福建省縣級轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)研究
——基于泰爾指數(shù)測算及分解

■/邱 強

一、引言

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為協(xié)調(diào)政府間財政關(guān)系的重要制度之一，成為世界多數(shù)國家平衡地區(qū)間財力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。分稅制改革以來，中國政府逐步建立起了相對規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系，政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也逐年擴(kuò)大。在資金規(guī)模持續(xù)增長下，中國政府間財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)到底如何？圍繞這個問題，國內(nèi)外眾多學(xué)者進(jìn)行了深入研究。

首先，就研究對象而言，多數(shù)學(xué)者以省級政府為研究對象，考察中央—省之間的財政關(guān)系以及中央轉(zhuǎn)移支付對省際財力的均等化作用。例如曹俊文和羅良清（2006）、胡怡建和張倫倫（2007）、賈曉?。?009）、官永彬（2011）、戴平生和陳壯（2015）、趙永輝和付文林（2017）等都是基于省級財政數(shù)據(jù)來研究轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。相對而言，對于省以下地方政府間財政關(guān)系以及基層政府財力均等化的研究卻相對較少。其實，地方政府尤其是縣級基層政府是地方公共服務(wù)的直接提供者，其財政狀況直接影響民眾享受的公共服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)福利。一些學(xué)者如Tsui（2005）、尹恒等（2007）使用全國縣級數(shù)據(jù)來分析縣級政府間的財力差異以及轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)。但周美多、顏學(xué)勇（2010）和張光（2013）等學(xué)者指出，這種把全國2000多個縣放在一起的研究方法沒有考慮到我國省以下政府間財政關(guān)系安排因省而異的事實，特別是各省省以下轉(zhuǎn)移支付的分配方式各異，缺乏可比性。因此，他們分別計算了各省的縣際政府間財力差異及轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)。當(dāng)然，也有部分學(xué)者選擇單個省份作為研究對象進(jìn)行分析。如江慶（2010）；田發(fā)、周琛影（2013）；李暉（2014）；安錦、任致偉（2015）?？傊?，當(dāng)前針對省內(nèi)政府間轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)以及縣級政府財力差異的研究還比較少，這表明了分省研究的重要性和迫切性。

其次，就研究方法而言，對于財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，許多學(xué)者采用了計量研究，現(xiàn)有研究采用的指標(biāo)多數(shù)為變異系數(shù)或者基尼系數(shù)，如劉亮（2006）、劉勇政（2008）、田發(fā)（2010）、張光（2013）、馬海濤和任致偉（2017）等均使用變異系數(shù)來考察轉(zhuǎn)移支付的均等化作用；而李齊云和劉小勇（2009）、周美多和顏學(xué)勇（2010）、官永彬（2011）、賈曉俊和岳希明（2015）、王瑞民和陶然（2017）等運用基尼系數(shù)及其分解方法來研究轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)。僅有少數(shù)學(xué)者采用泰爾指數(shù)來研究區(qū)域財力差異和轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)。如趙桂芝、寇鐵軍（2012）；田發(fā)、周琛影（2013）；鮑曙光（2016）。應(yīng)該說，這些指標(biāo)各有優(yōu)點，但較之基尼系數(shù)以及變異系數(shù)作為衡量指標(biāo)，泰爾指數(shù)在估算區(qū)域財力非均等性時，可以將區(qū)域財力總體差異分解為區(qū)域間差異和區(qū)域內(nèi)差異兩部分，并且測算各自對總體差異的貢獻(xiàn)率，從而解析出總體差異的主要來源。

總體來看，由于研究對象、方法以及選取時間等不同，學(xué)者們得出的結(jié)論也不盡相同。多數(shù)研究表明轉(zhuǎn)移支付能夠促進(jìn)區(qū)域間財力的均等化，但也有研究認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付不但沒有減小反而擴(kuò)大了地區(qū)間財力不平衡?；谝陨险J(rèn)識，本文以福建省為對象，利用2000-2017年的縣級財政數(shù)據(jù)，以泰爾指數(shù)為主要指標(biāo)考察省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)。

二、研究方法和數(shù)據(jù)

（一）測算方法

本文主要通過泰爾指數(shù)以及相關(guān)分解來衡量福建省縣際間的財力差異。泰爾指數(shù)最早是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家Theil于1967年利用信息理論中的熵概念來計算收入分配的不平等性。泰爾指數(shù)包括泰爾T指數(shù)和泰爾L指數(shù)，不同之處在于前者以GDP比重加權(quán)計算，而后者以人口比重加權(quán)計算。本文研究采用泰爾L指數(shù)。具體計算公式如下：

1.總體泰爾指數(shù)

上式中，T表示基于人口分布維度的總體泰爾指數(shù)，n為樣本個數(shù)，yi代表第i個樣本的收入份額，pi代表人口頻數(shù)（i=1，2，…n）。指數(shù)T越大，表示各樣本間收入水平差異越大；反之，指數(shù)T越小，就表示各樣本間收入水平差異越小。

2.泰爾指數(shù)分解

如果以縣級行政單元為基本區(qū)域單元，則表示總體差異的Theil指數(shù)可由下式計算：

上式中，Yi代表第i區(qū)域的總收入，Pi為代表第i區(qū)域的總?cè)丝?；TWR表示區(qū)域內(nèi)的差異，TBR表示區(qū)域間的差異。

（二）數(shù)據(jù)來源與說明

本文以縣級政府作為主要討論對象，由于福建省統(tǒng)計年鑒缺乏相關(guān)市轄區(qū)的人口數(shù)據(jù)，并且市轄區(qū)財政體制與縣的存在較大差異，而公共服務(wù)均等化的問題主要還是存在于相對欠發(fā)達(dá)的縣之間，因此本文著重討論縣和縣級市，不包含市轄區(qū)。所有數(shù)據(jù)均來源于福建省財政廳編寫的歷年《福建省財政年鑒》和福建省統(tǒng)計局編寫的歷年《福建省統(tǒng)計年鑒》。

一個地區(qū)的財力既要考慮其本級政府的財政收入即自籌財力，也要考慮接受轉(zhuǎn)移支付之后的總財力。首先，我們將縣級總財力界定為縣級自有財力與轉(zhuǎn)移支付之和，即縣級總財力=自有財力+稅收返還+一般性轉(zhuǎn)移支付+專項轉(zhuǎn)移支付。其中，縣級自有財力為地方一般公共預(yù)算本級收入，轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付。其次，人口數(shù)據(jù)作為本文相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的重要分析基礎(chǔ)，采用轄區(qū)內(nèi)年末人口進(jìn)行平均。同時在進(jìn)行實證分析前，采用國家統(tǒng)計局公布的福建省消費者價格指數(shù)，以2000年為不變價格，對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，以保證所用數(shù)據(jù)的可比性。

表1 福建省各縣（市）分區(qū)域歸屬

考慮到各縣（市）的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異性，及針對各縣（市）“分類指導(dǎo)、差別政策”的財稅體制安排，將全省各縣（市）劃分為閩東南（發(fā)達(dá)區(qū)域）、閩北（欠發(fā)達(dá)區(qū)域）、閩西（不發(fā)達(dá)區(qū)域）三大區(qū)域，見表1。

三、縣際財力差異與轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)的實證分析

（一）縣級政府自有財力的地區(qū)差異

從縣級政府自有財力來看（見表2），2000—2017年縣級人均財力從333.40元增加到2395.73元，增長了7.19倍。其中2002年實行所得稅收入分享改革后，人均財力有所下降，但之后迅速回升。而就最大最小值比值來說，縣級人均財力差異顯著，雖然其比值有所下降，但差異仍然很大，財力均等化面臨嚴(yán)竣挑戰(zhàn)。

雖然地方本級財政收入的增長速度較快，但自有財力占地方總財力的比重卻開始不斷下降，從2000年的74.77%下降到2017年的51.20%，縣級預(yù)算內(nèi)財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴日益嚴(yán)重（如圖1所示）。與此同時，自2000年開始縣級政府間自有財力差異呈現(xiàn)不規(guī)則的變化趨勢。從圖1可以看出，人均財力的地區(qū)差異在2004年以前逐漸擴(kuò)大，2004年泰爾指數(shù)達(dá)到最高點0.2134；2005—2010年總體差異又逐步縮小，2010年泰爾指數(shù)達(dá)到最小值0.1013；2011年以后人均財力差異又呈小幅擴(kuò)大趨勢。這說明縣級自有財力的地區(qū)差異沒有明顯收斂。

表2 縣級人均自有財力的描述性統(tǒng)計（按2000年不變價格，單位：元）

圖1 福建省縣級自有財力占總財力的比重及平均自有財力泰爾指數(shù)

（二）轉(zhuǎn)移支付財力均等化效應(yīng)的實證分析

1.總體財力差異的均等化效應(yīng)。表3是運用泰爾指數(shù)計算的轉(zhuǎn)移支付前后福建省縣級人均財力差異的變化情況。由表3可知，相較于轉(zhuǎn)移支付前地方初始財力差異，轉(zhuǎn)移支付后的泰爾指數(shù)呈現(xiàn)顯著下降，表明現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對縣級總體財力差異具有顯著的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)。

從泰爾指數(shù)大小及變化趨勢情況看，轉(zhuǎn)移支付后的泰爾指數(shù)雖比轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)有明顯的下降，但下降幅度呈現(xiàn)先擴(kuò)大后縮小的波動變化態(tài)勢。2000年轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)為0.1216，轉(zhuǎn)移支付后泰爾指數(shù)下降到0.0745，下調(diào)幅度為38.74%，之后轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)開始逐年放大，2009年一度達(dá)到76.46%的峰值；2010年開始均衡效應(yīng)出現(xiàn)減弱，到2017年泰爾指數(shù)由轉(zhuǎn)移支付前的0.1244，下降到轉(zhuǎn)移支付后的0.0547，下調(diào)幅度降至56.05%。這表明縣級轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)呈現(xiàn)一定的不穩(wěn)定性，因此，需要通過轉(zhuǎn)移支付改革以進(jìn)一步發(fā)揮其均衡作用。

表3 轉(zhuǎn)移支付對總體財力差異的均等化效應(yīng)

2.三大區(qū)域各自內(nèi)部財力差異的均等化效應(yīng)。本文利用泰爾指數(shù)的可分解性，進(jìn)一步考察轉(zhuǎn)移支付對于財力差異的均等化作用。按照閩東南、閩北、閩西對地區(qū)財力差異進(jìn)行分解，如表4所示。

首先，從均等化效果來看，福建省財政轉(zhuǎn)移支付對閩東南、閩北、閩西三大區(qū)域內(nèi)部財力差異的調(diào)節(jié)效應(yīng)呈現(xiàn)差異性、分化性且程度不一的特征。對閩東南地區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付總體上表現(xiàn)為逐漸增強的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，下調(diào)幅度由2000年的11.02%提高到2017年的49.72%；對閩北地區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)具有階段性特征，2000-2007年調(diào)節(jié)效應(yīng)整體表現(xiàn)為正向調(diào)節(jié)且不斷增強，下調(diào)幅度由64.45%上升到81.04%，2007年以后則表現(xiàn)為不斷減弱的正向調(diào)節(jié)，2017年下調(diào)幅度降至49.38%；對閩西地區(qū)而言，轉(zhuǎn)移支付制度實施對其財力失衡狀況具有較為顯著的正向調(diào)節(jié)效應(yīng)，2005年后下調(diào)幅度基本在72%-88%之間波動，且相對穩(wěn)定。總體來看，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對各區(qū)域內(nèi)縣際財力均等化效果表現(xiàn)為：閩西地區(qū)強于閩東南和閩北地區(qū)，而閩北地區(qū)又強于閩東南地區(qū)。轉(zhuǎn)移支付在閩西北地區(qū)均等化作用更強，反映了省市政府對作為革命老區(qū)的內(nèi)陸山區(qū)財力失衡給予高度關(guān)注，在數(shù)據(jù)上也支持了“轉(zhuǎn)移支付向財力薄弱地區(qū)傾斜”的政策取向。

其次，從不均等程度來看，閩東南地區(qū)縣際財力差異最大，然后為閩西地區(qū)，最后為閩北地區(qū)。東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，縣市財力充裕，因而該地區(qū)財力差距更大表明上級政府未能有效調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)縣際財力差異。

3.三大區(qū)域間財力差異的均等化效應(yīng)。從表5可知，除2015年外，在轉(zhuǎn)移支付制度實施后，組間泰爾指數(shù)均呈現(xiàn)不同程度減少，表明現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付對福建省三大區(qū)域之間的財力差異發(fā)揮了均等化作用。但這種均等化效應(yīng)呈現(xiàn)出分化性和不穩(wěn)定性：2000—2009年表現(xiàn)為顯著的正效應(yīng)，區(qū)域間財力差異的調(diào)節(jié)幅度維持在82%—97%之間；2010—2017年均等化效應(yīng)呈現(xiàn)大幅波動和下降趨勢，2010年當(dāng)年下調(diào)幅度就降至38.44%，其后兩年有所回升，2013—2014年又暴降至10%以下，2015年甚至表現(xiàn)為逆效應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付后的泰爾指數(shù)比轉(zhuǎn)移支付前上升了59.81%，這表明轉(zhuǎn)移支付非但沒有降低區(qū)域間財力失衡，反面助推了區(qū)域間的財力不平等。

表4 轉(zhuǎn)移支付對三大區(qū)域內(nèi)部財力差異的均等化效應(yīng)

表5 轉(zhuǎn)移支付對三大區(qū)域組間財力差異的均等化效應(yīng)

4.總體財力差異的來源構(gòu)成。轉(zhuǎn)移支付前三大區(qū)域財力差異來源構(gòu)成中，區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率高于區(qū)域間差距貢獻(xiàn)率（如表6及圖2所示），是形成福建省縣級初始財力差異的主要因素。2010年后，區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率下降，而區(qū)域間差距的貢獻(xiàn)率上升，二者之間的差距有所擴(kuò)大。轉(zhuǎn)移支付實施后區(qū)域財力差異的來源構(gòu)成中，區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率依然高于區(qū)域間差距貢獻(xiàn)率，仍是形成福建省縣際財力差異的主要因素，并未因財政轉(zhuǎn)移支付的實施而有所改變。在整個觀察期內(nèi)，區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率有一些波動和下降趨勢，但近幾年的貢獻(xiàn)率依然在90%左右，而區(qū)域間差距貢獻(xiàn)率也呈現(xiàn)出波動中小幅上升的特征，近幾年貢獻(xiàn)率在10%左右。

具體來看，2000-2009年接受轉(zhuǎn)移支付后的區(qū)域間差距貢獻(xiàn)率小于轉(zhuǎn)移支付前的貢獻(xiàn)率，這說明這幾年轉(zhuǎn)移支付的均等化效果對區(qū)域間差距的調(diào)節(jié)更為明顯；2010-2017年接受轉(zhuǎn)移支付后的區(qū)域內(nèi)差距貢獻(xiàn)率均小于轉(zhuǎn)移支付之前的貢獻(xiàn)率，這說明在這些年份里轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域內(nèi)差距的均等化調(diào)節(jié)效果更為顯著。但綜合來看，區(qū)域內(nèi)的差異是造成區(qū)域財力差異的主要原因。

表6 轉(zhuǎn)移支付前后縣級財力差異的來源分解

圖2 轉(zhuǎn)移支付前后組內(nèi)、組間貢獻(xiàn)率

四、結(jié)論和建議

本文運用泰爾指數(shù)及其分解方法，對2000-2017年福建省縣級轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)進(jìn)行了分析，研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付對福建省三大區(qū)域下的總體財力差異和區(qū)域內(nèi)財力差異狀況發(fā)揮了調(diào)節(jié)作用，但轉(zhuǎn)移支付的實施卻使區(qū)域間的財力差異狀況有所惡化，存在顧此失彼的現(xiàn)象和問題；相對于區(qū)域間差距，區(qū)域內(nèi)差異是構(gòu)成縣際財力差異的主要組成部分；轉(zhuǎn)移支付向財力薄弱的閩西北地區(qū)傾斜，但閩東南地區(qū)財力差距問題凸顯。

因此，要最大程度發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，促進(jìn)區(qū)域財力和基本公共服務(wù)均等化，需要進(jìn)行相應(yīng)改革：

1.提升轉(zhuǎn)移支付均等化目標(biāo)定位。公共服務(wù)均等化是公共財政建設(shè)的基本目標(biāo)之一，也是縮小地區(qū)貧富差距和促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展的重要途徑。縣級政府作為地方公共服務(wù)的直接提供者，其財政狀況的好壞直接關(guān)系到民眾所享受的公共服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)福利。因此，省以下財政轉(zhuǎn)移支付的建設(shè)尤其要提升均等化目標(biāo)定位，更好地解決縣際間的財力差距和基本公共服務(wù)均等供給問題，以促進(jìn)省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配。根據(jù)福建省三大區(qū)域財力差異程度及其變化趨勢，及時調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域結(jié)構(gòu)，以縮小地區(qū)財力差異，促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，根據(jù)公共財政理論對轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在要求，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)體系，即逐步取消稅收返還，將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付種類，以確保在轉(zhuǎn)移支付資金有限條件下，最大程度發(fā)揮其財力均等化作用和功能。

3.加快省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革。從泰爾指數(shù)分解來看，現(xiàn)行縱向轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域內(nèi)部縣際財力均等化發(fā)揮了較為明顯調(diào)節(jié)作用，但區(qū)域內(nèi)財力差異仍然高于區(qū)域間差異，是構(gòu)成總體財力差異的主要因素。這表明省以下縱向轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)財力均等化同時還存在一定的不足，未來應(yīng)加快推進(jìn)省以下縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度改革與創(chuàng)新，優(yōu)先重視組內(nèi)差距的調(diào)節(jié)。同時，應(yīng)適時探索建立省以下橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。在自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異的情況下，建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度作為實施縱向轉(zhuǎn)移支付的補充，一方面能夠減輕上級財政的壓力，另一方面也有利于轉(zhuǎn)移支付資金的有效配置，減少不必要的政策實施成本。

同時，我們也應(yīng)該意識到，通過轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)各地區(qū)財力差異作用是有限的。財力均等化效應(yīng)的優(yōu)劣與各區(qū)域轉(zhuǎn)移支付前初始財力差異程度密切相關(guān)。因此，在注重財政轉(zhuǎn)移支付財力均等化功能發(fā)揮的同時，還要加快實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，因地制宜制定適合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)實施政策上的傾斜，促進(jìn)不同區(qū)域的均衡發(fā)展，著力改善區(qū)域間初始財力均衡狀況。只有通過多種政策合力才能共同改善區(qū)域橫向財力差異狀況，最終為順利實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造良好條件和基礎(chǔ)。