試析完善我國(guó)證券監(jiān)管法律制度構(gòu)建之思路

張宇　王佳宿

【摘 ? 要】 我國(guó)證券市場(chǎng)正在轉(zhuǎn)型，證券監(jiān)管問(wèn)題頗多。我國(guó)證券法多次修訂背景下，證券監(jiān)管正面臨新形勢(shì)，中國(guó)應(yīng)改變以往政府過(guò)度監(jiān)管狀態(tài)，發(fā)揮市場(chǎng)主體監(jiān)管職能。

【關(guān)鍵詞】 證券監(jiān)管;法律制度;構(gòu)建

An Analysis of the Way to Improve the Construction of China's

Securities Regulatory Legal System

Zhang Yu ? Wang Jiasu

[Abstract] China's securities market is undergoing a transformation， and there are many problems in securities supervision. Under the background of many revisions of China's securities law， securities regulation is facing a new situation. China should change the state of excessive government supervision and give full play to the supervision function of market subjects.

[Keywords] securities supervision; legal system; construction

證券市場(chǎng)要想處于穩(wěn)定有序的健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)，必須要建立合理、高效的證券監(jiān)管制度。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展的過(guò)程中對(duì)證券業(yè)及其金融行業(yè)進(jìn)行頗多政策法規(guī)的調(diào)適，至今已取得一定程度上的成功。但我國(guó)證券起步晚，且歷史遺留因素影響下，政府干預(yù)色彩濃厚，舊監(jiān)管思想殘留，同時(shí)在全球化進(jìn)程中跨境證券監(jiān)管問(wèn)題層出不窮，這些不斷出現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)狀需要我們比對(duì)國(guó)外證券監(jiān)管情形進(jìn)行進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

1 ?國(guó)內(nèi)外監(jiān)管制度的改革發(fā)展比對(duì)

1.1 ?美國(guó)

美國(guó)監(jiān)管改革趨勢(shì)以監(jiān)管資源整合為主導(dǎo)，對(duì)證券無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)投資者權(quán)益強(qiáng)化保障。這些集中體現(xiàn)其2010 年出臺(tái)了具有代表性的金融改革法案《多德——弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者法案》中，內(nèi)容規(guī)定包涵了建立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、創(chuàng)立金融服務(wù)局及對(duì)證券交易委員會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化等層面，不僅加強(qiáng)了對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，還保證機(jī)構(gòu)內(nèi)部有序運(yùn)行方便各機(jī)構(gòu)協(xié)作防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了集中型監(jiān)管改革。

1.2 ?英國(guó)

英國(guó)監(jiān)管改革則以其2010年出臺(tái)的《金融服務(wù)法案》為代表的自律監(jiān)管改革。法案內(nèi)容側(cè)重于證券市場(chǎng)，通過(guò)自建金融穩(wěn)定理事會(huì)、強(qiáng)化保護(hù)金融消費(fèi)者及加強(qiáng)國(guó)家間監(jiān)管合作來(lái)實(shí)現(xiàn)本國(guó)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管，其方案的規(guī)定推動(dòng)了全國(guó)范圍的財(cái)富指導(dǎo)計(jì)劃，同時(shí)也為應(yīng)對(duì)金融全球化采取了必要的國(guó)際合作手段，對(duì)英國(guó)證券市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展起到了不可磨滅的作用。

1.3 ?中國(guó)證券監(jiān)管發(fā)展歷程

在我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的歷史進(jìn)程中，證券監(jiān)管可劃分為幾個(gè)階段，首先是建國(guó)后短暫發(fā)展時(shí)期，然后是改革開(kāi)放后證券業(yè)得到重啟和發(fā)展，在此期間我國(guó)未有專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理;1992年鄧小平南巡后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)得以成立，隨后證券法出臺(tái)，我國(guó)證券監(jiān)管體系初步確立;隨后銀監(jiān)會(huì)的成立及多層次資本市場(chǎng)的建立推動(dòng)我國(guó)證券市場(chǎng)走向成熟;2012年至2016年期間一系列相關(guān)法律法規(guī)及方法出臺(tái)，證監(jiān)會(huì)監(jiān)管思路也向去杠桿、引導(dǎo)資金脫虛向?qū)嵽D(zhuǎn)變;2016年至今在我國(guó)推進(jìn)資管行業(yè)供給側(cè)改革的形勢(shì)下，我國(guó)證券監(jiān)管浮現(xiàn)出許多新?tīng)顩r，亟需進(jìn)行新一輪改革。

2 ?我國(guó)證券監(jiān)管制度現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 ?行政過(guò)度干預(yù)證券市場(chǎng)運(yùn)行

不同于西方國(guó)家資本主義，我國(guó)證券市場(chǎng)自誕生就植根于社會(huì)主義制度土壤中，其服務(wù)使命是促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)受其制度影響，雖經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型下完全行政干預(yù)已有減緩，在政府主導(dǎo)下的監(jiān)管狀態(tài)得到削弱，市場(chǎng)將會(huì)也必然在證券市場(chǎng)監(jiān)管中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。我國(guó)監(jiān)管理念傾向于為國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，與國(guó)際監(jiān)管理念中對(duì)投資者的利益保護(hù)大有出入，對(duì)此我國(guó)政府應(yīng)進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變，從過(guò)去證券市場(chǎng)的主導(dǎo)者和主要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者和裁判者，根據(jù)市場(chǎng)實(shí)時(shí)變化規(guī)律進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，把握政府在證券市場(chǎng)監(jiān)管的角色和身份有助于我國(guó)證券市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

2.2 ?自律組織監(jiān)管獨(dú)立性、權(quán)威性不足

在形式上，我國(guó)存在著證券法確認(rèn)其地位的證券交易所，但在實(shí)踐操作中證交所多數(shù)成員的委派是被中國(guó)證監(jiān)會(huì)所掌控的，甚至高級(jí)人事崗位的任免也被其所掌控，其根源在于其成立之初就過(guò)度以來(lái)政府主導(dǎo)。而證券業(yè)協(xié)會(huì)雖在發(fā)展過(guò)程中由監(jiān)管機(jī)構(gòu)助手身份轉(zhuǎn)變?yōu)樽月?、服?wù)性質(zhì)的自律組織，但其應(yīng)具備法職責(zé)和高級(jí)崗位的人事任免權(quán)也歸證監(jiān)會(huì)掌控?？梢?jiàn)我國(guó)自律組織在成立之初不具備獨(dú)立性，引發(fā)其權(quán)威性不足。相較國(guó)外成熟自律組織，我國(guó)自律組織存在先天依賴性加之后天市場(chǎng)基礎(chǔ)和條件不比國(guó)外資本環(huán)境，發(fā)展機(jī)構(gòu)的不足導(dǎo)致其自身制度存在空白和缺陷。

2.3 ?我國(guó)證券監(jiān)管涉外法律、國(guó)際合作體系不健全

除去國(guó)內(nèi)證券監(jiān)管現(xiàn)狀，我國(guó)在跨境證券監(jiān)管也存在不足。在法律體系構(gòu)建層面，我國(guó)證券立法與證券市場(chǎng)缺乏同步性，我國(guó)相關(guān)涉外法律不完善統(tǒng)一，多散布在個(gè)行政法規(guī)或部門規(guī)章中，且證券法雖有原則性相關(guān)統(tǒng)籌規(guī)定，但缺乏配套細(xì)則予以進(jìn)行實(shí)施規(guī)范。

雙邊合作形式以簽訂雙邊諒解備忘錄為主，形式單一且協(xié)助效力有限，實(shí)際可操作性不足。在多邊合作上，我國(guó)區(qū)域性監(jiān)管合作體制未建立，與其他地區(qū)合作未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。我國(guó)雖已加入IOSCO，但對(duì)組織內(nèi)相關(guān)法律、規(guī)則運(yùn)用與其他成員國(guó)差距較大。

3 ?我國(guó)證券監(jiān)管制度完善建議的思考

3.1 ?轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管理念，減少過(guò)度行政干預(yù)

自改革開(kāi)放至今，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而推演證券業(yè)的繁榮發(fā)展，證券市場(chǎng)也由此進(jìn)行發(fā)展完善。而我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展必然要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，我國(guó)《證券法》頒布實(shí)施20多年來(lái)已先后經(jīng)歷四次修改，而2019年十三屆全國(guó)人大常委會(huì)十次會(huì)議也進(jìn)行其草案三稿的審議。這預(yù)示我國(guó)證券監(jiān)管改革政府干預(yù)主導(dǎo)作用將進(jìn)一步弱化，因此政府在開(kāi)展監(jiān)管工作時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變舊理念，應(yīng)具體化監(jiān)管對(duì)象和目標(biāo)，采取重點(diǎn)監(jiān)管主體，適度放權(quán)市場(chǎng)及其他組織，這樣才能充分發(fā)揮行政監(jiān)管的效果。

3.2 ?健全自律組織體制，發(fā)揮應(yīng)有監(jiān)管效力

自律監(jiān)管的形式不僅成本低而且具備市場(chǎng)靈活性，且更能實(shí)時(shí)的根據(jù)證券市場(chǎng)應(yīng)對(duì)其監(jiān)管需求。但據(jù)我國(guó)目前形勢(shì)而言，自律組織其尷尬的依附性地位導(dǎo)致自律組織未發(fā)揮應(yīng)有的作用。要想推進(jìn)我國(guó)證券市場(chǎng)穩(wěn)定有序的繁榮發(fā)展，除了依靠政府及市場(chǎng)自身作用外，自律組織的監(jiān)管作用也應(yīng)進(jìn)行實(shí)際操作上的加強(qiáng)，讓其在證券市場(chǎng)監(jiān)管體系中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，通過(guò)各個(gè)經(jīng)濟(jì)手段和法律規(guī)定的相互配合來(lái)完善自律組織的構(gòu)建和完備，使其在本質(zhì)上與獨(dú)立的法人企業(yè)無(wú)異，進(jìn)而更為有效發(fā)揮其監(jiān)管作用，從而彌補(bǔ)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度構(gòu)建的不足，推動(dòng)我國(guó)證券市場(chǎng)更健康更穩(wěn)定的運(yùn)行和發(fā)展。

3.3 ?健全跨境證券監(jiān)管法律體系、拓寬證券監(jiān)管國(guó)際合作渠道

完善涉外證券監(jiān)管法律體系是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之本，要對(duì)《證券法》原則性規(guī)定進(jìn)行增設(shè)具體法規(guī)和細(xì)化相關(guān)實(shí)施細(xì)則，根據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)對(duì)證券法進(jìn)行階段性調(diào)整，增設(shè)關(guān)于跨境發(fā)行交易實(shí)施細(xì)則及與外衣適用情形進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)定，兼顧實(shí)體法和沖突法以此完善證券監(jiān)管法律體系不足。

在金融全球化下，國(guó)際合作渠道的拓寬對(duì)我國(guó)建立全方位監(jiān)管合作機(jī)制有著重要意義。針對(duì)雙邊監(jiān)管合作，可以加強(qiáng)補(bǔ)充備忘錄等形式來(lái)彌補(bǔ)雙邊監(jiān)管合作的內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)則使其更具備可操作性，還可以加強(qiáng)境外司法機(jī)關(guān)合作及跨境證券違法犯罪的監(jiān)管;針對(duì)多邊監(jiān)管合作，我國(guó)則可以IOSCO為紐帶加強(qiáng)與各成員國(guó)的協(xié)作，結(jié)合我國(guó)國(guó)情將成員國(guó)中有益理念轉(zhuǎn)化到我國(guó)立法建設(shè)之中，同時(shí)制定更為切實(shí)可行的合作方案和找尋更為切合自身的合作立場(chǎng)。

4 ?結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的推進(jìn)，供給側(cè)改革的演進(jìn)與我國(guó)金融證券市場(chǎng)越來(lái)越舉足輕重，要確保證券市場(chǎng)發(fā)展運(yùn)行的健康和穩(wěn)定，除了法律規(guī)范外，對(duì)其進(jìn)行合理監(jiān)管更應(yīng)是重中之重。筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)國(guó)內(nèi)所存在的過(guò)度干預(yù)的證券行政監(jiān)管、自律組織的依附性及跨境證券監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行具體分析得出相應(yīng)建議對(duì)此，以期通過(guò)問(wèn)題具體化探討得出適宜我國(guó)證券市場(chǎng)環(huán)境的相關(guān)解決思路，期待我國(guó)證券市場(chǎng)環(huán)境越來(lái)越好。

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