軌道交通建設(shè)項目PPP模式適用性分析

曾亮

摘? ? 要：今年來我國社會對軌道交通的需求日益增長，隨著一系列旨在推廣運用 PPP模式的政策出臺，引導(dǎo)社會資本參與城市軌道交通建設(shè)已是大勢所趨，然而，兩者的結(jié)合既是機遇也是挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：軌道交通;建設(shè)項目;PPP模式;適用性

1? 概述

PPP 模式即公私合作伙伴關(guān)系模式，是一種創(chuàng)新模式，主要內(nèi)容就是政府機構(gòu)與私營機構(gòu)共同合作為社會提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或公共服務(wù)。各個國家以及國際組織對 PPP 定義為廣義的概念和狹義的概念兩種。狹義的概念主要是指由政府部門和企業(yè)個體或組織建立供應(yīng)產(chǎn)品或服務(wù)的合作關(guān)系，并在過程中重視共同承擔(dān)項目所產(chǎn)生的風(fēng)險和共享項目產(chǎn)生的價值的原則。廣義的 PPP 模式，指建造 - 維護、出租 - 開發(fā) - 運營、設(shè)計 - 建造 - 運營、建造 - 擁有 - 經(jīng)營 - 轉(zhuǎn)讓、建造 - 運營 -出租 - 轉(zhuǎn)讓、建造 - 擁有 - 運營等集資方法。本文主要是針對非廣義范圍的 PPP 模式進行研究，合作模式重視在整個參與過程中項目參與者不論利益或風(fēng)險都能共同承擔(dān)，和傳統(tǒng) BT 等形式的模式不同，是一種創(chuàng)新模式。PPP 分為不同的模式，風(fēng)險分擔(dān)情況也不同，拿私營部門參加項目舉例來說，越是深度參與，風(fēng)險也就越大，相應(yīng)的也需要承擔(dān)大部分責(zé)任和大部分的風(fēng)險。PPP 模式一般有很多參加者，主要是：項目提議者、經(jīng)營者與投資者及施工者等。該模式在運營時，會有許多委托代理關(guān)系在其中，主要是參與者之間。

2? 軌道交通建設(shè)項目與 PPP 模式的“緣分”與“隔閡”

在軌道交通建設(shè)需求日益增長的今天，PPP模式的應(yīng)用和完善，需要政府在財政支付能力的限度內(nèi)，最大限度地平衡社會公眾需求與市場主體的盈利需求的關(guān)系。與其他交通形式相比，城市軌道交通建設(shè)往往需要更大的資本投入，而且建成運行以后的維護成本也很高，這樣的資本密集產(chǎn)品，僅僅依靠政府財政資金，無疑是杯水車薪。PPP模式對社會資本的引入可以一定程度上緩解財政壓力和稀釋政府的債務(wù)風(fēng)險，而政府也可以從軌道交通項目產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。同時，也能發(fā)揮社會資本的技術(shù)和管理上的優(yōu)勢與經(jīng)驗，共同完成可行性分析和風(fēng)險識別等工作，通過長期合作形成共贏，以提高更優(yōu)質(zhì)的軌道交通服務(wù)。以我國的現(xiàn)狀來看，PPP模式在軌道交通建設(shè)項目中的推廣仍然存在很多問題。首先，缺乏健全的法律體系保障。近年來，國家不斷出臺PPP項目相關(guān)指導(dǎo)文件，逐步建立了PPP領(lǐng)域的政策體系，然而這些政策主要是部門規(guī)章層次，很多時候雖然能為一些項目提供指導(dǎo)，但由于沒有立法，各部門在政策把握上容易出現(xiàn)偏差，這使得PPP項目中政府和社會資本合作過程中的一些授權(quán)問題和違約處理令人擔(dān)心，尤其，對于社會資本來說，法律保障的缺失使他們?nèi)狈ν顿Y的信心和熱情，極不利于PPP模式的廣泛推廣。其次，風(fēng)險分擔(dān)機制不成熟。由于城市軌道交通建設(shè)的特殊性與復(fù)雜性，使得一些已經(jīng)成功的國內(nèi)外案例很難被簡單的復(fù)制，很多時候，方案的最終落成，似乎就成了政府部門與社會資本博弈的結(jié)果。尤其當(dāng)政府部門一味把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本時，容易滋生項目后期的很多問題，不利于物有所值的實現(xiàn)。事實上，軌道交通建設(shè)PPP項目的風(fēng)險涉及面很廣，既包括政策判斷和審批方面的風(fēng)險，也包括融資、收益、配套等市場風(fēng)險，如果沒有成熟的風(fēng)險分擔(dān)機制，容易因為風(fēng)險邊界模糊而給項目留下隱患。最后，對社會資本吸引力不足。社會資本參與到項目中的根本目的是盈利，收益的高低直接決定了投資的積極性，而軌道交通項目由于投資巨大、項目周期長，收益存在一定的不確定性，而且我國目前的實踐經(jīng)驗來看，多數(shù)運營中的項目仍在虧損，軌道交通定價的市場化難以實現(xiàn)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的定位使得社會資本缺乏市場化定價的空間。也就是說，僅憑軌道本身實現(xiàn)社會資本的盈利是十分困難的。

3? PPP 項目的運作方式

3.1? 拓寬項目收益渠道，完善風(fēng)險分擔(dān)機制

（1）地下空間及上蓋物業(yè)綜合開發(fā)。軌道交通投融資體制改革，要求建立土地資源、資產(chǎn)及資本的轉(zhuǎn)化通道，以保障 PPP 項目未來收益。因此，為了更集約利用城市土地，可通過統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、合理設(shè)計，實現(xiàn)車站與其他設(shè)施的一體化綜合開發(fā)和高效利用。地鐵車站與其他設(shè)施建設(shè)結(jié)合，共同開發(fā)，實現(xiàn)多種功能的協(xié)調(diào)融合，發(fā)揮更多經(jīng)濟價值。（2）延長項目的特許經(jīng)營期。PPP 項目中特許經(jīng)營條款的重點是特許經(jīng)營期的確定，期限過長會對政府的收益造成不利影響，而期限過短則會對投資者的投資回報造成影響。通過在設(shè)計、建設(shè)、開通運營等的時間基礎(chǔ)上約定一個較長的運營期限，給項目公司予以激勵，用最短的時間完成施工并開通運營，盡早的取得運營收入，以此保證各方利益。

3.2? 建設(shè)期補償模式特點

把城市軌道交通建設(shè)項目分為兩個部分，第一部分為土建工程的投資建設(shè)。第二部分為設(shè)備的投資、運營維護建設(shè)。政府和 PPP 項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，政府則按照事先約定的績效考核辦法定期對其安全、質(zhì)量等進行考核。在項目導(dǎo)入期，政府通過補貼或者將政府出資的第一部分土建工程的資產(chǎn)以無償或者相對低廉的價格租賃給 PPP 公司。在項目的成長及成熟期，通過調(diào)高第一部分土建工程的資產(chǎn)租賃價格，進而能收回政府的一部分投資，同時又考慮設(shè)計了防止社會資本謀取暴利的機制，在項目的特許經(jīng)營期結(jié)束后，資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運作方式。該模式的實質(zhì)是：對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本，政府采取補貼等方式，對于城市軌道交通項目的公益性特點，由政府投資，而對于經(jīng)營性盈利性部分，吸引社會資本合作投資，從而能有效地利用社會資本，提高了資金的使用效率，把有限的資金用在刀刃上，切實提高了資金使用效益，并且降低了投資風(fēng)險。

3.3? 增強項目識別能力，設(shè)計適合PPP模式的項目進行投資建設(shè)

國家層面已經(jīng)充分認識到項目識別的重要性，地方政府層面需要認真分析項目采用PPP模式的必要性和可行性，優(yōu)化工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，力爭項目收益與支出平衡，同時與政府支付能力匹配，做到量力而行，項目投資規(guī)模適當(dāng)，邊界清晰，易于實施?？梢詤⒄毡本┑罔F4號線PPP項目的案例，將前期工作和土建工程等變化較大、邊界不易穩(wěn)定的工作作為A部分由政府負責(zé)實施，而將設(shè)備采購、安裝以及更新改造和運營等邊界清晰的工作作為B部分由社會資本實施，成為PPP項目的主要內(nèi)容，這樣投資規(guī)模適當(dāng)，邊界清晰，易于操作。

3.4? 項目運營實施補償模式的特點

按照相關(guān)資本金制度，由政府和社會資本企業(yè)共同投資、建設(shè)和運營。政府通過預(yù)測客流量和票價位基礎(chǔ)，預(yù)先核算項目公司的運營成本和未來收入，在實際投入運營后，當(dāng)實際客流量超過或者低于一定的百分比，若超過或者低于該比例，則由政府和項目公司共同享有或者承擔(dān)。項目特許期結(jié)束后，項目公司無償?shù)膶⑷抠Y產(chǎn)移交給政府或者續(xù)簽相關(guān)經(jīng)營合同。該模式的實質(zhì)是：對于經(jīng)營收費不足以對投資者獲取合理回報的城市軌道交通項目，通過政府補貼，并且建立一整套激勵約束機制，既能滿足城市軌道交通項目經(jīng)營性和公益性的特點，又能保證項目的正常運轉(zhuǎn)，同時為投資者獲取合理利潤提供了可能。

4? 結(jié)語

PPP模式的實施是國家穩(wěn)定經(jīng)濟增長、防范金融風(fēng)險、緩解地方政府債務(wù)壓力、提高公共服務(wù)效率的重要舉措，對促進城市軌道交通建設(shè)、規(guī)范全生命周期項目管理具有重大意義。

參考文獻：

[1] 陳民，陳非遲.解密軌道交通PPP[M].北京交通大學(xué)出版社，2016.

[2] 周科斌.公私合營（PPP）模式在城市軌道交通的應(yīng)用研究[D].寧波大學(xué)，2017.