政府購買投資審計(jì)服務(wù)的新余實(shí)踐

廖南生

黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的號(hào)角，改革創(chuàng)新風(fēng)起云涌。在不斷激發(fā)改革動(dòng)力、釋放改革紅利的引領(lǐng)下，堅(jiān)持“發(fā)展至上、富民為先”理念的新余市，掀起了一場(chǎng)場(chǎng)政府機(jī)構(gòu)改革、公務(wù)用車改革、行政審批“三單”（負(fù)面清單、權(quán)利清單、監(jiān)管清單）改革、社區(qū)管理體制改革等改革大戲，取得了爭(zhēng)創(chuàng)全省改革創(chuàng)新先行先試示范區(qū)的美名。在高潮迭起的改革浪潮中，新余市實(shí)踐的政府購買投資審計(jì)服務(wù)，也是全市奮力推進(jìn)改革創(chuàng)新進(jìn)程中，激蕩出的一陣改革新風(fēng)。

～～改革背景～～～

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買?！眹鴦?wù)院2014年出臺(tái)了一系列穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策措施，省委、省政府提出“發(fā)展升級(jí)，小康提速，綠色崛起，實(shí)干興贛”的奮斗目標(biāo)。對(duì)此，新余市立足新余特色，著眼改革創(chuàng)新，實(shí)施“小政府、大社會(huì)、活市場(chǎng)、優(yōu)環(huán)境”四大改革創(chuàng)新工程。通過推進(jìn)“小政府”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能；實(shí)施“大社會(huì)”改革，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新；實(shí)施“活市場(chǎng)”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；實(shí)施“優(yōu)環(huán)境”改革，全面創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，從而開啟了改革創(chuàng)新先行先試大序幕。而集中體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)、活市場(chǎng)、優(yōu)環(huán)境”這一特征的，莫過于實(shí)施政府購買公共服務(wù)改革。

為整合利用社會(huì)資源，去年以來，新余市積極推行政府購買公共服務(wù)改革，通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備資質(zhì)的社會(huì)力量承擔(dān)。通過初步編制政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，制定2014年政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)施方案，確定將市公安局天網(wǎng)工程、市政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算評(píng)審等6個(gè)項(xiàng)目作為2014年開展政府購買社會(huì)服務(wù)的示范項(xiàng)目。2014年市本級(jí)已實(shí)施的政府購買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目共26個(gè)，涵蓋公共安全、政府投融資工程預(yù)決算審核、環(huán)境監(jiān)測(cè)和治理、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化、公共衛(wèi)生、食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)等多個(gè)方面。

值得一提的是，在公共工程評(píng)審制度改革領(lǐng)域，推行了政府購買投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算評(píng)審。規(guī)定凡市本級(jí)財(cái)政性資金安排的建設(shè)項(xiàng)目工程預(yù)決算，均由政府招標(biāo)委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，中介機(jī)構(gòu)完成服務(wù)后，由財(cái)政部門對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行復(fù)核、評(píng)估，根據(jù)其服務(wù)質(zhì)量按付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。這樣一來，不但進(jìn)一步規(guī)范了投資評(píng)審行為，提升了預(yù)決算審查質(zhì)量，節(jié)減了財(cái)政開支，而且可以有效預(yù)防工程建設(shè)評(píng)審領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

2014年11月上中旬，新余市委改革辦聯(lián)合市委督查室組成改革創(chuàng)新督查組，對(duì)全市各縣區(qū)和相關(guān)改革創(chuàng)新牽頭單位工作進(jìn)展情況進(jìn)行了專項(xiàng)督查。通過督查發(fā)現(xiàn)：政府購買公共服務(wù)改革試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，在智慧天網(wǎng)、合同環(huán)境服務(wù)、園林綠化管護(hù)、政府投融資項(xiàng)目決算評(píng)審等方面成效顯著。

為推動(dòng)政府購買服務(wù)改革推向縱深，2015年1月新余市政府印發(fā)了《新余市政府購買社會(huì)服務(wù)管理暫行辦法》、《新余市政府購買社會(huì)服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議制度》、《新余市2014～2016年政府購買社會(huì)服務(wù)指導(dǎo)目錄》等三個(gè)規(guī)范性文件，為進(jìn)一步奠定政府購買服務(wù)新機(jī)制作出了頂層設(shè)計(jì)，有助于政府購買服務(wù)工作步入正軌。

～～具體操作～～～

通過出臺(tái)制度方案、建立中介機(jī)構(gòu)庫等試點(diǎn)實(shí)施步驟，2014年4月1日起，新余市正式推行政府購買投融資項(xiàng)目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算評(píng)審服務(wù)試點(diǎn)工作。在具體的試點(diǎn)過程中，既有創(chuàng)新，又有特色，亮點(diǎn)紛呈，成效明顯。主要做法有：

1.方案先行。2014年4月2日，市政府第64次常務(wù)會(huì)議審議通過《新余市政府購買融資項(xiàng)目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算評(píng)審服務(wù)試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），并向各縣（區(qū)）人民政府、管委會(huì)，市政府各部門，市直各單位印發(fā)了《試點(diǎn)方案》。由此，四位一體的政府購買投資審計(jì)模式已然形成：中介機(jī)構(gòu)受財(cái)政部門委托對(duì)市本級(jí)政府性投融資項(xiàng)目工程預(yù)、結(jié)（決）算進(jìn)行審核；財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)中介機(jī)構(gòu)審核結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，并進(jìn)行預(yù)決算批復(fù)；審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政部門復(fù)核的市本級(jí)政府性投融資項(xiàng)目工程結(jié)（決）算進(jìn)行抽審；監(jiān)察部門依法依紀(jì)負(fù)責(zé)對(duì)政府性工程的立項(xiàng)、招投標(biāo)、工程建設(shè)、決算審核過程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為進(jìn)行查處。應(yīng)該說，《試點(diǎn)方案》的出臺(tái)和運(yùn)作模式的形成，對(duì)加強(qiáng)市本級(jí)財(cái)政性投資項(xiàng)目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算委托審查業(yè)務(wù)管理，規(guī)范投資評(píng)審行為，合理確定工程造價(jià)，大力節(jié)減財(cái)政開支，具有重要的指導(dǎo)作用。

2.公開征選。根據(jù)市政府出臺(tái)的《試點(diǎn)方案》，市財(cái)政局積極穩(wěn)妥地開展試點(diǎn)工作，印發(fā)了《新余市財(cái)政投資項(xiàng)目評(píng)審業(yè)務(wù)委托管理辦法（試行）》、《新余市財(cái)政投資項(xiàng)目委托評(píng)審業(yè)務(wù)考評(píng)管理暫行辦法》等相關(guān)配套制度。并會(huì)同市監(jiān)察局、市公共資源交易中心等單位通過政府采購的方式面向全國公開招標(biāo)征選造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)，在《江西日?qǐng)?bào)》、江西省公共資源交易中心網(wǎng)、《新余日?qǐng)?bào)》、新余市廣播電視臺(tái)、新余市公共資源交易網(wǎng)等媒體發(fā)布《新余市2014年政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算審核機(jī)構(gòu)庫公開征選公告》，明確項(xiàng)目?jī)?nèi)容、投標(biāo)人資格、資質(zhì)要求等內(nèi)容，通過集中報(bào)名、資格審查、公示入選、公布機(jī)構(gòu)庫等環(huán)節(jié)，全國共有31家中介機(jī)構(gòu)為合格的新余市2014年政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算審核機(jī)構(gòu)，由此建立2014年新余市政府工程預(yù)決算審核機(jī)構(gòu)庫。

3.購買方式。財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際需要，會(huì)同紀(jì)檢、公共資源交易中心等部門通過政府采購的方式公開招標(biāo)選擇一定數(shù)量的中介機(jī)構(gòu)，建立政府工程委托評(píng)審中介機(jī)構(gòu)庫（動(dòng)態(tài)），在中介機(jī)構(gòu)庫中公開選擇相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)其委托評(píng)審政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)、決算。中介機(jī)構(gòu)完成服務(wù)后，由財(cái)政部門（委托方）對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行復(fù)核、評(píng)估，根據(jù)其服務(wù)質(zhì)量按付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。

4.購買內(nèi)容。凡市本級(jí)財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)、外資金，政府性基金、融資項(xiàng)目資金、專項(xiàng)資金）安排的建設(shè)項(xiàng)目工程概（預(yù)）算、結(jié)（決）算，均由市財(cái)政局委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。送審金額在200萬元以上的市本級(jí)政府投資項(xiàng)目，實(shí)行在中介庫中現(xiàn)場(chǎng)公開抽簽方式（紀(jì)檢監(jiān)察等部門參加）隨機(jī)確定受托單位；送審金額在200萬元以下的，市財(cái)政局可根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)直接委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程預(yù)、結(jié)（決）算審查，也可把多個(gè)項(xiàng)目打包實(shí)行公開抽簽方式確定受托單位。

5.搖號(hào)定項(xiàng)。為了盡快推進(jìn)政府購買投融資項(xiàng)目工程預(yù)決算評(píng)審服務(wù)試點(diǎn)工作的順利開啟，2014年4月，新余市財(cái)政局、市政府采購辦、市公共資源交易中心在市公共資源交易中心進(jìn)行了政府工程預(yù)決算評(píng)審項(xiàng)目政府購買服務(wù)首次抽簽搖號(hào)儀式。本次抽簽邀請(qǐng)了2014年政府工程預(yù)決算審核機(jī)構(gòu)預(yù)選庫中全部31家中介機(jī)構(gòu)參加，抽簽采用現(xiàn)場(chǎng)公開搖號(hào)的方式確定了16家審核機(jī)構(gòu)對(duì)市政府16項(xiàng)工程預(yù)決算進(jìn)行審核。該種方式保證了政府購買工程預(yù)決算審核服務(wù)的公開、公平、公正，有助于加快審核時(shí)效，提高審核質(zhì)量，避免暗箱操作，走出了政府購買投資審計(jì)服務(wù)的新路。

6.保障措施。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立政府購買投融資項(xiàng)目工程概（預(yù)）、結(jié)（決）算評(píng)審服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的協(xié)調(diào)、方案制定和工作整體評(píng)價(jià)等工作。二是落實(shí)資金保障。（一）市財(cái)政在每年預(yù)算中安排約500萬元用于中介審核購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)；（二）對(duì)經(jīng)市財(cái)政、市審計(jì)部門評(píng)審的工程決算，核減率超過8%的，超過部分由施工單位按標(biāo)準(zhǔn)支付工程決算審核費(fèi)用。三是加強(qiáng)能力建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)承接政府工程項(xiàng)目預(yù)、決算審核的中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和聯(lián)系，開展針對(duì)性培訓(xùn)工作，提高中介服務(wù)機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)水平和道德素養(yǎng)。中介機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)組織建設(shè)、制度建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)自律，不斷提高社會(huì)公信力。四是建立準(zhǔn)入、退出和績(jī)效考評(píng)機(jī)制。市財(cái)政部門對(duì)受托中介機(jī)構(gòu)實(shí)行績(jī)效考核，考核結(jié)果作為確定準(zhǔn)入資格、審查付費(fèi)及獎(jiǎng)懲的依據(jù)。年度考核結(jié)果不達(dá)標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)，兩年內(nèi)不予作為準(zhǔn)入單位。

～～審計(jì)定位～～～

國務(wù)院于2014年10月9日印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中，明確提出“根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，探索向社會(huì)購買審計(jì)服務(wù)”這一審計(jì)方式創(chuàng)新的論斷。政府購買投資審計(jì)服務(wù)，已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

縱觀新余市政府購買投資審計(jì)服務(wù)，表面看審計(jì)無為，實(shí)質(zhì)是審計(jì)的定位更準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)更小，更有作為。曾幾何時(shí)，在政府投資審計(jì)方面，審計(jì)機(jī)關(guān)過多地參與到立項(xiàng)、招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)，既有越位的成份，也有缺位的因素，歸根到底是政府投資審計(jì)定位不準(zhǔn)不明，致使部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)在投資審計(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了很多為審不廉、執(zhí)法不公、違法違紀(jì)的問題。在政府購買投資審計(jì)后，新余市審計(jì)局積極協(xié)助配合政府購買投資審計(jì)服務(wù)，立足審計(jì)職能，全力做好“五全”，體現(xiàn)了新余投資審計(jì)的定位和特色。

1.流程全方位。該局通過制定《政府投資項(xiàng)目審計(jì)操作規(guī)程》，全方位規(guī)劃了投資審計(jì)的審計(jì)依據(jù)、審計(jì)工作方案、審計(jì)工作底稿、審計(jì)復(fù)核、審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)檔案等審計(jì)事項(xiàng)，對(duì)政府投資審計(jì)項(xiàng)目的整個(gè)流程，都實(shí)行了操作性強(qiáng)、切實(shí)可行的制度規(guī)范。

2.管理全覆蓋。該局通過制訂專門針對(duì)投資審計(jì)工作的績(jī)效考核方案，將投資審計(jì)項(xiàng)目納入年度審計(jì)計(jì)劃項(xiàng)目等一系列舉措，構(gòu)建了涵蓋投資審計(jì)業(yè)務(wù)計(jì)劃管理、質(zhì)量控制、成果利用、監(jiān)督考核等內(nèi)容的全覆蓋管理體系，形成了管理有制度、辦事有依據(jù)、工作有程序、過程有記錄、責(zé)任可追溯、結(jié)果有測(cè)評(píng)、考核有標(biāo)準(zhǔn)的管理格局。

3.動(dòng)態(tài)全掌握。該局通過投資項(xiàng)目審計(jì)，揭示了部分工程建設(shè)中存在的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全、工程簽證手續(xù)不嚴(yán)、合同不規(guī)范、工程項(xiàng)目沒有嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度等問題，有效維護(hù)了全市建筑市場(chǎng)運(yùn)作秩序，規(guī)范了建設(shè)單位對(duì)工程的管理，節(jié)約了政府資金。2014年該局對(duì)29個(gè)財(cái)政評(píng)審項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，送審金額43 771.84萬元，財(cái)政審減金額3 826.91萬元，審計(jì)在此基礎(chǔ)上再審減1 852.17萬元，審計(jì)審減率4.64%，得到了市領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

4.服務(wù)全參與。該局積極配合市財(cái)政局做好推進(jìn)政府投融資項(xiàng)目工程預(yù)算評(píng)審政府購買服務(wù)試點(diǎn)工作，對(duì)中介機(jī)構(gòu)組織審計(jì)的政府投資審計(jì)項(xiàng)目，進(jìn)行了抽審，如對(duì)新余市鐵路小學(xué)擴(kuò)建工程，建設(shè)單位送審金額1 177.47萬元，在財(cái)政認(rèn)可中介機(jī)構(gòu)審減5.75萬元的基礎(chǔ)上，審計(jì)再次審減金額199.98萬元，二審審減率17.07%。客觀地說，沒有一定的責(zé)任心和使命感，很難達(dá)到這種審減率。

5.報(bào)告全公開。該局秉持“陽光是最好的防腐劑，公開是最好的保護(hù)色”的理念，將全部政府投資審計(jì)報(bào)告，在局網(wǎng)站上開辟專欄全文公告，讓政府投資審計(jì)工作接受全社會(huì)的監(jiān)督和制約，拓展了民意表達(dá)渠道，有助于提升投資審計(jì)水平，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：新余市審計(jì)局）