新常態(tài)下國家審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)路徑探究

辜雅莉

1982年我國憲法確立實(shí)行國家審計(jì)監(jiān)督制度，1983年9月15日，國家審計(jì)署成立。30多年來，國家審計(jì)在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、加強(qiáng)廉政建設(shè)、推進(jìn)依法治國、推動完善國家治理、促進(jìn)深化改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)已經(jīng)成為政界和學(xué)界的共識，而國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，是國家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，應(yīng)當(dāng)在新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)形勢下為國家穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略發(fā)揮更加積極的促進(jìn)作用。

國家審計(jì)應(yīng)通過“免疫系統(tǒng)”的運(yùn)行，積極調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)，突破傳統(tǒng)審計(jì)范圍和內(nèi)容的局限性，樹立科學(xué)審計(jì)理念，提高審計(jì)效率和效果，更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，以進(jìn)一步促進(jìn)國家全面深化改革及主動適應(yīng)新常態(tài)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展。

一、新常態(tài)涵義

2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察時(shí)指出，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。這是新一代中央領(lǐng)導(dǎo)首次以新常態(tài)描述新周期中的中國經(jīng)濟(jì)。新常態(tài)并非新詞，其最早是由美國太平洋基金管理公司總裁埃里安提出，意指國際金融危機(jī)后世界經(jīng)濟(jì)緩慢而痛苦的低增長過程。

在后續(xù)國內(nèi)及國際重要場合，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次對中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的涵義進(jìn)行闡述。2014年11月9日亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，國家主席習(xí)近平出席并發(fā)表題為《謀求持久發(fā)展 共筑亞太夢想》的主旨演講，其中就包括對中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的論述；2014年12月9日至11日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議認(rèn)為，必須歷史地、辯證地認(rèn)識我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，從九個(gè)方面準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)；國務(wù)院總理李克強(qiáng)在瑞士達(dá)沃斯出席世界經(jīng)濟(jì)論壇2015年年會，并發(fā)表題為《維護(hù)和平穩(wěn)定 推動結(jié)構(gòu)改革 增強(qiáng)發(fā)展新動能》的致辭，其中亦高度概括了中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的特征。

總體來看，中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)包括以下涵義：一是經(jīng)濟(jì)增長速度從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)需求逐步成為主體；三是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動方式從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)主要表現(xiàn)

有學(xué)者認(rèn)為，中國自2010年GDP規(guī)模取代日本成為全球第二之后，中國經(jīng)濟(jì)就逐漸呈現(xiàn)出不同于前30年的特征，這些特征決定了中國經(jīng)濟(jì)將出現(xiàn)新常態(tài)。中國經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)增長率下降。

根據(jù)初步核算，2015年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值63.6萬億元，比上年增長7.4%，該增長速度明顯低于改革開放36年來9.9%的年均增速，也是1990年以來的最低增速。形成該現(xiàn)象的主要原因是由于在“三期疊加”的大背景下，需求減弱、產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)市場調(diào)整等因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)放緩。近5年來全國國內(nèi)生產(chǎn)總值及其增長速度如圖1。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整。

2013年全國第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為43.9%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為46.1%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比首次超過第二產(chǎn)業(yè)。兩者差距在2014年進(jìn)一步擴(kuò)大，2014年第二產(chǎn)業(yè)增加值比重為42.6%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為48.2%，兩者相差5.6個(gè)百分點(diǎn)，較2013年提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。隨著勞動力成本的上升、資金充裕程度的提高、中國科技水平的進(jìn)步、尤其是高學(xué)歷人才占比的增加，勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步走向衰落，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向資金密集型和知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，服務(wù)業(yè)發(fā)展日新月異。

（三）經(jīng)濟(jì)增長動力轉(zhuǎn)換。

2014年消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率超過50%，達(dá)到51.2%，超過投資；貨物進(jìn)出口增長率繼續(xù)下降，全年貨物進(jìn)出口總額26.43萬億元，比上年增長2.3%，較2013年增長率下降5.3個(gè)百分點(diǎn)；創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)驅(qū)動的重要因素，高技術(shù)制造業(yè)和裝備制造業(yè)增加值分別比上年增長12.3%和10.5%，明顯高于工業(yè)平均增速；改革紅利持續(xù)釋放，國務(wù)院各部門全年取消和下放246項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，取消評比達(dá)標(biāo)表彰項(xiàng)目29項(xiàng)、職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)149項(xiàng)。

（四）就業(yè)持續(xù)增長。

2014年全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1 322萬人，在經(jīng)濟(jì)增長率下降的情況下新增就業(yè)不降反增，顯示了市場的無限潛力。

（五）宏觀調(diào)控新現(xiàn)象。

國家積極創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，告別常態(tài)的調(diào)控和刺激，實(shí)行定向調(diào)控，激活力、補(bǔ)短板、強(qiáng)實(shí)體，而不是采取短期強(qiáng)刺激措施。通過把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的上下限，抓住發(fā)展中的突出矛盾和結(jié)構(gòu)性問題，定向施策，聚焦靶心，精準(zhǔn)發(fā)力。

三、國家審計(jì)職能

現(xiàn)代審計(jì)理論認(rèn)為，審計(jì)的產(chǎn)生源于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在。審計(jì)工作的精義在于受托責(zé)任，現(xiàn)代政府審計(jì)不僅因公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而且因公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。從受托理論出發(fā)，學(xué)者普遍認(rèn)同國家審計(jì)的基本職能是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，這種監(jiān)督的本質(zhì)特征是具有獨(dú)立性，國家審計(jì)必須獨(dú)立于被審計(jì)單位，有權(quán)力在國家法律授權(quán)的范圍內(nèi)對國有單位、機(jī)構(gòu)和企業(yè)的財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，促使其規(guī)范行使行政權(quán)力，提高財(cái)政資金使用效率。

隨著國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化及審計(jì)實(shí)踐的深入，對國家審計(jì)職能的認(rèn)識不斷深化，主要出現(xiàn)以下觀點(diǎn)：

1.多職能論。該理論認(rèn)為國家審計(jì)的功能具有多樣性的特征，除了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督外，審計(jì)還具有評價(jià)、鑒證等多種衍生功能。該觀點(diǎn)本質(zhì)上與經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的理論是一致的，內(nèi)涵上講，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督包含了對經(jīng)濟(jì)活動的評價(jià)、鑒定和監(jiān)察的功能，體現(xiàn)了國家對經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全方位、多角度的監(jiān)督管理。

2.維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。不少學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代國家審計(jì)具有維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的職能，該職能是國家審計(jì)公共受托責(zé)任的現(xiàn)實(shí)拓展。

3.服務(wù)國家治理。國家審計(jì)是國家治理的一個(gè)重要方面，其核心是推動實(shí)現(xiàn)國家的良好治理。國家審計(jì)是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。國家審計(jì)監(jiān)督是一種專職和專業(yè)行為，是獨(dú)立的、由專門機(jī)構(gòu)和專職人員依法進(jìn)行的監(jiān)督。由于其自身獨(dú)有的預(yù)防、揭示和抵御功能，審計(jì)又是國家治理中監(jiān)督控制子系統(tǒng)的“免疫系統(tǒng)”，對維護(hù)、完善和促進(jìn)國家治理有重要意義。

筆者認(rèn)為，無論國家審計(jì)如何發(fā)展，其職能的履行均離不開其法理依據(jù)。《中華人民共和國憲法》第九十一條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉。《中華人民共和國審計(jì)法》要求，國家審計(jì)目的是“維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展”。由此可見，國家審計(jì)服務(wù)于國家治理的需要，隨著國家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，保證國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會健康運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展，從而更好地保障人民的利益。

四、國家審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)路徑

目前，國家面臨全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，新常態(tài)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)成為首要任務(wù)。國家審計(jì)作為我國政治制度的重要組成部分，需切實(shí)發(fā)揮其職能作用，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。筆者從以下五個(gè)方面探究新常態(tài)下國家審計(jì)職能實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）圍繞全面深化改革，提升政府效能。

新常態(tài)下，以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)的全面深化改革成為經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。2013年11月中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會就全面深化改革作出總體部署，涉及15個(gè)領(lǐng)域、330多項(xiàng)重大改革舉措。國家審計(jì)需密切關(guān)注改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，跟蹤實(shí)際落實(shí)情況，推動改進(jìn)和完善。

關(guān)注簡政放權(quán)的落實(shí)情況，監(jiān)督檢查行政審批權(quán)清理下放、機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)、政府部門監(jiān)管職責(zé)履行等情況，密切關(guān)注法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)的約束和引導(dǎo)作用，促進(jìn)厘清政府和市場的關(guān)系，促進(jìn)行政管理方式創(chuàng)新。要推動財(cái)稅體制改革，持續(xù)關(guān)注全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度執(zhí)行情況，把財(cái)政資金投入與項(xiàng)目進(jìn)展、事業(yè)發(fā)展以及政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌考慮，把問效、問績、問責(zé)貫穿始終，密切跟蹤預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)；跟蹤“營改增”完成情況，對“營改增”推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行評價(jià)，關(guān)注消費(fèi)稅、資源稅改革的具體情況。突出關(guān)注金融改革，跟蹤反映民營銀行、存款保險(xiǎn)制度、人民幣資本項(xiàng)目可兌換的發(fā)展及相關(guān)監(jiān)管情況。密切跟蹤多層次資本市場體系建設(shè)情況，關(guān)注股票發(fā)行注冊制改革、中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場發(fā)展、信貸資產(chǎn)證券化推進(jìn)等情況。

（二）圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，推動可持續(xù)發(fā)展。

新常態(tài)下，只有積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，才能有效實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的目標(biāo)，兩者是相輔相成的。國家審計(jì)需密切關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題與出現(xiàn)的新情況，并及時(shí)予以反映提出改進(jìn)建議。

關(guān)注制造業(yè)升級，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造的各項(xiàng)措施進(jìn)行評估與完善；跟蹤國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的使用情況，相關(guān)資金分配是否符合政策目標(biāo)、使用是否合法、合規(guī)及政策執(zhí)行效果等內(nèi)容；關(guān)注科技創(chuàng)新，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)科技體制、機(jī)制中存在的問題和不足，提出審計(jì)建議，促進(jìn)政策落實(shí)，推動以體制創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新；開展企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新審計(jì)，通過對企業(yè)的創(chuàng)新活動進(jìn)行評估定位分析，發(fā)現(xiàn)目前技術(shù)創(chuàng)新狀況與期望狀況間的差距，找出問題的關(guān)鍵所在以及需要改進(jìn)的方法和措施。

（三）圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)政策部署，推動政策貫徹落實(shí)。

新常態(tài)下，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策更加注重預(yù)調(diào)微調(diào)，更加注重定向調(diào)控，重點(diǎn)支持薄弱環(huán)節(jié)。宏觀經(jīng)濟(jì)政策著重以微觀活力支撐宏觀穩(wěn)定，以供給創(chuàng)新帶動需求擴(kuò)大，以結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)總量平衡。國家審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性及執(zhí)行的有效性的審計(jì)監(jiān)督，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在合理區(qū)間運(yùn)行。

關(guān)注重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況，對政策貫徹實(shí)施的過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，以保證其按照政策設(shè)計(jì)的要求執(zhí)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為；以宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行時(shí)資金投入的預(yù)算為起點(diǎn)，根據(jù)資金支出的流向，對資金使用者使用資金的情況按預(yù)算要求分期進(jìn)行真實(shí)性、有效性的跟蹤審計(jì)；關(guān)注政策“工具箱”的使用情況，對政策本身存在的不完善、不合理的問題，應(yīng)及時(shí)予以揭示和反映，提出切實(shí)可行的建議。

（四）圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。

新常態(tài)下，以環(huán)境污染為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已難以為繼。2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，國家審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步拓展環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)的良性循環(huán)和科學(xué)發(fā)展。

關(guān)注新環(huán)保法的嚴(yán)格執(zhí)行情況，是否存在對執(zhí)法的干擾和法外施權(quán)情況，監(jiān)督環(huán)保等執(zhí)法部門是否存在工作不到位、工作不力的情況，推動“環(huán)保法的執(zhí)行不是棉花棒，是殺手锏”的落實(shí)；結(jié)合環(huán)保需要不斷擴(kuò)大污染治理的專項(xiàng)環(huán)境審計(jì)，如水資源污染審計(jì)、土壤污染審計(jì)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)審計(jì)等；以財(cái)務(wù)審計(jì)為環(huán)境審計(jì)的突破口，大力發(fā)展環(huán)境績效審計(jì)，即對環(huán)保資金分配使用的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保投資項(xiàng)目的效益性和環(huán)保部門的業(yè)績進(jìn)行的審查；不斷探索新的環(huán)境審計(jì)模式和創(chuàng)新審計(jì)的方式方法，整合審計(jì)資源。

（五）圍繞經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

新常態(tài)，各項(xiàng)改革措施相繼推出，穩(wěn)增長成為重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，各種經(jīng)濟(jì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)隱患逐漸暴露。國家審計(jì)應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

關(guān)注經(jīng)濟(jì)“去杠桿化”，防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，跟蹤存量債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)及化解情況，監(jiān)督新增債務(wù)的舉借和使用，跟蹤影子銀行情況，防范銀行業(yè)壞賬增加導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注“去產(chǎn)能化”，防止相關(guān)行業(yè)形成密集性風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整，促進(jìn)防范可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，避免經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)社會問題。

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（作者單位：江西省內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會）