論信訪的法治化趨向

鄧王君

【摘 要】信訪，是中國當(dāng)代一種利益訴求與權(quán)利表達(dá)的特殊救濟(jì)手段?！靶旁L潮”的出現(xiàn)是當(dāng)今社會治理面臨的一個不可忽視的問題。本文試圖從歷史視閾分析信訪的特點(diǎn)、產(chǎn)生的原因，從而得出結(jié)論：信訪具有時代背景和歷史意義，隨著社會的發(fā)展和法治化建設(shè)的深入，信訪制度也將完成其歷史使命，最終走向法治化回歸。

【關(guān)鍵詞】信訪；法治化；趨向

信訪，作為一種利益訴求與權(quán)利表達(dá)的特殊救濟(jì)手段，以其參與群體的廣泛性、反映問題的龐雜性、訴求過程的長期性以及問題處理的艱巨性，成為中國的一個特有現(xiàn)象。信訪，究竟是不是“人治”的產(chǎn)物并以“法治”的對立面而存在？究竟是應(yīng)該走改革完善之路還是從根本上予以廢除？這是學(xué)界與國家治理層面熱議多年的話題，也是中國法治化道路上不可回避、必須解決的問題。

一、歷史視閾下的中國信訪制度

信訪，在中國存在的歷史源遠(yuǎn)流長。從上古時代“善旌謗木”的傳說到秦漢時期正式確立和鞏固中國封建社會信訪制度，從新中國建立之初以文件形式確認(rèn)到逐步完善制度建設(shè)，信訪的性質(zhì)、功能與合法性有一個漫長的形成與發(fā)展過程。

（一）封建社會的信訪制度

秦漢時期，開創(chuàng)了公車司馬府受理吏民上書、內(nèi)朝近臣呈奏的上書制度之先河。此后沿襲至隋朝，這種主要形式的信訪傳統(tǒng)一直沒有中斷過。自唐以降至清，先后出現(xiàn)過匭制、登聞鼓、通政使司、京控等主要形式的上書上訪制度。封建制度下的信訪制度是一個由多種形式構(gòu)成的復(fù)合體。無論朝代如何更替、信訪形式如何變遷，“古代信訪制度從屬于君主和統(tǒng)治集團(tuán)的意志與利益需要，是一種維護(hù)專制制度、宗法制度和等級制度的工具”的根本特質(zhì)從未改變，其“人治”的鮮明特征也彰顯無遺。

（二）新中國的信訪制度

新中國的信訪制度發(fā)軔于上世紀(jì)五十年代初，毛澤東同志分別于1950年和1951年兩次作出關(guān)于重視處理人民來信的批語。1951年政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民來訪工作的決定》。1957年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民來信和接待人民來訪工作的指示》明確指出來信來訪是人民的一種民主權(quán)利。這一時期信訪的合法性主要是以各種文件形式得到體現(xiàn)。1995年國務(wù)院《信訪條例》的頒布，標(biāo)志著中國信訪制度化、法制化建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。2005年修訂《信訪條例》，可謂十年磨一劍。黨的十八大和十八屆三中、四中全會都提出要改革完善信訪工作制度，進(jìn)一步指明了信訪工作的發(fā)展趨向。

（三）中國信訪制度的特點(diǎn)

從歷史視閾看，中國信訪制度至少有以下三個共性特點(diǎn)：

1.信訪制度的建立是以國家為主導(dǎo)的。自古以來，中國信訪制度的建立并不是自下而上的需求反映，而是國家為施行“德政”、維護(hù)政權(quán)穩(wěn)固而主動制定實施的，更多的是體現(xiàn)國家統(tǒng)治的需要。新中國成立后，也將信訪視為黨和政府與人民群眾之間訴求和反饋的聯(lián)系紐帶，并因其能“獲得有效政治信息”而將其作為實現(xiàn)人民民主專政的一種手段。比如，新中國政權(quán)建立之初，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，廣泛動員人民群眾檢舉揭發(fā)敵對勢力的破壞行為；現(xiàn)階段，在反腐敗斗爭中，鼓勵舉報貪腐官員線索，等等。

2.信訪的合法性與國家的合法性互為基礎(chǔ)和前提。中國的信訪一開始就不是以法的形式而存在的，其合法性來源于國家政令。國家的認(rèn)可是信訪合法性的主要來源。而“在現(xiàn)代，幾乎所有國家都把其最終的合法性建立在所謂的‘人民利益之上”。信訪，恰恰是當(dāng)今社會人民群眾反映利益訴求采取的一種重要方式。因此，保障信訪制度的合法性是鞏固國家合法性的重要因素。二者因為現(xiàn)階段法治化程度不高而共生共存。

3.信訪是“人治”還是“法治”界線不明。針對信訪現(xiàn)象的普遍性，學(xué)界往往歸咎于公民法律意識不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，不能簡單歸咎于公民法律意識的強(qiáng)弱，而要從歷史和制度上尋找原因。事實上，中國自古以來行政和司法的界線就不是很清楚。古代的官員既是行政長官又是司法長官，而當(dāng)代司法部門因其部門負(fù)責(zé)人由行政部門任命而帶上了濃厚的行政色彩。因此，信訪不能簡單用“人治”或“法治”來界定，更不能將其作為法治的對立面。在現(xiàn)階段，行政治理與司法治理的精神在信訪中皆有體現(xiàn)。

二、“信訪潮”產(chǎn)生的根本性原因

當(dāng)今社會出現(xiàn)“信訪潮”，原因是多方面的，但從根本上分析，存在三方面決定性因素。

（一）社會轉(zhuǎn)型時期利益格局調(diào)整導(dǎo)致矛盾凸顯

信訪反映的問題無論多豐富、多復(fù)雜，歸根結(jié)底，無非是兩方面內(nèi)容：一是權(quán)利表達(dá)，二是利益訴求。一切問題與糾紛的產(chǎn)生概莫能外。而這其中又以利益訴求為主。任何制度的國家在社會轉(zhuǎn)型時期都面臨利益格局的重大調(diào)整變化，一旦人們的利益預(yù)期得不到滿足，就會不可避免地產(chǎn)生國家利益與個人利益以及不同階層之間利益的矛盾乃至沖突。每個時期的利益訴求又會打上那個時期的烙印，反映當(dāng)時社會的共同問題。當(dāng)前，中國社會正處于利益沖突與矛盾凸顯的高峰期。

（二）理性經(jīng)濟(jì)人的思維方式導(dǎo)致信訪成為重要訴求渠道

在尋求利益訴求解決之道時，個人往往表現(xiàn)出較強(qiáng)的理性經(jīng)濟(jì)人思維，經(jīng)權(quán)衡利弊得失的比較后選擇最少投入、最快見效的方式。而在當(dāng)前法治建設(shè)水平不高的客觀條件下，訴諸法律將面臨周期長、成本高、結(jié)果不明確等諸多不可預(yù)測問題。相比之下，信訪這一渠道因信訪人參與更直接、過程更直觀、結(jié)果更可控，不失為最能體現(xiàn)成本——收益原則的方式。而其他人信訪“成功”的示范效應(yīng)也使人們在面臨訴求時很容易產(chǎn)生“搭便車”的念頭。

（三）一元化、全能型國家性質(zhì)導(dǎo)致信訪“上位”成為可能

英國學(xué)者約翰斯頓認(rèn)為：“國家是處理沖突和糾紛的仲裁者”。但是不同國家履行職能的能力是不同的，因為每個國家擁有并能調(diào)用的資源不同。毋庸諱言，中國目前的法制建設(shè)尚不健全，尤其是司法力量不足，對社會矛盾的承接能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的利益訴求群體的需求。而矛盾又是必須面對與解決的，否則，會招致更嚴(yán)重的后果。面對司法資源匱乏的現(xiàn)狀，我國采取了一種折中的辦法，即利用一元化、全能型國家所具有的權(quán)力集中度高、國家動員能力強(qiáng)的特性，借助行政部門的力量來化解“信訪潮”。于是，各級政府、各部門、各單位多頭設(shè)置信訪接待處理機(jī)構(gòu)，成為法治的一種有效補(bǔ)充。雖然信訪并不能完全解決利益訴求問題，但畢竟為人民群眾提供了一個表達(dá)訴求、參與政治的特殊渠道，在一定程度上從心理上、精神上給予安慰與預(yù)期暗示。政府的許可與認(rèn)同為廣大利益訴求者尋求信訪這種途徑提供了可能性與合法性。

三、信訪的法治化發(fā)展趨向

信訪是中國社會主義初級階段產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物，雖然國外也有公民申訴專員制度，但中國信訪現(xiàn)象因其群眾參與的普遍性、訴求利益的多樣性而具有特殊性。當(dāng)前，在學(xué)界和社會上對信訪是否能被法治替代存在爭議。一方認(rèn)為，信訪在中國現(xiàn)階段發(fā)揮了很大的調(diào)和社會矛盾的作用，在相當(dāng)長時期內(nèi)不會取消。另一方則認(rèn)為，信訪是特殊時期的特殊產(chǎn)物，是與法治思想嚴(yán)重悖離的一種制度，應(yīng)該被廢除。

筆者認(rèn)為，任何現(xiàn)象都有著時代背景和歷史意義。信訪在一定時期對社會穩(wěn)定發(fā)揮了不可忽視的作用，有著積極的一面。但是，從資源的有效配置和社會發(fā)展的必然趨勢來看，信訪不是一項具有長遠(yuǎn)價值的善法良俗，必然會走向法治化回歸。中國信訪既然是時代的產(chǎn)物，也自然會隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，一旦完成了歷史賦予的功能和使命，存在的意義消失了，這一制度與現(xiàn)象也就不復(fù)存在了。

（一）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為解決當(dāng)前信訪反映的主要利益訴求提供了保障

改革發(fā)展中產(chǎn)生的問題只能通過改革發(fā)展來解決。信訪所反映的問題是一個時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中主要矛盾的體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，這些矛盾的產(chǎn)生根本上是源于效率與公平的處理問題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的順利完成，效率與公平取得最大公約數(shù)，這些利益訴求大多數(shù)都能迎刃而解。比如，社保、醫(yī)保、就業(yè)、教育等集中性問題，在經(jīng)濟(jì)實力達(dá)到一定程度時，國家有更大能力妥善處理效率與公平問題，更多利益向人民群眾傾斜，矛盾也就能在很大程度上得到緩解乃至消除。至于一些特殊性、個體性問題則可以通過加強(qiáng)社會治理進(jìn)行分類化解。

（二）法治化建設(shè)不斷推進(jìn)為解決利益訴求提供了更優(yōu)選擇

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，并對司法體制改革等一系列措施作出明確規(guī)定。隨著公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的建立，司法工作中曾經(jīng)存在的高成本、低效率等諸多積弊將會逐步得到解決，司法力量進(jìn)一步加強(qiáng)，將為社會提供更為充分和優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。而作為理性經(jīng)濟(jì)人的利益訴求主體，在獲得更優(yōu)選擇的情況下，也會逐步轉(zhuǎn)變觀念，從以往依靠個人“跑、纏、鬧”的信訪途徑轉(zhuǎn)向更為規(guī)范的、有國家強(qiáng)大法律為后盾的司法途徑。這可能是個較漫長的過程，畢竟信訪形成的歷史太過久遠(yuǎn)，但這種轉(zhuǎn)變是必然的。

（三）嚴(yán)肅執(zhí)法與分類處理的綜合治理方式將逐步解決信訪難題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。這標(biāo)志著我國信訪工作在法治化軌道上邁出了非常重要的一步，也表明了一個態(tài)度，即我國法律保護(hù)的是人民群眾的合法權(quán)益，屬于法律規(guī)范的問題必須在法律框架內(nèi)解決。這一規(guī)定充分體現(xiàn)了法律的權(quán)威性和效率性。

將涉法涉訴信訪與其他信訪分類處理只是解決信訪問題的第一步，在此基礎(chǔ)上還需進(jìn)一步研究非涉法涉訴類信訪，對其進(jìn)行更為科學(xué)合理的分類?，F(xiàn)在信訪工作實行的是“歸口管理、分級負(fù)責(zé)”的做法，由于缺乏對訴求問題的性質(zhì)進(jìn)行深入分析歸類，有些問題因為超出管轄權(quán)在基層根本不可能得到有效解決，因此，目前的做法還有待進(jìn)一步改進(jìn)完善。

四、結(jié)語

我國當(dāng)前信訪現(xiàn)象普遍存在是由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)階段的國情所致。解鈴還需系鈴人，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、社會成功轉(zhuǎn)型實現(xiàn)后，信訪反映的主要矛盾與問題將逐步得到解決。同時，隨著法治化建設(shè)不斷深化，為利益訴求提供了更有力的法律保障，也將使得信訪這一中國特殊現(xiàn)象最終實現(xiàn)法治化回歸。

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（作者單位：江西省財政廳）