新型農村集體經濟組織章程規(guī)范化路徑分析

[摘 要]新型農村集體經濟組織的章程，是社區(qū)股份合作社建立和運行的基礎，具有類似組織體“憲法”的地位和功能。通過對西部農村新型集體經濟組織章程的收集和觀察，可以發(fā)現其內容、形式及實施過程存在諸多問題，如清產核資、成員界定和功能定位不清晰，股權配置、治理結構和收益分配不合理，紙面規(guī)定與實際運作相脫節(jié)等。由此，可能引發(fā)“民間法”與國家法的沖突，侵犯集體成員合法權益，股份合作社治理低效等不良后果。為保障和規(guī)范社區(qū)股份合作社的建立和發(fā)展，可以運用法治思維和方式，提出相應的對策和建議。

[關鍵詞]農村集體經濟組織;社區(qū)股份合作社;章程

[中圖分類號]D669.3 [文獻標識碼]A

自20世紀80年代末起，農村集體資產收益分配的矛盾日益加劇，廣東、江浙等地陸續(xù)開展農村集體產權制度的改革。農村集體產權制度改革，是在清產核資的基礎上，對農村集體資產進行折股量化，從而使集體成員按股份享有集體收益，增強集體經濟發(fā)展活力和實力。農村集體經濟組織在股份合作制改革后，形成了一種新型農村集體組織——社區(qū)股份合作社。由于各地的具體情況不盡相同，成立的股份合作社也各具特色，因此章程成為社區(qū)股份合作社成立與運營的主要制度規(guī)范。

當前，農村集體經濟組織在《民法總則》中已被列為特別法人，明確賦予農村集體經濟組織法人地位。《民法總則》中法人的成立要件中未規(guī)定法人必須制定章程，但其規(guī)定了營利法人和非營利法人均要制定章程，因此本文認為農村集體經濟組織成立條件應包含制定章程。章程，是一個組織成立的基礎，也是明確農村集體經濟組織具體權責的基本準則，是其規(guī)范化存續(xù)、治理的根本性制度載體。沒有章程，農村社區(qū)股份合作社就無法建立、無法運行。

本文對社區(qū)股份合作社章程的研究具有一定的理論意義。雖然對社區(qū)股份合作社的研究并不少見，但多是從治理機構（劉俊，2015）、法人地位（單忠獻，2018）等方面進行研究，對社區(qū)股份合作社的章程問題研究較少，因此對此領域進行理論研究可以更好地服務于產權改革的實踐，更好地應對新的挑戰(zhàn)。本文主要立足于西部地區(qū)尤其是陜西省的社區(qū)股份合作社，通過收集陜西省社區(qū)股份合作社的章程，對新型農村集體經濟組織法人的章程問題予以深入探討，提出合理有效的解決對策，使章程得到更好的適用，推進新型農村集體經濟組織發(fā)展。

1 新型農村集體經濟組織章程的現狀及問題

目前，我國沒有關于農村集體經濟組織的全國性立法，雖然廣東等地出臺了相關的地方性法規(guī)，但社區(qū)股份合作社的事項仍然主要依靠章程來加以規(guī)定。中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（2016）中提出，“有序推進股份合作制改革，改革后農村集體經濟組織完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。確認農村集體經濟組織成員身份，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”。這一意見明確要求，通過章程來規(guī)范新型農村集體經濟組織在成員資格認定等方面的問題，使股份合作社的運作得以規(guī)范化、法制化。本文對收集的陜西省部分社區(qū)股份合作社的章程進行分析，探究章程中存在的突出問題。

1.1 新型農村集體經濟組織功能定位不清

“農村集體經濟組織”表明它是經濟組織而不是政治組織、社會組織，當然應當以經濟發(fā)展為主要目標，經濟職能是其最根本的功能定位。調研情況表明，大多西部欠發(fā)達地區(qū)的社區(qū)股份合作社章程中明文規(guī)定了較高比例的集體股，相當一部分收益用在了農村的公共服務設施中，難以落實在個人頭上，忽略了經濟組織的定位。實踐中，設置集體股理由主要有兩個，一是提供村兩委等組織的各項運轉費用以及扶持困難人群、發(fā)揮公共服務功能。二是股權采取動態(tài)管理時，用于調節(jié)新增和減少的成員股的變化情況。2013年以后，農村集體產權制度全面推進，其主要目的就是解決集體產權明晰化問題，把集體資產落實到人，真正實現集體資產的“人人有份”。部分社區(qū)股份合作社設置集體股比例過大，會帶來一系列負面效應，尤其是影響其經濟職能的發(fā)揮。

1.2 新型農村集體經濟組織治理機構虛設

社區(qū)股份合作社的章程中基本都規(guī)定了組織機構及其產生辦法、職權、議事規(guī)則，但各地的社區(qū)股份合作社治理機構大多都是照搬村委會班子，形成六套組織機構——黨支部、村委會、監(jiān)委會+股東會、董事會、監(jiān)事會，即多組織合一的模式。社區(qū)股份合作社作為一個經濟組織，但由于社區(qū)股份合作社的股東會、董事會、監(jiān)事會的工作人員大多由“村三委”工作人員兼任，行政干預的色彩難以消除，重大決策依舊是由村干部決定，從而影響社區(qū)股份合作社治理機構發(fā)揮應有的作用。社區(qū)股份合作社的章程中，對于股東大會、董事會、監(jiān)事會的召開以及相應的職權有所規(guī)定，但這些規(guī)定基本處于虛置狀態(tài)，沒有得到實際操作。

1.3 新型農村集體經濟組織盈余分配流于形式

章程中關于財務管理與盈余分配的條款容易操作的實質性規(guī)定較少，多為形式性規(guī)定。主要表現在以下幾個方面，一是盈余分配規(guī)定不健全，分配形式比較單一，當前收集到的章程大多只是對盈余分配作出了規(guī)定，而對于具體怎么分、比例占多少并沒有涉及，作為一個經濟組織，這是十分不合理、不科學的。以企業(yè)法人為例，公司向股東分配股利，必須以利潤盈余為條件，這對社區(qū)股份合作社的盈余分配制度有借鑒意義?！豆痉ā分惺找娣峙漤樞蛞呀洑v經多年實踐，具有一定參考意義。對于虧損要怎么承擔，按什么比例和標準承擔，章程也應作出具體規(guī)定。二是對于缺乏經營性資產的西部地區(qū)社區(qū)股份合作社融資渠道單一，資金實力薄弱。從章程規(guī)定上看，這些社區(qū)股份合作社以農民土地入股為主，基本沒有對內、對外投資能力。實踐中，以土地資源入股的社區(qū)股份合作社增收的渠道狹窄，增收比較困難，但是支出卻在增加，許多社區(qū)股份合作社選擇“借債分紅”，向銀行貸款，從而導致資不抵債，影響社區(qū)股份合作社的長遠發(fā)展。

2 影響分析

2.1 侵犯成員財產權益

目前，根據收集到的社區(qū)股份合作社章程來看，關于盈余分配機制的規(guī)定還有待完善。不科學的盈余分配機制，會影響成員參與合作社事項的積極性，甚至侵犯成員的財產權益。股份合作社章程中，符合成員資格的農民，都可以依其資格享受股利分配。這種分配方式雖然體現了公平原則但卻過于依賴分配，忽略了虧損的風險承擔。另外，有些社區(qū)股份合作社過于注重對困難人群的扶貧工作，不顧合作社的經營狀況和收支情況，無論利潤是否增長，都要執(zhí)行公益職能，這樣的利益分配機制不利于集體資產的增值最終導致社區(qū)股份合作社的經營狀況嚴重惡化，也間接導致成員財產權益受到不同程度的侵害。

2.2 產業(yè)選擇

通過對收集的股份合作社章程中關于經營范圍有關條款的分析，當前，大部分缺乏經營性資產的社區(qū)股份合作社的產業(yè)優(yōu)勢不明顯，主要表現在兩個方面，一是，大部分社區(qū)股份合作社還處在較低的產業(yè)選擇水平上，借鑒一些發(fā)展良好的合作社，與其選擇相同的產業(yè)，但是產業(yè)的選擇是否具有可復制性，還需考慮。二是，產業(yè)選擇受到多方面因素影響。根據收集的章程可以看出，許多社區(qū)股份合作社的在經營上利用到集體經濟用地，來發(fā)展農村集體經濟。但是在利用農村集體用地時，各個部門意見不統(tǒng)一，制約了產業(yè)發(fā)展。上述兩個方面，可以看出社區(qū)股份合作社的發(fā)展，需要整合經營性資源與土地資源，選擇合適的產業(yè)發(fā)展，提高社區(qū)股份合作社核心競爭力。

2.3 “國家法”與“民間法”的沖突

在社區(qū)股份合作社章程的制定中，出現了“國家法”與“民間法”沖突的現象。“國家法”對于章程沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地一般只作出原則性規(guī)定： “章程應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！?社區(qū)股份合作社章程具有一定的自治性，當自治權超過一定的界限，導致沖突發(fā)生。如成員資格界定中，有些社區(qū)股份合作社剝奪了“外嫁女”的成員資格，這違反了“國家法”的基本原則。

3 解決對策

社區(qū)股份合作社章程為股份合作社蓬勃發(fā)展提供制度保障，本文緊緊結合西部地區(qū)尤其是陜西省社區(qū)股份合作社試點地區(qū)，探究社區(qū)股份合作社的幾個突出問題提出完善的建議和對策。

3.1 促進農村集體經濟組織立法

目前，我國沒有關于農村集體經濟組織的全國性立法，社區(qū)股份合作社的事項主要依靠章程來加以規(guī)定。本文建議應該在立法上進一步規(guī)范社區(qū)股份合作社章程，促進章程規(guī)范化發(fā)展。盡管《民法總則》賦予農村集體經濟組織特別法人地位，對于特別法人具體權責并未提及，全國性專門立法還未能及時跟進。由于農村集體經濟組織和村委會職能沒有明確分離，因章程條款糾紛經常引發(fā)爭議。有的省份在農村集體經濟組織的立法探索中，對農村集體經濟組織章程的相關規(guī)則進行了初步規(guī)定。比如，浙江、廣東等地陸續(xù)出臺了有關農村集體經濟組織的地方性法規(guī)，其中多次提及章程。但是，對有效章程應當滿足的效力要件，各地一般只作出原則性規(guī)定： “章程應當符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定?！庇捎谌珖粤⒎ǖ臏蠛偷胤搅⒎ǖ娜笔?，農村集體經濟組織章程糾紛面臨著沒有統(tǒng)一法律規(guī)制的境地。因而，應促進農村集體經濟組織立法，從而在立法上規(guī)范社區(qū)股份合作社的章程，以減少章程糾紛。

3.2 制定示范章程

本文認為示范章程對于社區(qū)股份合作社章程的制定和完善是具有積極意義的。社區(qū)股份合作社的章程是對合作社日常經營管理和運作進行規(guī)范的基本準則。由于當前我國社區(qū)股份合作社還存在地區(qū)發(fā)展不平衡和運行不規(guī)范的問題，而這些問題大部分能通過社區(qū)股份合作社的章程反映出來，并且這些問題最終也需要依據章程來規(guī)范，制定示范章程就顯得十分必要了。比如，《農民專業(yè)合作社示范章程》實施前，農民專業(yè)合作社在章程方面各式各樣，示范章程的公布，使得農民專業(yè)合作社的章程內容更加符合國家有關政策規(guī)定。同時，《農民專業(yè)合作社示范章程》有說明“示范章程并不具有強制性，其僅為示范性規(guī)定，農民專業(yè)合作社根據自身實際情況，參照本示范章程制訂和修正本社章程?！?由此，可以得出，社區(qū)股份合作社可以在示范章程中規(guī)定法定事項和任意事項，使其更加符合成員自身需要以及國家政策法律規(guī)定。

3.3 完善盈余分配機制

在社區(qū)股份合作社的收益分配方面，必須堅決禁止“借貸分紅”。合作社的盈余分配機制可以借鑒《公司法》的相關原理，即公司向股東分配股利，必須以利潤盈余為條件。社區(qū)股份合作社向股東分紅也應以利潤盈余作為分配條件，具體分配順序以及比例，可以通過民主協商后寫在章程中。

3.4 健全內部治理機構

在社區(qū)股份合作社的章程中，要保證建立健全內部治理機構。完善的治理結構對社區(qū)股份合作社的民主管理機制的加強具有重要作用。將農村集體經濟組織規(guī)定為特別法人后，新型農村集體經濟組織需要訂立自己的章程，按照章程建立起決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構的治理結構，形成權責明晰的內部治理機制。法律中對于社區(qū)股份合作社的治理機構并未有明確規(guī)定，但一定要在章程中予以明確載明決策機關、執(zhí)行機關、監(jiān)督機關三者的權責，防止機構虛置。對于股東大會、董事會、監(jiān)事會應注意其相應的召開次數和所承擔的職責，增加成員參與的環(huán)節(jié)和加強監(jiān)督環(huán)節(jié)，并在章程中予以載明。另外，社區(qū)股份合作社作為法人，其治理機構應該獨立設置，一定要做到“政經分離”。

[參考文獻]

[1] 屈茂輝.農村集體經濟組織法人制度研究[J].政法論壇， 2018（02）.

[2] 劉俊，鐘霖瑛.完善我國農村股份合作社治理結構的若干思考[J].東華理工大學學報，2015（02）.

[3] 單忠獻.論我國集體經濟組織的法人化[J].農業(yè)經濟，2018（03）.

[收稿日期]2018-12-28

[作者簡介]李芷君（1992—），陜西西安人，西安財經大學，研究生，研究方向：農村經濟法制。