養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳的問(wèn)題與建議

文／黃瑩瑜

存在問(wèn)題

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳門檻過(guò)高。實(shí)踐中，社保機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)在辦理企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳業(yè)務(wù)時(shí)，存在用人單位主動(dòng)申請(qǐng)補(bǔ)繳渠道不暢通的問(wèn)題。一些社保機(jī)構(gòu)要求申請(qǐng)人提供法院判決、生效仲裁裁決或者勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)出具的生效行政處理、行政處罰決定書，確認(rèn)用人單位存在未為該職工參保繳費(fèi)的違法事實(shí)，并經(jīng)責(zé)令或判決、裁定限時(shí)去補(bǔ)繳的才給予辦理補(bǔ)繳業(yè)務(wù)。對(duì)于用人單位未經(jīng)有關(guān)機(jī)構(gòu)確定存在違法事實(shí)，主動(dòng)到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或征收機(jī)構(gòu)申請(qǐng)補(bǔ)繳的，均不予辦理。還有一些地方要求用人單位或者職工提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)時(shí)段的證明，才給予補(bǔ)繳等。由于補(bǔ)繳職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的訴求一般具有滯后性，很多勞動(dòng)者在年輕時(shí)或勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)時(shí)不提出補(bǔ)繳要求，導(dǎo)致過(guò)后超過(guò)救濟(jì)期限無(wú)法獲得相關(guān)判決、裁決和法律文書，無(wú)法進(jìn)行補(bǔ)繳。還有很多勞動(dòng)者已經(jīng)和用人單位就補(bǔ)繳事宜達(dá)成一致意見(jiàn)，但是相關(guān)部門要求出具確認(rèn)用人單位違法的法律文書，這將導(dǎo)致補(bǔ)繳不能。

補(bǔ)繳期限受限導(dǎo)致補(bǔ)繳意義不大。一些地方根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》關(guān)于2年追責(zé)期限的規(guī)定等，規(guī)定補(bǔ)繳期限不得超過(guò)2年。很多職工應(yīng)參保未參保年限長(zhǎng)達(dá)10余年，補(bǔ)繳以后就達(dá)到按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件，但如果只能補(bǔ)繳2年，對(duì)其意義不大。

補(bǔ)繳成本過(guò)高迫使職工放棄補(bǔ)繳。一些地方規(guī)定，以補(bǔ)繳時(shí)繳費(fèi)基數(shù)下限作為過(guò)往年限補(bǔ)繳費(fèi)基數(shù)，同時(shí)還征收滯納金、利息等，導(dǎo)致參保人員補(bǔ)繳成本過(guò)高，甚至出現(xiàn)補(bǔ)繳比不補(bǔ)繳待遇更低的離奇結(jié)果。

假設(shè)兩個(gè)參保人各項(xiàng)參保條件都一致，繳費(fèi)時(shí)間都是從1994年1月至2008年12月（共180個(gè)月），且均按照全市在崗職工平均工資繳費(fèi)，但其中一人為正常繳費(fèi)，另一人于2018年進(jìn)行企業(yè)應(yīng)參保未參保補(bǔ)繳，則兩人在2018年底到齡退休時(shí)，正常繳費(fèi)人員基本養(yǎng)老金約為1650元，應(yīng)參保未參保人員補(bǔ)繳后基本養(yǎng)老金約為660元。補(bǔ)繳人員養(yǎng)老金遠(yuǎn)低于正常人員，主要有兩方面原因：一是由于補(bǔ)繳指數(shù)帶有懲罰性，所以補(bǔ)繳人員的平均指數(shù)只有0.244，僅為正常人員的18%。同時(shí)由于平均指數(shù)0.244遠(yuǎn)低于0.6，進(jìn)一步拉低基礎(chǔ)養(yǎng)老金，導(dǎo)致補(bǔ)繳人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅為正常繳費(fèi)人員的28%。二是由于補(bǔ)繳人員的首次參保時(shí)間是2018年，不符合過(guò)渡性養(yǎng)老金和地方養(yǎng)老金領(lǐng)取條件，導(dǎo)致這兩項(xiàng)待遇為0。最終導(dǎo)致補(bǔ)繳人員待遇總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常繳費(fèi)人員。

產(chǎn)生原因

產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因有兩方面，一是政策本身并未出現(xiàn)問(wèn)題，但是各地在執(zhí)行時(shí)，負(fù)責(zé)辦理補(bǔ)繳業(yè)務(wù)的部門自行設(shè)置門檻和限制；另一種是政策規(guī)定本身就損害了職工利益，如補(bǔ)繳的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、補(bǔ)繳后產(chǎn)生的權(quán)益過(guò)低等。

業(yè)務(wù)辦理部門為避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)而增設(shè)條件。雖然相關(guān)政策規(guī)定只要存在勞動(dòng)關(guān)系，并且在勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)期間具有應(yīng)參保未參保的事實(shí)，就可以補(bǔ)繳。但是由于負(fù)責(zé)辦理補(bǔ)繳業(yè)務(wù)的部門缺乏甄別用人單位提供的勞動(dòng)關(guān)系證明真實(shí)性的能力，而且實(shí)踐中也存在不少虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行補(bǔ)繳以獲得長(zhǎng)期養(yǎng)老待遇的案例，導(dǎo)致辦理業(yè)務(wù)的部門自行提高補(bǔ)繳門檻，要求提供判決、裁決或行政處罰決定書等法律文書作為補(bǔ)繳的前提，避免審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

認(rèn)為“補(bǔ)繳產(chǎn)生的權(quán)益如果等同于正常繳費(fèi)是對(duì)正常繳費(fèi)人群的不公平”。針對(duì)在政策制定時(shí)規(guī)定補(bǔ)繳產(chǎn)生的待遇權(quán)益遠(yuǎn)低于正常繳費(fèi)的問(wèn)題，政策制定者通常認(rèn)為：在認(rèn)定、計(jì)發(fā)參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和權(quán)益時(shí)，區(qū)分補(bǔ)繳與正常繳費(fèi)待遇兩種情形是為了體現(xiàn)時(shí)間成本。如果用人單位和參保人沒(méi)有按時(shí)足額繳費(fèi)，應(yīng)當(dāng)為通貨膨脹、基金收支管理等所受到的影響付出成本，否則將對(duì)其他正常繳費(fèi)人群不公平。此種觀點(diǎn)沒(méi)有考慮，如果補(bǔ)繳成本遠(yuǎn)高于正常繳費(fèi)成本，再降低補(bǔ)繳收益，是否存在“矯枉過(guò)正”的問(wèn)題。

認(rèn)為“補(bǔ)繳產(chǎn)生的權(quán)益如果等同于正常繳費(fèi)將沖擊正常繳費(fèi)”。從實(shí)踐來(lái)看，擔(dān)心沖擊正常繳費(fèi)是區(qū)分補(bǔ)繳和正常繳費(fèi)所產(chǎn)生待遇的重要原因。如果允許補(bǔ)繳后產(chǎn)生與正常繳費(fèi)同等的待遇，則職工可能失去對(duì)用人單位依法參保繳費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督的積極性，而用人單位天然具備逃避參保繳費(fèi)責(zé)任的動(dòng)機(jī)，這將造成勞動(dòng)關(guān)系雙方均不愿正常繳費(fèi)的結(jié)果，嚴(yán)重影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行。顯然，這一觀點(diǎn)也沒(méi)有考慮補(bǔ)繳的額外成本。

法律分析

上述做法在合法性方面可能存在一定問(wèn)題。對(duì)于違反規(guī)定自行提高補(bǔ)繳門檻、不接受符合上位法規(guī)定的補(bǔ)繳，自行限制補(bǔ)繳年限等做法，一些法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的生效判決、行政復(fù)議決定已經(jīng)認(rèn)定為違法，并責(zé)令予以糾正。早在2000年前后，廣東省高級(jí)人民法院，深圳、東莞、佛山等地的中級(jí)人民法院的生效判決，以及省人力資源社會(huì)保障廳的生效復(fù)議決定的觀點(diǎn)十分一致，均認(rèn)為只要?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系真實(shí)，存在應(yīng)當(dāng)參保而未參保的情形，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)部門就應(yīng)當(dāng)為用人單位辦理補(bǔ)繳業(yè)務(wù)。且不得限制補(bǔ)繳的年限，如不得設(shè)置最長(zhǎng)不超過(guò)2年的限制，最早的補(bǔ)繳期限可追溯至當(dāng)?shù)貙?shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之月。職工如果在補(bǔ)繳時(shí)遭受不法對(duì)待，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟維護(hù)自身權(quán)益。

政策規(guī)定補(bǔ)繳權(quán)益過(guò)低缺乏法理支撐。補(bǔ)繳機(jī)制的法理基礎(chǔ)是，用人單位具有強(qiáng)制為其職工參保的責(zé)任，在用人單位應(yīng)參保未參保的情況下，為保障勞動(dòng)者權(quán)益不受損害，產(chǎn)生補(bǔ)繳業(yè)務(wù)。因此，補(bǔ)繳業(yè)務(wù)的根本目的在于改正用人單位的違法行為，補(bǔ)正職工遭受的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失。其性質(zhì)屬于對(duì)侵權(quán)行為的糾正，法律對(duì)侵權(quán)行為糾正的基本原則是恢復(fù)原狀、賠償損失，補(bǔ)繳機(jī)制也應(yīng)當(dāng)遵循恢復(fù)原狀的基本原則。但是，目前補(bǔ)繳所產(chǎn)生的待遇權(quán)益遠(yuǎn)低于正常繳費(fèi)，不符合恢復(fù)原狀的原則，缺乏法理支撐。

上述做法在合理性方面也有較大爭(zhēng)議。本文認(rèn)為不應(yīng)設(shè)置對(duì)補(bǔ)繳所產(chǎn)生待遇的懲罰性機(jī)制。一是補(bǔ)繳所要繳納的金額不會(huì)比正常繳費(fèi)低，而且用人單位支付了滯納金，理論上不會(huì)對(duì)基金的收支產(chǎn)生影響。根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與權(quán)益對(duì)等的原理，相同的繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生同等待遇。區(qū)分補(bǔ)繳與正常繳費(fèi)的待遇，甚至出現(xiàn)補(bǔ)繳比不補(bǔ)繳待遇更低的情況，違反社會(huì)保險(xiǎn)基本原理。二是顯失公平。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第八十六條釋義，職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位代扣代繳，違法主體的法律責(zé)任應(yīng)由用人單位承擔(dān)，而不包括個(gè)人。加收滯納金是通過(guò)給用人單位增加額外金錢負(fù)擔(dān)的方式，促使其盡快補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，已經(jīng)對(duì)不按時(shí)足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的主體作出了懲罰。由于違反參保繳費(fèi)及代扣代繳的責(zé)任主體是用人單位，違法責(zé)任和相應(yīng)不利后果不應(yīng)當(dāng)由參保人個(gè)人承擔(dān)。

但是根據(jù)《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，滯納金設(shè)置了封頂機(jī)制，即滯納金不得超過(guò)本金。許多觀點(diǎn)指出，滯納金一旦封頂，就無(wú)法體現(xiàn)對(duì)用人單位不按時(shí)繳費(fèi)對(duì)基金產(chǎn)生的通脹等時(shí)間成本的責(zé)任，將導(dǎo)致補(bǔ)繳影響基金的收支平衡。此觀點(diǎn)具有合理性。

改革建議

統(tǒng)一補(bǔ)繳的條件、年限及標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)繳的統(tǒng)一實(shí)體條件以及相應(yīng)的證據(jù)要求。實(shí)體條件應(yīng)當(dāng)包括：（1）統(tǒng)一要求繳納滯納金。（2）在證據(jù)要求上，應(yīng)當(dāng)考慮防止“造假”，除有司法裁判等確定的法律文書外，直接根據(jù)用人單位提交材料辦理補(bǔ)繳手續(xù)的，可以要求必須具備確定性的證據(jù)，如工資的銀行轉(zhuǎn)賬憑證、原始檔案資料等。（3）統(tǒng)一補(bǔ)繳年限的起始時(shí)間不超過(guò)當(dāng)?shù)貙?shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之月。（4）統(tǒng)一補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)為以補(bǔ)繳時(shí)段對(duì)應(yīng)期間職工本人工資申報(bào)繳費(fèi)工資基數(shù)，按對(duì)應(yīng)時(shí)段當(dāng)?shù)乩U費(fèi)比例和基數(shù)的規(guī)定計(jì)算應(yīng)當(dāng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

取消對(duì)補(bǔ)繳人員待遇的懲罰性規(guī)定。由于應(yīng)參保未參保人員進(jìn)行補(bǔ)繳的未參保責(zé)任大部分在于用人單位，參保人屬于利益的受損方，宜取消對(duì)補(bǔ)繳人員待遇的懲罰性規(guī)定，對(duì)應(yīng)參保未參保補(bǔ)繳人員的補(bǔ)繳年限視作正常繳費(fèi)年限，規(guī)定補(bǔ)繳的參保人在認(rèn)定首次參保時(shí)間、視同繳費(fèi)賬戶權(quán)益、實(shí)際繳費(fèi)指數(shù)、地方調(diào)節(jié)金、按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金時(shí)間時(shí)，享受與按時(shí)足額繳費(fèi)情形同等待遇。只要規(guī)定了補(bǔ)繳的強(qiáng)制性法律責(zé)任，就可以避免“合謀虛假補(bǔ)繳”問(wèn)題，補(bǔ)繳的違法責(zé)任通過(guò)法律責(zé)任解決，與參保人的權(quán)益分割。

加大對(duì)正常參保繳費(fèi)的監(jiān)督執(zhí)法。加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法,力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)繳盡繳。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率仍不高,既有制度設(shè)計(jì)方面的原因（如企業(yè)繳費(fèi)比例居高不下,導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)重,因此不愿參保），也有執(zhí)法不嚴(yán)方面的原因。對(duì)此,應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性特征,在適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策的同時(shí),力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)繳盡繳,從根本上減少補(bǔ)繳需求人群。