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    新型農村集體經濟組織章程規(guī)范化路徑分析

    2019-08-24 15:53:03李芷君
    農村經濟與科技 2019年6期
    關鍵詞:農村集體經濟組織章程

    [摘 要]新型農村集體經濟組織的章程,是社區(qū)股份合作社建立和運行的基礎,具有類似組織體“憲法”的地位和功能。通過對西部農村新型集體經濟組織章程的收集和觀察,可以發(fā)現其內容、形式及實施過程存在諸多問題,如清產核資、成員界定和功能定位不清晰,股權配置、治理結構和收益分配不合理,紙面規(guī)定與實際運作相脫節(jié)等。由此,可能引發(fā)“民間法”與國家法的沖突,侵犯集體成員合法權益,股份合作社治理低效等不良后果。為保障和規(guī)范社區(qū)股份合作社的建立和發(fā)展,可以運用法治思維和方式,提出相應的對策和建議。

    [關鍵詞]農村集體經濟組織;社區(qū)股份合作社;章程

    [中圖分類號]D669.3 [文獻標識碼]A

    自20世紀80年代末起,農村集體資產收益分配的矛盾日益加劇,廣東、江浙等地陸續(xù)開展農村集體產權制度的改革。農村集體產權制度改革,是在清產核資的基礎上,對農村集體資產進行折股量化,從而使集體成員按股份享有集體收益,增強集體經濟發(fā)展活力和實力。農村集體經濟組織在股份合作制改革后,形成了一種新型農村集體組織——社區(qū)股份合作社。由于各地的具體情況不盡相同,成立的股份合作社也各具特色,因此章程成為社區(qū)股份合作社成立與運營的主要制度規(guī)范。

    當前,農村集體經濟組織在《民法總則》中已被列為特別法人,明確賦予農村集體經濟組織法人地位。《民法總則》中法人的成立要件中未規(guī)定法人必須制定章程,但其規(guī)定了營利法人和非營利法人均要制定章程,因此本文認為農村集體經濟組織成立條件應包含制定章程。章程,是一個組織成立的基礎,也是明確農村集體經濟組織具體權責的基本準則,是其規(guī)范化存續(xù)、治理的根本性制度載體。沒有章程,農村社區(qū)股份合作社就無法建立、無法運行。

    本文對社區(qū)股份合作社章程的研究具有一定的理論意義。雖然對社區(qū)股份合作社的研究并不少見,但多是從治理機構(劉俊,2015)、法人地位(單忠獻,2018)等方面進行研究,對社區(qū)股份合作社的章程問題研究較少,因此對此領域進行理論研究可以更好地服務于產權改革的實踐,更好地應對新的挑戰(zhàn)。本文主要立足于西部地區(qū)尤其是陜西省的社區(qū)股份合作社,通過收集陜西省社區(qū)股份合作社的章程,對新型農村集體經濟組織法人的章程問題予以深入探討,提出合理有效的解決對策,使章程得到更好的適用,推進新型農村集體經濟組織發(fā)展。

    1 新型農村集體經濟組織章程的現狀及問題

    目前,我國沒有關于農村集體經濟組織的全國性立法,雖然廣東等地出臺了相關的地方性法規(guī),但社區(qū)股份合作社的事項仍然主要依靠章程來加以規(guī)定。中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》(2016)中提出,“有序推進股份合作制改革,改革后農村集體經濟組織完善治理機制,制定組織章程,涉及成員利益的重大事項實行民主決策,防止少數人操控。確認農村集體經濟組織成員身份,按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”。這一意見明確要求,通過章程來規(guī)范新型農村集體經濟組織在成員資格認定等方面的問題,使股份合作社的運作得以規(guī)范化、法制化。本文對收集的陜西省部分社區(qū)股份合作社的章程進行分析,探究章程中存在的突出問題。

    1.1 新型農村集體經濟組織功能定位不清

    “農村集體經濟組織”表明它是經濟組織而不是政治組織、社會組織,當然應當以經濟發(fā)展為主要目標,經濟職能是其最根本的功能定位。調研情況表明,大多西部欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)股份合作社章程中明文規(guī)定了較高比例的集體股,相當一部分收益用在了農村的公共服務設施中,難以落實在個人頭上,忽略了經濟組織的定位。實踐中,設置集體股理由主要有兩個,一是提供村兩委等組織的各項運轉費用以及扶持困難人群、發(fā)揮公共服務功能。二是股權采取動態(tài)管理時,用于調節(jié)新增和減少的成員股的變化情況。2013年以后,農村集體產權制度全面推進,其主要目的就是解決集體產權明晰化問題,把集體資產落實到人,真正實現集體資產的“人人有份”。部分社區(qū)股份合作社設置集體股比例過大,會帶來一系列負面效應,尤其是影響其經濟職能的發(fā)揮。

    1.2 新型農村集體經濟組織治理機構虛設

    社區(qū)股份合作社的章程中基本都規(guī)定了組織機構及其產生辦法、職權、議事規(guī)則,但各地的社區(qū)股份合作社治理機構大多都是照搬村委會班子,形成六套組織機構——黨支部、村委會、監(jiān)委會+股東會、董事會、監(jiān)事會,即多組織合一的模式。社區(qū)股份合作社作為一個經濟組織,但由于社區(qū)股份合作社的股東會、董事會、監(jiān)事會的工作人員大多由“村三委”工作人員兼任,行政干預的色彩難以消除,重大決策依舊是由村干部決定,從而影響社區(qū)股份合作社治理機構發(fā)揮應有的作用。社區(qū)股份合作社的章程中,對于股東大會、董事會、監(jiān)事會的召開以及相應的職權有所規(guī)定,但這些規(guī)定基本處于虛置狀態(tài),沒有得到實際操作。

    1.3 新型農村集體經濟組織盈余分配流于形式

    章程中關于財務管理與盈余分配的條款容易操作的實質性規(guī)定較少,多為形式性規(guī)定。主要表現在以下幾個方面,一是盈余分配規(guī)定不健全,分配形式比較單一,當前收集到的章程大多只是對盈余分配作出了規(guī)定,而對于具體怎么分、比例占多少并沒有涉及,作為一個經濟組織,這是十分不合理、不科學的。以企業(yè)法人為例,公司向股東分配股利,必須以利潤盈余為條件,這對社區(qū)股份合作社的盈余分配制度有借鑒意義?!豆痉ā分惺找娣峙漤樞蛞呀洑v經多年實踐,具有一定參考意義。對于虧損要怎么承擔,按什么比例和標準承擔,章程也應作出具體規(guī)定。二是對于缺乏經營性資產的西部地區(qū)社區(qū)股份合作社融資渠道單一,資金實力薄弱。從章程規(guī)定上看,這些社區(qū)股份合作社以農民土地入股為主,基本沒有對內、對外投資能力。實踐中,以土地資源入股的社區(qū)股份合作社增收的渠道狹窄,增收比較困難,但是支出卻在增加,許多社區(qū)股份合作社選擇“借債分紅”,向銀行貸款,從而導致資不抵債,影響社區(qū)股份合作社的長遠發(fā)展。

    2 影響分析

    2.1 侵犯成員財產權益

    目前,根據收集到的社區(qū)股份合作社章程來看,關于盈余分配機制的規(guī)定還有待完善。不科學的盈余分配機制,會影響成員參與合作社事項的積極性,甚至侵犯成員的財產權益。股份合作社章程中,符合成員資格的農民,都可以依其資格享受股利分配。這種分配方式雖然體現了公平原則但卻過于依賴分配,忽略了虧損的風險承擔。另外,有些社區(qū)股份合作社過于注重對困難人群的扶貧工作,不顧合作社的經營狀況和收支情況,無論利潤是否增長,都要執(zhí)行公益職能,這樣的利益分配機制不利于集體資產的增值最終導致社區(qū)股份合作社的經營狀況嚴重惡化,也間接導致成員財產權益受到不同程度的侵害。

    2.2 產業(yè)選擇

    通過對收集的股份合作社章程中關于經營范圍有關條款的分析,當前,大部分缺乏經營性資產的社區(qū)股份合作社的產業(yè)優(yōu)勢不明顯,主要表現在兩個方面,一是,大部分社區(qū)股份合作社還處在較低的產業(yè)選擇水平上,借鑒一些發(fā)展良好的合作社,與其選擇相同的產業(yè),但是產業(yè)的選擇是否具有可復制性,還需考慮。二是,產業(yè)選擇受到多方面因素影響。根據收集的章程可以看出,許多社區(qū)股份合作社的在經營上利用到集體經濟用地,來發(fā)展農村集體經濟。但是在利用農村集體用地時,各個部門意見不統(tǒng)一,制約了產業(yè)發(fā)展。上述兩個方面,可以看出社區(qū)股份合作社的發(fā)展,需要整合經營性資源與土地資源,選擇合適的產業(yè)發(fā)展,提高社區(qū)股份合作社核心競爭力。

    2.3 “國家法”與“民間法”的沖突

    在社區(qū)股份合作社章程的制定中,出現了“國家法”與“民間法”沖突的現象。“國家法”對于章程沒有統(tǒng)一規(guī)定,各地一般只作出原則性規(guī)定: “章程應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?!?社區(qū)股份合作社章程具有一定的自治性,當自治權超過一定的界限,導致沖突發(fā)生。如成員資格界定中,有些社區(qū)股份合作社剝奪了“外嫁女”的成員資格,這違反了“國家法”的基本原則。

    3 解決對策

    社區(qū)股份合作社章程為股份合作社蓬勃發(fā)展提供制度保障,本文緊緊結合西部地區(qū)尤其是陜西省社區(qū)股份合作社試點地區(qū),探究社區(qū)股份合作社的幾個突出問題提出完善的建議和對策。

    3.1 促進農村集體經濟組織立法

    目前,我國沒有關于農村集體經濟組織的全國性立法,社區(qū)股份合作社的事項主要依靠章程來加以規(guī)定。本文建議應該在立法上進一步規(guī)范社區(qū)股份合作社章程,促進章程規(guī)范化發(fā)展。盡管《民法總則》賦予農村集體經濟組織特別法人地位,對于特別法人具體權責并未提及,全國性專門立法還未能及時跟進。由于農村集體經濟組織和村委會職能沒有明確分離,因章程條款糾紛經常引發(fā)爭議。有的省份在農村集體經濟組織的立法探索中,對農村集體經濟組織章程的相關規(guī)則進行了初步規(guī)定。比如,浙江、廣東等地陸續(xù)出臺了有關農村集體經濟組織的地方性法規(guī),其中多次提及章程。但是,對有效章程應當滿足的效力要件,各地一般只作出原則性規(guī)定: “章程應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?!庇捎谌珖粤⒎ǖ臏蠛偷胤搅⒎ǖ娜笔?,農村集體經濟組織章程糾紛面臨著沒有統(tǒng)一法律規(guī)制的境地。因而,應促進農村集體經濟組織立法,從而在立法上規(guī)范社區(qū)股份合作社的章程,以減少章程糾紛。

    3.2 制定示范章程

    本文認為示范章程對于社區(qū)股份合作社章程的制定和完善是具有積極意義的。社區(qū)股份合作社的章程是對合作社日常經營管理和運作進行規(guī)范的基本準則。由于當前我國社區(qū)股份合作社還存在地區(qū)發(fā)展不平衡和運行不規(guī)范的問題,而這些問題大部分能通過社區(qū)股份合作社的章程反映出來,并且這些問題最終也需要依據章程來規(guī)范,制定示范章程就顯得十分必要了。比如,《農民專業(yè)合作社示范章程》實施前,農民專業(yè)合作社在章程方面各式各樣,示范章程的公布,使得農民專業(yè)合作社的章程內容更加符合國家有關政策規(guī)定。同時,《農民專業(yè)合作社示范章程》有說明“示范章程并不具有強制性,其僅為示范性規(guī)定,農民專業(yè)合作社根據自身實際情況,參照本示范章程制訂和修正本社章程?!?由此,可以得出,社區(qū)股份合作社可以在示范章程中規(guī)定法定事項和任意事項,使其更加符合成員自身需要以及國家政策法律規(guī)定。

    3.3 完善盈余分配機制

    在社區(qū)股份合作社的收益分配方面,必須堅決禁止“借貸分紅”。合作社的盈余分配機制可以借鑒《公司法》的相關原理,即公司向股東分配股利,必須以利潤盈余為條件。社區(qū)股份合作社向股東分紅也應以利潤盈余作為分配條件,具體分配順序以及比例,可以通過民主協商后寫在章程中。

    3.4 健全內部治理機構

    在社區(qū)股份合作社的章程中,要保證建立健全內部治理機構。完善的治理結構對社區(qū)股份合作社的民主管理機制的加強具有重要作用。將農村集體經濟組織規(guī)定為特別法人后,新型農村集體經濟組織需要訂立自己的章程,按照章程建立起決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構的治理結構,形成權責明晰的內部治理機制。法律中對于社區(qū)股份合作社的治理機構并未有明確規(guī)定,但一定要在章程中予以明確載明決策機關、執(zhí)行機關、監(jiān)督機關三者的權責,防止機構虛置。對于股東大會、董事會、監(jiān)事會應注意其相應的召開次數和所承擔的職責,增加成員參與的環(huán)節(jié)和加強監(jiān)督環(huán)節(jié),并在章程中予以載明。另外,社區(qū)股份合作社作為法人,其治理機構應該獨立設置,一定要做到“政經分離”。

    [參考文獻]

    [1] 屈茂輝.農村集體經濟組織法人制度研究[J].政法論壇, 2018(02).

    [2] 劉俊,鐘霖瑛.完善我國農村股份合作社治理結構的若干思考[J].東華理工大學學報,2015(02).

    [3] 單忠獻.論我國集體經濟組織的法人化[J].農業(yè)經濟,2018(03).

    [收稿日期]2018-12-28

    [作者簡介]李芷君(1992—),陜西西安人,西安財經大學,研究生,研究方向:農村經濟法制。

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