信訪生態(tài)學(xué)體系建構(gòu)的理論探討

關(guān)鍵詞 信訪 信訪學(xué) 信訪生態(tài) 信訪生態(tài)學(xué) 信訪治理

基金項目：本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“新時代‘楓橋經(jīng)驗在公安信訪治理中的應(yīng)用”（項目編號RWYB20 1913）的階段性研究成果。

作者簡介：查榮林，南京森林警察學(xué)院信息技術(shù)學(xué)院，碩士，工程師，主要從事情報理論與應(yīng)用、政府管理與政策研究。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.100

一、研究背景

社會轉(zhuǎn)型期，諸多社會問題不斷涌現(xiàn)，大量“疑難雜癥”糾紛涌向信訪渠道，信訪在化解糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大的作用。隨著基層政府治理能力的提升，信訪生態(tài)發(fā)生了顯著的變化，表現(xiàn)為信訪總量下降與態(tài)勢緩和并存。2015年江蘇全省信訪總量40.84萬件，同比下降22.4%;2016年一季度信訪總量6.74萬件，同比下降34.1%，其中來省上訪1.22萬件，同比下降32.3%;來信5148件，下降了29.1%;來訪1364批、4531人次，同比分別下降了31.7%和36.5%;網(wǎng)上信訪2252件，同比下降30.4%。為而更好地把握信訪態(tài)勢，需要立足信訪生態(tài)學(xué)的視角，重新認(rèn)識信訪生態(tài)環(huán)境的變化，不斷提升信訪治理能力，減少信訪積案存量與控制信訪問題增量。

在基層信訪態(tài)勢平穩(wěn)的環(huán)境下，學(xué)界原有的“抗?fàn)幮哉巍闭撜{(diào)與“風(fēng)險社會”話語已逐漸缺乏對信訪新問題的解釋力。鑒于國內(nèi)信訪形勢發(fā)展的趨勢與需求，考慮新時期信訪工作的特點，以生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科融合成果為依據(jù)，重新解釋信訪工作的外部環(huán)境與內(nèi)部生態(tài)，顯得尤為必要。研究信訪矛盾與社會問題時，不能只從信訪問題本身出發(fā)，作孤立的分析和獨立的研判，而應(yīng)進(jìn)一步了解它與社會制度、社會環(huán)境的相互關(guān)系。信訪生態(tài)的研究是準(zhǔn)確把握和研判信訪形勢的理論前提，也是了解實情的現(xiàn)實依據(jù)。對信訪事項基本情況、信訪人的訴求期盼、信訪矛盾和問題的焦點等情況的調(diào)查，是弄清信訪問題前提，可以為作出符合實際的判斷和決策提供依據(jù)。信訪問題的解決需要從信訪生態(tài)入手，弄楚問題的實質(zhì)，看現(xiàn)場、座談、走訪、調(diào)查這些環(huán)節(jié)都是不或缺的，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行情景化分析和質(zhì)化研究，看有沒有侵犯信訪人合法權(quán)益的行為;如有，屬于什么類型，違反了什么規(guī)定，應(yīng)該如何糾正？在此基礎(chǔ)上形成信訪生態(tài)治理的基調(diào)和思路。

信訪生態(tài)學(xué)話語體系建構(gòu)，重視信訪制度環(huán)境的內(nèi)生需求，也是完善中國特色信訪學(xué)研究的必然選擇。習(xí)近平在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會，提出“不斷推進(jìn)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系建設(shè)和創(chuàng)新，努力構(gòu)建一個全方位、全領(lǐng)域、全要素的哲學(xué)社會科學(xué)體系”。在學(xué)科建構(gòu)意義上，信訪生態(tài)學(xué)是信訪學(xué)研究體系的重要組成。信訪生態(tài)學(xué)學(xué)科建設(shè)重點和難點在于如何科學(xué)界定與合理把握學(xué)科定位與基本屬性。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步弄清“信訪生態(tài)學(xué)研究內(nèi)容是什么”“信訪生態(tài)學(xué)建構(gòu)機(jī)理是什么”等一系列基本問題。

二、信訪生態(tài)學(xué)學(xué)科屬性研究

（一）概念界定與理解

信訪生態(tài)學(xué)是“信訪”與“生態(tài)”的有機(jī)結(jié)合，即將信訪活動置于更為廣泛的社會生態(tài)系統(tǒng)中，考量“政治、法律、社會、文化等因素與信訪行為的相互影響與作用”。因此，信訪生態(tài)學(xué)是研究信訪活動及其與環(huán)境相互作用的原理與方法。信訪生態(tài)構(gòu)成信訪政治活動存在與發(fā)展的各種內(nèi)外環(huán)境因素的總和。信訪生態(tài)學(xué)話語體系建構(gòu)的本質(zhì)目的在于構(gòu)筑訴求表達(dá)的生態(tài)環(huán)境，最終形成良性的生態(tài)信訪機(jī)制。

信訪生態(tài)學(xué)的定義包含著“元預(yù)設(shè)”（meta-presupposition）的合理成分，這種“元性質(zhì)”的預(yù)定使其成為“預(yù)含的、尚未展開而將要展開的基礎(chǔ)性的、原則性的和指導(dǎo)性的論斷”。如同其他社會科學(xué)體系建構(gòu)初期的窘境一樣，信訪生態(tài)學(xué)學(xué)科體系建構(gòu)的難點在于：一是體系和內(nèi)容是否完整，二是原則和標(biāo)準(zhǔn)是否得到認(rèn)同。信訪生態(tài)學(xué)邊緣學(xué)科的性質(zhì)恰又使得這一關(guān)鍵問題無法達(dá)成一致、果斷的共識，然而這正是新興學(xué)科成長的動力所在——在質(zhì)疑中生存，在爭論中發(fā)展。某種程度上，信訪生態(tài)學(xué)話語體系的建構(gòu)恰是“烏托邦現(xiàn)實主義”的積極嘗試，一方面新興學(xué)科往往建立在特定理論預(yù)設(shè)與價值預(yù)期之上，超越社會歷史進(jìn)程和現(xiàn)實觀念的制約;另一方面，新興學(xué)科建設(shè)需求往往來源于社會現(xiàn)實和不確定性未來的微妙關(guān)聯(lián)，“可能的未來經(jīng)常不是限制現(xiàn)實，而是有利于現(xiàn)實的形成”。作為理論建構(gòu)的初步嘗試，信訪生態(tài)學(xué)可能遭遇種種質(zhì)疑和詰難，但這不影響一門學(xué)科成長并成熟為科學(xué)的理論體系。事實上，哲學(xué)社會科學(xué)本身就處于不斷的反思、探索和改造之中，在完整的理論體系和完美的建設(shè)方案成熟之前，學(xué)科體系建設(shè)的局部困難或不足仍是無法規(guī)避的學(xué)術(shù)現(xiàn)實。隨著信訪學(xué)理研究不斷深化，信訪生態(tài)學(xué)研究成為信訪研究的必然趨勢。對于信訪生態(tài)學(xué)的理解應(yīng)把握以下幾點：

1.信訪生態(tài)學(xué)是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一。信訪生態(tài)學(xué)是研究信訪政治活動及其基本規(guī)律的學(xué)科。信訪生態(tài)是實現(xiàn)生態(tài)信訪的基礎(chǔ)前提和現(xiàn)實依據(jù)，生態(tài)信訪則是信訪生態(tài)的理論方向和價值目標(biāo)。信訪生態(tài)是合規(guī)律性問題，重視信訪生態(tài)系統(tǒng)，突出信訪行為與社會環(huán)境之間的相互作用。生態(tài)信訪則是合目的性問題，探究如何通過構(gòu)建良好的信訪生態(tài)體系以實現(xiàn)理性上訪。

2.信訪生態(tài)學(xué)是理論性與實踐性的統(tǒng)一。信訪生態(tài)（學(xué)）是信訪（學(xué)）研究的基石，信訪理論、實踐或制度的研究“天然地”構(gòu)筑于信訪生態(tài)基礎(chǔ)之上，脫離信訪生態(tài)的信訪研究無異于“緣木求魚”。信訪研究建立在特定信訪事項和事實基礎(chǔ)之上，這就需要從信訪生態(tài)環(huán)境出發(fā)，采用質(zhì)化研究與實證研究方法，把握信訪矛盾和問題的實質(zhì)。

3.信訪生態(tài)學(xué)是工具理性與價值理性的統(tǒng)一。信訪生態(tài)與信訪政治活動之間存在著復(fù)雜的社會關(guān)聯(lián)與相互作用，一方面信訪生態(tài)是信訪政治活動存在的基礎(chǔ)，另一方面，信訪政治活動對信訪生態(tài)也具有能動的反作用，它影響并改變著信訪生態(tài)?！靶旁L生態(tài)”是實踐基礎(chǔ)，“生態(tài)信訪”是價值目標(biāo)。信訪生態(tài)學(xué)試圖在解析信訪生態(tài)的基礎(chǔ)上，建構(gòu)有序的生態(tài)信訪。

（二）學(xué)科性質(zhì)與定位

1.信訪生態(tài)學(xué)是一門邊緣性的學(xué)科。信訪生態(tài)學(xué)是新興邊緣學(xué)科，仍處于建構(gòu)的初期階段，缺乏完整的學(xué)科體系和一致的理論方案。信訪生態(tài)學(xué)遭遇的理論建構(gòu)壓力與現(xiàn)實詰難困境使其更多地接近于虛幻的“學(xué)術(shù)意象”而非簡單的“學(xué)科事實”。一方面，信訪生態(tài)學(xué)面臨著理論建構(gòu)的壓力。信訪生態(tài)學(xué)是集成性較強(qiáng)的邊緣化學(xué)科，單一或特定的理論工具很難全面囊括其理論內(nèi)核。另一方面，信訪生態(tài)學(xué)面臨著現(xiàn)實詰難的困境。信訪實務(wù)工作的邊緣化也是造成信訪生態(tài)學(xué)學(xué)科體系邊緣化的直接因素。信訪“非制度化”表達(dá)的特質(zhì)使得信訪人和信訪機(jī)構(gòu)均處于“邊緣化”的境地。也是在這個意義上，信訪生態(tài)學(xué)是一門關(guān)注社會“邊緣化”問題的“邊緣化學(xué)科”。

2.信訪生態(tài)學(xué)是一門交叉性的學(xué)科。信訪生態(tài)學(xué)是信訪學(xué)與生態(tài)學(xué)交叉、滲透而形成的學(xué)科。信訪生態(tài)學(xué)從生態(tài)學(xué)的角度，研究信訪政治活動與社會生態(tài)系統(tǒng)之間的相互關(guān)系，揭示兩者之間互動關(guān)系，探討信訪政治活動如何適應(yīng)社會生態(tài)系統(tǒng)及社會生態(tài)系統(tǒng)如何影響信訪政治活動的存續(xù)。信訪生態(tài)學(xué)拓展了信訪學(xué)的研究范疇，將信訪政治活動納入更為廣泛的社會生態(tài)系統(tǒng)中予以全面考量。信訪生態(tài)學(xué)采用了生態(tài)學(xué)的思維范式，從社會生態(tài)系統(tǒng)的諸要素重構(gòu)信訪研究的理論體系。

3.信訪生態(tài)學(xué)是一門應(yīng)用型的學(xué)科。信訪生態(tài)學(xué)立足信訪環(huán)境的生態(tài)特征，重視信訪主體與環(huán)境互動。信訪生態(tài)學(xué)旨在總結(jié)、提取信訪實務(wù)工作的經(jīng)驗成果，將抽象化的生態(tài)學(xué)理論轉(zhuǎn)化為具體的生態(tài)治理工具，以此指導(dǎo)并服務(wù)于信訪實務(wù)工作。信訪生態(tài)學(xué)運用信訪學(xué)的基本理論去研究信訪活動及其基本規(guī)律，運用生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)原理及方法去分析和研判信訪問題，為信訪工作提供全面的事實依據(jù)。

（三）研究內(nèi)容與維度

特定的研究對象和內(nèi)容是一門學(xué)科形成并區(qū)分于其他學(xué)科的基本前提。信訪生態(tài)學(xué)的研究內(nèi)容涉及信訪生態(tài)的各個維度。

1.信訪生態(tài)的問題域（Problematic）研究。信訪生態(tài)學(xué)的研究首先應(yīng)樹立問題導(dǎo)向意識，找準(zhǔn)信訪生態(tài)的問題域及核心點。信訪生態(tài)的問題域既包含信訪活動內(nèi)在范疇，又指涉信訪活動與社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動的外在關(guān)聯(lián)和邏輯空間。信訪生態(tài)的問題域研究應(yīng)在信訪內(nèi)部范疇和外在空間交疊作用中，把握信訪生態(tài)的實際問題和主要矛盾。

從內(nèi)在范疇看，主要以行政信訪的運作機(jī)理為研究的核心點，關(guān)注行政信訪的主要類型與基本特征、治理結(jié)構(gòu)與運行機(jī)制、功能定位與價值探討、改革方向與治理邏輯等。以信訪類型研究為例，依據(jù)國家與民眾的自主性、動機(jī)與行動目標(biāo)、底層政治邏輯等分類原則，可得出不同的信訪類型，針對不同信訪類型及其主要矛盾，尋找分類治理的對策。

從外在關(guān)聯(lián)看，主要以行政信訪的邏輯關(guān)聯(lián)為研究的切入點，探究：社會轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟(jì)要素變化如何影響信訪行為選擇;政治環(huán)境如何塑造影響信訪觀念;文化信仰環(huán)境如何改造信訪行為;傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣如何影響訴求表達(dá)等等。在外部邏輯關(guān)聯(lián)上，擺脫部門體制差異束縛，專注于特定信訪空間的行政信訪研究顯然不能滿足整體信訪生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)的需求。因此，信訪生態(tài)學(xué)應(yīng)注重對黨委、人大、司法等信訪活動的比較分析和整體性研究。

2.信訪生態(tài)的主體性（Subjectivity）研究。信訪生態(tài)的主體性研究是信訪生態(tài)的關(guān)鍵問題。信訪活動是有目的、有意識的主體性活動，信訪生態(tài)的主體性問題涉及信訪人、利益相關(guān)者及各級信訪部門、機(jī)構(gòu)或人員。信訪生態(tài)的主體性研究主要是探尋信訪人、潛在利益相關(guān)者、各級信訪部門、機(jī)構(gòu)或人員等主體的動態(tài)博弈。研究信訪生態(tài)系統(tǒng)的平衡機(jī)制，涉及信訪生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部調(diào)適與外部調(diào)節(jié)。注重信訪矛盾與社會問題的全過程分析，把握協(xié)調(diào)、督察督辦和化解各個階段的流程管理。根據(jù)主體需求和信訪事項的特殊性加以化解，形成信訪、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化解糾紛解決機(jī)制。具體而言，信訪生態(tài)的主體性研究主要涉及三個方面。

一是對信訪人的研究，當(dāng)前的信訪生態(tài)系統(tǒng)缺乏相應(yīng)的風(fēng)險矯正機(jī)制，逆向選擇和道德風(fēng)險等問題也容易誘致信訪問題。從“理性經(jīng)濟(jì)人”的視角看，信訪人的信訪行為是基于策略計算的，除了簡單的訴求表達(dá)原因外，對信訪活動“投資”報酬的追求構(gòu)成信訪人選擇纏訪、鬧訪，甚至選擇“群體性上訪”的內(nèi)在動力。一定程度上，信訪問題的“顯性化”取決于信訪人對各種利益表達(dá)方式（纏訪、鬧訪、群體性上訪等）風(fēng)險化收益的策略考量。因此，需要從信訪生態(tài)的視角，研究信訪人的內(nèi)在生理與心理特質(zhì)，尋找信訪人從“經(jīng)濟(jì)人”向“生態(tài)人”轉(zhuǎn)變的動力機(jī)制和路徑。

二是對信訪利益相關(guān)者的研究。信訪利益相關(guān)者也是信訪生態(tài)中不可忽視的力量。這些利益相關(guān)者可能無直接利益的“守望者”，也可能是具有間接利益聯(lián)結(jié)的“同盟者”和“代理人”。將信訪利益相關(guān)者置于信訪生態(tài)的主體變量中考察，有助于認(rèn)識信訪利益的“價值鏈”，揭示信訪主體的價值關(guān)聯(lián)。

三是對信訪部門、機(jī)構(gòu)或者人員的研究。當(dāng)前信訪治理生態(tài)仍是被動式、撞擊式的事后補(bǔ)救機(jī)制，疏于事前的預(yù)測與防范。由于缺乏整體性和系統(tǒng)性的制度整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，信訪體制松散，執(zhí)行不力，主要表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，管理職能分化。條塊分割信訪組織體制，行動無力，尤其表現(xiàn)為信息傳遞和資源調(diào)度的滯后，無益于危機(jī)事件的應(yīng)對。各部門、各機(jī)構(gòu)都設(shè)有相應(yīng)的信訪機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)之間沒有隸屬關(guān)系，只對本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，信訪機(jī)構(gòu)之間職能相互交叉，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，由此構(gòu)成基層信訪治理的“碎片化”狀態(tài)。由于各層級政府信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力有限，信訪機(jī)構(gòu)只是充當(dāng)了“中轉(zhuǎn)站”的角色，絕大部分的信訪事項只是在信訪機(jī)構(gòu)象征性地中轉(zhuǎn)一下，信訪機(jī)構(gòu)并不能實際解決問題。信訪部門既要解決好與維穩(wěn)部門的關(guān)系，也要處理好與職能部門的關(guān)系。信訪問題的復(fù)雜性在于一個信訪事項可能涉及規(guī)劃、國土、財政、環(huán)保、公安、房管、建設(shè)、文保等多個部門。各部門在辦理手續(xù)的過程中，既要做到依法按章辦事和高效便捷相結(jié)合，又要處理好部門之間的銜接。因此，對跨部門協(xié)同治理的體制機(jī)制問題也是信訪生態(tài)學(xué)需要關(guān)注的重點議題。從信訪矛盾處理化解過程來看，信訪處置人員政策水平、文化知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)是信訪生態(tài)需要關(guān)注的重要方面。

3.信訪生態(tài)的情景化（Contextualization）研究。信訪生態(tài)學(xué)研究不是憑空的理論建構(gòu)，而是建立在特定信訪情境之上的事實判定。從信訪運作的生態(tài)空間看，基層信訪是信訪制度運作的“常態(tài)”。從基層信訪治理的現(xiàn)實樣態(tài)看，基層基礎(chǔ)工作還不夠扎實，逐級走訪制度有待全面落實，初信初訪辦理力度還不夠，依法治訪不到位，致使基層的非正常上訪、越級訪、重復(fù)訪問題時有發(fā)生。因此，在生態(tài)空間上，信訪生態(tài)情景化研究的重點是關(guān)注基層信訪問題。從不同的視角看，信訪生態(tài)的情境化研究的側(cè)重點各異。

從過程看，涉及信訪事項的登記、接談、分類辦理、督察督辦和匯報審核、整理歸檔等全過程。情景化研究通過階段細(xì)分、工作細(xì)化，對交叉互纏，錯綜復(fù)雜的信訪問題進(jìn)行重新區(qū)分和梳理，注重經(jīng)驗積累。情景化研究重視信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核等程序和受理、辦理、反饋等環(huán)節(jié)，同時注重對法律、政策、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等方法的研究。

從方法看，主要采用質(zhì)化研究的方法，重視信訪案例的分類研究。質(zhì)化研究重視對信訪事項性質(zhì)的觀測、描述和分析，在文獻(xiàn)分析和案例分析的基礎(chǔ)上，理解特定信訪現(xiàn)象的產(chǎn)生原因與發(fā)生機(jī)理，從而提煉、總結(jié)價值判斷的依據(jù)。通過信訪案例的分類研究，找出分類治理的技術(shù)手段和方法。

從目的看，以大量、特定信訪案例為基礎(chǔ)材料，在理論分析和經(jīng)驗分析的基礎(chǔ)上，提煉信訪矛盾的共性與個性，把握信訪矛盾與社會問題的基本屬性和發(fā)展規(guī)律。通過情景化分析找出信訪問題核心矛盾和主要線索，以保證理清事實依據(jù)、定性準(zhǔn)確，為后續(xù)信訪問題的解決提供理論樣板和實踐參照。

4.信訪生態(tài)的制度化（Institutionalization）研究。信訪問題涉及社會的各個方面，多樣化的訴求相互交織。對公共權(quán)力而言，信訪是一種收集多種有效信息的制度，通過信息的分析和處理，可以及時發(fā)現(xiàn)制度漏洞，從而使低成本糾正和改正錯誤成為可能。對信訪人來說，信訪部門是解決問題的責(zé)任主體。由于法治化建設(shè)滯后，信訪的救濟(jì)功能被過分?jǐn)U大。公民往往把信訪看成優(yōu)于其他救濟(jì)方式的特殊權(quán)利，政府也過多干涉部分不宜用行政處理方式解決的社會矛盾和糾紛，例如政府部門受理一些涉法涉訴的信訪案件。由于信訪法治建設(shè)不足，信訪制度的功能錯位衍生出一系列的問題，引發(fā)信訪制度本身及其與其他糾紛解決制度的沖突。從信訪生態(tài)秩序看，信訪生態(tài)學(xué)需要研究信訪制度重塑與建構(gòu)問題。一方面，探討信訪制度缺位時的最優(yōu)安排，研究信訪制度演進(jìn)與定位、《信訪條例》修訂、信訪政策缺位與補(bǔ)位、信訪機(jī)構(gòu)職能的法律界定等問題;另一方面，試圖建構(gòu)信訪制度體系，研究國外民意表達(dá)機(jī)制鏡鑒、信訪制度法治化改革、信訪法律制定等問題。通過信訪制度與政策法規(guī)研究，將非制度化信訪表達(dá)引入“制度化”渠道，尋找打破信訪制度慣性的力量，釋放信訪制度活力的基本規(guī)則，解決基層信訪生態(tài)的“亂象”與“無序”。

信訪生態(tài)的制度化研究的難點是界定好“三個邊界”，即民意表達(dá)的權(quán)利邊界、依法治訪的權(quán)力邊界、權(quán)益救濟(jì)的制度邊界。其一，從信訪制度的功能定位來看，無論是“權(quán)力監(jiān)督說”“矛盾化解說”還是“政治參與說”，都忽視了信訪制度是“民意表達(dá)”的權(quán)利。其二，由于信訪立法的滯后，相關(guān)監(jiān)管和追責(zé)機(jī)制不完善，也缺少各類配套措施，由此產(chǎn)生的“制度真空”可能導(dǎo)致信訪行為的失控，即無法識別信訪風(fēng)險并對其進(jìn)行風(fēng)險矯正和規(guī)范。督查機(jī)制模糊，可操作性不強(qiáng)。例如，《信訪條例》對重大信訪事項聽證的相關(guān)規(guī)定中，未涉及聽證的具體范圍及操作程序等重要內(nèi)容，這一定程度上，加大了信訪制度實際操作的難度。其三，作為國家制度體系的重要組成部分，現(xiàn)有信訪制度缺乏與其它糾紛解決制度的適當(dāng)銜接。由于行政復(fù)議和行政訴訟設(shè)置門檻過高，限制較多，民眾往往被排除正式制度之外，更愿意選擇信訪救濟(jì)作為訴求表達(dá)渠道。

信訪生態(tài)的制度化研究的重點是討論法治中國進(jìn)程中的信訪法治化問題，包括法治化與信訪的關(guān)系，信訪法治化的路徑，信訪立法的必要性可行性，也涉及信訪機(jī)構(gòu)的法律地位與權(quán)責(zé)體系、信訪法治化改革及其配套制度的建設(shè)與完善等內(nèi)容。通過國家制度體系的整合，探尋信訪制度與行政訴訟、行政復(fù)議、中央巡視制度的有效對接，重塑基層政府治理能力。以改革精神和法治精神為統(tǒng)領(lǐng)，探索“法治信訪”的實踐路徑，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的信訪治理。為進(jìn)一步提升依法治理的水平，需要明確信訪機(jī)構(gòu)的法律地位與權(quán)責(zé)體系，推進(jìn)信訪法治化改革及其配套制度的建設(shè)與完善。明確信訪法治的基本原則與實踐標(biāo)準(zhǔn)，確定信訪法治的調(diào)整范圍和對象，構(gòu)建信訪治理的法治框架。通過信訪制度化的研究，推動形成政策優(yōu)化機(jī)制。

5.信訪生態(tài)的治理術(shù)（Governmentality）研究。目前國家治理體系正處于現(xiàn)代化的建構(gòu)之中，因而國家未能提供有效的信訪治理制度和治理技術(shù)。當(dāng)前的基層信訪治理技術(shù)的效度有限，“排査、穩(wěn)控、截訪、打擊、花錢買平安”成為縣域信訪工作的“五步曲”。中央巡視組檢查時期，各地信訪局便從本單位抽調(diào)人員，組成臨時接訪小組，身著便衣，混在人群中，打著中央接訪的旗號，“傾聽”民眾的訴求并“承諾”維護(hù)其相關(guān)利益，以此勸退相關(guān)信訪人。待中央巡視組完成檢查離開后，民眾逐漸發(fā)現(xiàn)自身的訴求未得到重視或解決，由此又引發(fā)了新一輪的上訪高潮。這充分暴露出基層信訪部門在治理能力不足的情況下，只能采取“騙訪”“截訪”的手段“息事寧人”，然而這只是權(quán)宜之計，治理效果有限并可能民眾上訪的高潮。

當(dāng)前信訪治理的運作邏輯表明信訪部門在信訪問題的協(xié)調(diào)和處置上發(fā)揮重要作用，不管這種作用是實質(zhì)性的還是象征性的，信訪部門的“治理化”傾尤為明顯。信訪生態(tài)學(xué)立足于“大信訪格局”，強(qiáng)調(diào)國家頂層設(shè)計與分層實施，全面掌握情況、科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，制定切實可行的方案。從“方法-工具”路徑，尋找信訪信息化和現(xiàn)代化的建設(shè)路徑與方法，研究信訪信息系統(tǒng)建設(shè)、信訪信息搜集、分析與研判等問題，構(gòu)建立體式、多元化的信訪解決渠道，推進(jìn)上下互動、管理統(tǒng)一、資源共享的信訪工作格局，以實現(xiàn)信訪治理最優(yōu)化的目標(biāo)。傳統(tǒng)的信訪治理過分依賴政府部門的權(quán)威、程序化的處置流程和制度化的解決方案，因此在實踐中不可避免走向了行政主導(dǎo)和支配式的社會管理形態(tài)。隨著新媒體技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的層級式管理形態(tài)已然不適應(yīng)虛擬力量的現(xiàn)實化的需求。信訪生態(tài)學(xué)注重治理技術(shù)和手段的革新，強(qiáng)調(diào)通過信息技術(shù)手段實現(xiàn)部門整合與組織流程再造，通過頂層設(shè)計，建立扁平化的信訪輿情信息搜集、甄別與反饋機(jī)制。

三、信訪生態(tài)學(xué)建構(gòu)機(jī)理闡述

（一）基本理論與原理

價值預(yù)設(shè)是信訪生態(tài)學(xué)建構(gòu)的理論基石。信訪生態(tài)學(xué)的基本理論與原理是支撐其存在與發(fā)展的基礎(chǔ)載體和重要解釋，揭示了信訪生態(tài)學(xué)功能變遷與機(jī)制運行的基本規(guī)律。從多學(xué)科交叉融合視角出發(fā)，政治學(xué)制度、管理學(xué)方法、生態(tài)學(xué)框架、社會學(xué)理論共同構(gòu)成了信訪生態(tài)學(xué)的理論內(nèi)核。信訪生態(tài)學(xué)以政治與行政學(xué)理論、管理學(xué)理論、生態(tài)學(xué)理論和社會學(xué)理論為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)關(guān)聯(lián)。

從政治學(xué)理論看，協(xié)商民主是有效的民主表達(dá)形式。某種程度上，作為公共言談的“政治”與作為民意表達(dá)的“信訪”有著相通、相容之處，兩者都將公共利益作為民主價值的追求，帶著強(qiáng)烈的人文關(guān)懷，重視公民自由參與和理性表達(dá)。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)“對話與協(xié)商”的重要性，這為信訪生態(tài)學(xué)提供了話語支撐。信訪生態(tài)學(xué)扎根于民主實踐，是民主表達(dá)實踐的學(xué)理分析;信訪生態(tài)學(xué)依賴于協(xié)商民主形式，民主政治環(huán)境是信訪生態(tài)學(xué)研究的重要變量。

從管理學(xué)視角看，隨著公共問題日益復(fù)雜，公共需求日益增加，政府的回應(yīng)能力不足和可動員資源有限，以致政府治理能力不足。政府治理能力不足源于地方治理需求面（民眾的期望）和地方治理的供給面（服務(wù)的提供）之間的矛盾，這一矛盾如果處理不好，民意表達(dá)的愿望就會持續(xù)不斷。新公共管理、新公共服務(wù)、新公共治理等理論從不同側(cè)面強(qiáng)調(diào)了改進(jìn)公共服務(wù)方式、提高政府治理能力的理念和方法。信訪治理既是治理的理念、工具在信訪領(lǐng)域的應(yīng)用，也是信訪在社會治理中發(fā)揮沖突化解和矛盾疏導(dǎo)功能的過程。政府需要積極聽取民意、了解民情，增強(qiáng)回應(yīng)性，才能實現(xiàn)善治。

從生態(tài)學(xué)思維看，美國學(xué)者高斯較早注意“政府組織與行政行為必須考慮環(huán)境因素”，并于1947年出版《政府生態(tài)學(xué)》正式將生態(tài)學(xué)引入行政學(xué)的研究領(lǐng)域。里格斯則更為重視生態(tài)學(xué)的理論和方法的應(yīng)用，使得人們更為重視行政環(huán)境。這為從生態(tài)學(xué)角度研究信訪問題提供了理論參照。信訪生態(tài)系統(tǒng)是復(fù)雜、多變的開放式系統(tǒng)，其中信訪環(huán)境是重要的研究變量，對信訪活動具有重要的影響。在信訪生態(tài)學(xué)論域之中，信訪工作往往與經(jīng)濟(jì)、政治、行政等生態(tài)交織在一起。因此，需要將注重信訪與其他社會子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)研究，將信訪問題置于廣闊的社會政治系統(tǒng)中，從多維度、多要素和多因素進(jìn)行全面分析，才能勾勒出信訪問題的真實畫面。

從社會學(xué)理論看，美國學(xué)者戈夫曼較早提出“互動儀式”概念，認(rèn)為“社會儀式廣泛存在于人們的日常生活中，小到一次談話活動也可以被看作是社會微觀情境中的一次儀式”。蘭德爾·柯林斯的互動儀式鏈（interaction ritual chain）理論認(rèn)為，社會是由個體在情境中互動行成的。人們在不同的會話際遇中互動，具體情境中的個人之間的不斷接觸而得到伸展，最終會形成宏觀社會結(jié)構(gòu)。作為一種具有儀式意義的信訪行為，需要放在社會互動關(guān)系的框架下來考察。某種程度上，信訪活動是生活在特定政治環(huán)境的人由于缺乏社會互動和溝通平臺而導(dǎo)致社會交往失敗。

（二）體系結(jié)構(gòu)與運行

信訪治理是信訪生態(tài)學(xué)關(guān)注的重要內(nèi)容。信訪生態(tài)學(xué)關(guān)注信訪治理的現(xiàn)實樣態(tài)。“信訪”與“治理”是可以兼容的：一方面，信訪是社會治理的基本制度安排和重要技術(shù)手段，國家通過信訪渠道掌握社會治理的實際情況，統(tǒng)攝社會秩序，從而達(dá)到治理社會之目的;另一方面，可以通過治理的手段整合分散化的信訪資源，推進(jìn)信訪的制度化和理性化。

基層信訪是信訪生態(tài)學(xué)關(guān)注的重點區(qū)域。按《信訪條例》的相關(guān)要求，縣級政府都設(shè)有專職的信訪機(jī)構(gòu)。縣級以下的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置在實踐中具有多樣化的形式，例如“信訪接待室”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦”或“群眾工作部”，等等。在信訪治理結(jié)構(gòu)上，基層信訪調(diào)動多元化的參與主體，運用多樣化的方法，處理信訪人的投訴請求?？h域信訪治理應(yīng)在理順政府內(nèi)部各部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)之上，制度化地引入多元主體的共同參與，構(gòu)建信訪綜合治理的組織體系和合作網(wǎng)絡(luò)?？h域信訪治理的主體具有多樣性、手段具有綜合性、目標(biāo)具有明晰性。由于信訪問題往往涉及多個部門或多個利益主體，綜合性的協(xié)調(diào)和處置機(jī)構(gòu)在此顯得尤為必要，綜合治理手段既包括制度化的規(guī)則、政策等措施，又包括非制度化的協(xié)商、和解等手段。目前，部分縣域已基本形成“縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-村（居）委會-社區(qū)”四級信訪網(wǎng)絡(luò)工作格局。

信訪運行是信訪生態(tài)學(xué)關(guān)注的重要方面。信訪的運行機(jī)制主要是指以信訪事項為中心，信訪系統(tǒng)內(nèi)各要素（人、財、物等資源）重新配置與協(xié)作配合，以完成從信訪事項的登記到信訪事項終結(jié)的流程。從信訪工作的實際操作流程來看，縣域信訪的運行涉及信訪事項的提出、受理、辦理和督察等各個層面。目前，縣域信訪實際運行中，通常采用“（黨委）政府統(tǒng)籌-信訪部門協(xié)調(diào)-職能部門承辦”這一治理模式與組織架構(gòu)。也就是說，信訪部門實際上并不處理具體的信訪事項，只是作為信訪事項的“中轉(zhuǎn)站”，進(jìn)行受理、分類以及轉(zhuǎn)辦。信訪部門實際的權(quán)力較弱，甚至并無實際處置權(quán)。此外，縣信訪局還要受理上級相關(guān)部門（省、市、中紀(jì)委等）交辦的信訪案件。

四、結(jié)語

信訪生態(tài)學(xué)是信訪學(xué)研究成果的重要創(chuàng)新，意味著信訪學(xué)的研究視角從信訪系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)向信訪系統(tǒng)內(nèi)外有機(jī)結(jié)合，研究方法從理論研究轉(zhuǎn)向?qū)嵺`研究。信訪生態(tài)學(xué)研究應(yīng)把握“一個核心概念”，理解“三重學(xué)科屬性”，重視“五個研究內(nèi)容”?！耙粋€核心概念”，即什么信訪生態(tài)學(xué)。這既是研究信訪與環(huán)境相互作用的基本原理，也是理解當(dāng)前信訪現(xiàn)狀和未來信訪趨勢的重要基礎(chǔ)。信訪生態(tài)學(xué)既是合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，也是工具理性與價值理性的統(tǒng)一?！叭貙W(xué)科屬性”，即信訪生態(tài)學(xué)是一門邊緣性、交叉性與綜合性并存的新型學(xué)科。信訪本身的“非制度化表達(dá)”特質(zhì)使信訪生態(tài)學(xué)研究成為關(guān)注社會“邊緣化”問題的“邊緣化學(xué)科”，由此構(gòu)成信訪生態(tài)學(xué)研究的特殊性?！拔鍌€研究難點”，即指信訪生態(tài)學(xué)的問題域研究、主體性研究、情景化研究、制度化研究以及治理術(shù)研究。這五個方面是信訪生態(tài)學(xué)研究的重要內(nèi)容，其中，“問題域研究”與“情景化研究”是對信訪生態(tài)學(xué)研究范疇和研究范式的表述，“主體性研究”“制度化研究”“治理術(shù)研究”分別從人、制度與技術(shù)這三個方面提出了信訪生態(tài)學(xué)的構(gòu)成要素。人是信訪生態(tài)學(xué)研究的主體和要素，制度是信訪生態(tài)學(xué)研究的基礎(chǔ)和保障，技術(shù)是信訪生態(tài)學(xué)研究的關(guān)鍵和保證。

在信訪生態(tài)學(xué)論域中，信訪生態(tài)學(xué)體系建構(gòu)為信訪矛盾與社會問題的解決提供了理論和實踐的指導(dǎo)。信訪生態(tài)學(xué)旨在運用生態(tài)學(xué)的理論與方法研究信訪生態(tài)問題，構(gòu)建信訪生態(tài)學(xué)的理論體系，使信訪生態(tài)學(xué)成為一門新的系統(tǒng)學(xué)科。信訪生態(tài)學(xué)有助于在高度復(fù)雜性和不確定性的信訪環(huán)境中，把握信訪問題的主要矛盾，認(rèn)清信訪問題的實質(zhì)。

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