多元主體參與下鄰避問題研究

蔡雪竹

[提要] 城市化進(jìn)程的不斷加快使市民生活面臨更多新問題，妥善解決鄰避問題對政府治理能力提出更高的要求，是政府治理能力不斷現(xiàn)代化的表現(xiàn)之一。解決鄰避問題的主體不僅囊括居民與政府，社會組織、營運(yùn)企業(yè)的作用同樣不可忽視。解決鄰避設(shè)施給居民生存環(huán)境帶來的問題和潛在風(fēng)險，政府應(yīng)當(dāng)完善決策機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制;營運(yùn)企業(yè)要在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)進(jìn)步，提供完善保障，使風(fēng)險最小化;社會組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中間人的作用，理性分析效益與風(fēng)險，維護(hù)居民合法利益的同時兼顧社會總福利水平的提高。多方主體協(xié)商對話、積極參與，才能有效避免沖突上升為社會群體事件。

關(guān)鍵詞：鄰避問題;多元主體;協(xié)商共治

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年4月25日

一、引言

經(jīng)濟(jì)水平的提高和城市化進(jìn)程的推進(jìn)為人們帶來了便捷的交通、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和全新的社會關(guān)系等多方面的進(jìn)步，同時也催生了城市建設(shè)與管理的新問題。近些年鄰避問題不斷在公眾視野中出現(xiàn)，廈門和昆明的PX事件、天津薊縣垃圾焚燒發(fā)電廠項目等受到涉及區(qū)域居民的熱切關(guān)注。鄰避沖突在世界范圍內(nèi)不是一個全新的問題，20世紀(jì)70年代前后學(xué)者歐海爾提出了“鄰避”的概念，此后學(xué)界關(guān)于“鄰避問題”的研究逐漸深化。但鄰避問題在我國頻繁出現(xiàn)仍是近幾年的狀況，是城市空間利用與公民意識覺醒之間矛盾的體現(xiàn)。

二、研究背景

鄰避沖突是指由于建設(shè)具有負(fù)外部性的設(shè)施而引起的所在區(qū)域居民與政府、營運(yùn)企業(yè)之間的地方性沖突。鄰避設(shè)施也被翻譯成“Not in my backyard”（不要在我家后院），顯示出了公眾對于鄰避設(shè)施的極端排斥心理，由此引發(fā)的鄰避問題如果得不到妥善解決就有可能發(fā)展為群體性事件。鄰避沖突本質(zhì)上是一種利益矛盾，多方主體的潛在風(fēng)險分配不公。首先，人們環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，對于生存環(huán)境的重視程度不斷提高，環(huán)境污染類鄰避設(shè)施、污名類鄰避設(shè)施和風(fēng)險聚集類鄰避設(shè)施勢必會引起居民的強(qiáng)烈反響;其次，由于居民對鄰避設(shè)施的潛在風(fēng)險缺少科學(xué)的信息引導(dǎo)，政府在相關(guān)信息公開和心理疏導(dǎo)方面做得不夠，導(dǎo)致謠言四起，負(fù)面影響不斷擴(kuò)大;最后，政府的危機(jī)預(yù)防與解決機(jī)制不完善，前期采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞桨矒峋用袂榫w，但鄰避設(shè)施給居民帶來的心理上的接受障礙難以解決。后期政府往往采用停工或遷址的方式平息沖突，既沒有從根本上解決鄰避設(shè)施的建設(shè)問題，又導(dǎo)致爛尾工程，造成資源浪費(fèi)。

目前，國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于鄰避沖突的原因分析，認(rèn)為滑入“塔西佗陷阱”的政府引導(dǎo)無力，不實(shí)報道加劇居民恐慌心理的蔓延。同時，政府回應(yīng)機(jī)制應(yīng)用失當(dāng)，對于事件性回應(yīng)策略與制度性回應(yīng)策略二者的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄰避議題的性質(zhì)、地方治理網(wǎng)絡(luò)與治理能力的不同而改變，由此產(chǎn)生的鄰避沖突的解決措施應(yīng)該集中于多方主體的協(xié)商治理之道，解決鄰避沖突的主體不應(yīng)是單一的、以政府為中心的，而應(yīng)是政府、公眾和營運(yùn)企業(yè)三方之間的對話，由利益相關(guān)者以平等協(xié)商的方式就化解各利益主體間的矛盾，增進(jìn)整體公共利益的方式開展一系列活動過程。本文將在此基礎(chǔ)之上分析解決鄰避沖突的困境，明確多元主體之間的地位與關(guān)系，建立多元主體參與下的鄰避沖突解決機(jī)制。

三、鄰避問題之困

（一）價值沖突之困。在城市面積急劇擴(kuò)張之前，鄰避設(shè)施往往建設(shè)在遠(yuǎn)離居住地的郊區(qū)，城市居民在享受公共服務(wù)的同時不必承擔(dān)風(fēng)險，隨著城市外圍空間不斷擴(kuò)張，鄰避設(shè)施與居民區(qū)之間距離不斷縮短，鄰避設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)變得難以協(xié)調(diào)。鄰避設(shè)施由于具有負(fù)面的溢出效應(yīng)而天被公眾所排斥，自利意識和環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)加劇了公眾面對潛在風(fēng)險時的趨避反應(yīng)，做出的價值選擇具有一致對外性。而政府基于政績考慮和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會極力推動鄰避設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。營運(yùn)企業(yè)從經(jīng)濟(jì)收益的角度出發(fā)，對鄰避設(shè)施可能產(chǎn)生的輿論風(fēng)險與對抗局面較少關(guān)注，對鄰避設(shè)施的建設(shè)持贊成態(tài)度。政府、營運(yùn)企業(yè)和公眾三方的立場不同，態(tài)度不同，這種困境包含著政治、經(jīng)濟(jì)與社會等多方面的因素而難以調(diào)節(jié)。

（二）決策壟斷之困。在單維管制行政模式下，行政權(quán)具有強(qiáng)制性和優(yōu)越性，表現(xiàn)為行政主體對行政相對人的“命令-控制”關(guān)系。政府決策是對社會價值的權(quán)威性分配，價值的分配涉及主體眾多，對于經(jīng)濟(jì)生活、社會生活具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性，因此政府通常將決策過程在“黑箱子”中進(jìn)行。公眾很難知悉決策的運(yùn)作過程，而被動接受決策結(jié)果，由此可以反映出政府決策具有一定行政壟斷的特性。鄰避設(shè)施帶來的對環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)和潛在風(fēng)險要求政府加強(qiáng)信息的普及工作，消除民眾偏見，但現(xiàn)實(shí)情況卻是鄰避設(shè)施的建設(shè)只在政府組織的由官員、權(quán)威專家組成的小范圍決策小組內(nèi)論證效益與否。民眾不信任感的產(chǎn)生使政府的管理與服務(wù)工作難以為繼，不得不強(qiáng)化執(zhí)行，鄰避沖突沒有解決，反而使公眾與政府的矛盾不斷尖銳。如果雙方不進(jìn)行對話協(xié)商，不經(jīng)由正常的利益博弈，完全依賴政府的行政權(quán)力單方面運(yùn)作，結(jié)果必然導(dǎo)致“兩敗俱傷”。

（三）公眾參與之困。隨著市民意識和社區(qū)共同體意識的不斷增強(qiáng)，公眾參與社會治理的欲望增強(qiáng)，期望以集合體的組織形態(tài)對政府工作施加更大的影響。面對未知的環(huán)境風(fēng)險，居民更有權(quán)利了解和參與政府的決策。一方面是消除誤解的需要;另一方面是以合理的方式表達(dá)利益訴求的必要。但民主參與的體制機(jī)制有待完善、民眾政治素質(zhì)有待提高的現(xiàn)狀使公眾參與管理社會事務(wù)的范圍有限。在建設(shè)鄰避設(shè)施的決策前期，民眾缺乏渠道了解決策信息。決策完成后又缺乏渠道表達(dá)意見，轉(zhuǎn)而使用偏激的方式對抗政府以維護(hù)自身合法權(quán)益。社區(qū)共同體意識的強(qiáng)化使參與對抗的民眾呈現(xiàn)整體化狀態(tài)，相對于個體沖突來說更難處理。但短時間內(nèi)建立社區(qū)居民參與政府決策的渠道，充分傾聽社區(qū)主體的意見難以實(shí)現(xiàn)。

（四）信息失靈之困。鄰避問題中信息失靈現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三個方面：第一，信息的不準(zhǔn)確性。鄰避設(shè)施尤其是應(yīng)用新技術(shù)的設(shè)施（如核發(fā)電廠）由于具有很強(qiáng)的專業(yè)性和不確定性，公眾缺乏權(quán)威渠道獲取準(zhǔn)確信息。即使獲取了信息，知識壁壘的存在容易使信息在傳遞過程中異化，最后導(dǎo)致公眾了解到真實(shí)信息寥寥無幾。第二，信息的不對稱性。政府、營運(yùn)企業(yè)與公眾之間的信息壁壘難以逾越，三方掌握的信息數(shù)量不成比例。第三，信息的不充分性。鄰避設(shè)施往往具有環(huán)境的負(fù)面影響，政府通過智庫和專家學(xué)者的論證分析盡量降低由于信息不充分而產(chǎn)生風(fēng)險的可能性。但從有限理性角度分析，政府和營運(yùn)企業(yè)雖然掌握優(yōu)勢信息和資源，但這種優(yōu)勢是相對于公眾而言的，無法預(yù)期的風(fēng)險不能完全避免。

（五）預(yù)防機(jī)制之困。輿論引導(dǎo)與危機(jī)公關(guān)能力是政府治理能力現(xiàn)代化的必然要求，一個“善治”的政府既需要具備服務(wù)人民、治理社會的能力，也需要具有樹立良好的形象的能力。沖突發(fā)生時，政府預(yù)防機(jī)制的完善程度影響著其解決問題的效率與正義。鄰避沖突存在向社會群體事件演變的可能性，政府的預(yù)防機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮安撫民眾情緒、釋放輿論壓力的作用。但事實(shí)是并不是所有政府都建立了完整有效的危機(jī)預(yù)防機(jī)制，大部分政府在發(fā)生鄰避沖突時為了維護(hù)社會穩(wěn)定選擇讓步，鄰避設(shè)施停建或遷址，民眾的要求雖然得到滿足，但沒有從根本上解決問題，社會公共福利沒有提升，浪費(fèi)社會資源。預(yù)防機(jī)制的不健全使政府在面對輿論壓力時喪失主動權(quán)和權(quán)威話語權(quán)，在沖突中陷入被動地位，消極解決問題。這種危機(jī)預(yù)防機(jī)制的困境是解決鄰避問題需要破解的問題之一。

四、多元主體參與機(jī)制研究

社會治理在本質(zhì)上要求主體從一元向多元轉(zhuǎn)變，鄰避問題作為社會治理的新難題更需要不同利益主體的參與發(fā)聲。民主參與既是公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也是制約公民權(quán)力的手段。不同的利益主體在參與中發(fā)揮不同的作用，承擔(dān)不同的責(zé)任，共同致力于鄰避問題的解決。

（一）政府引導(dǎo)。在傳統(tǒng)公共行政學(xué)政治-行政二分法理論中，政府承擔(dān)著政策執(zhí)行的職能，但由于行政權(quán)力具有集中性和擴(kuò)張性的特點(diǎn)，政府職能已經(jīng)不局限于執(zhí)行，而是朝著行政決策壟斷的方向發(fā)展。面對鄰避問題，政府單向行使決策權(quán)引起了居民的強(qiáng)烈不滿，甚至引發(fā)沖突導(dǎo)致公共設(shè)施建設(shè)難以為繼。在這種情況下，建立開放型政府吸引多方公眾與社會組織參與，降低政府的強(qiáng)勢地位有助于問題的解決。政府的主導(dǎo)地位與國家力量絕不能被濫用，尤其是國家行政權(quán)的行使必須是有限度的。這種限度體現(xiàn)在鄰避設(shè)施決策的全過程，包括潛在風(fēng)險論證、選址、補(bǔ)償機(jī)制。在科學(xué)論證階段，涉及民眾最關(guān)心也最復(fù)雜的環(huán)境問題時，必須做到信息公開、決策透明。利用發(fā)達(dá)的媒體技術(shù)，建設(shè)信息公開平臺，開展“面對面”活動加強(qiáng)官民互動與回應(yīng)。在選址方面，充分結(jié)合城市規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀，同時不能忽視居民心理，收集反對意見做好心理疏導(dǎo)。政府建設(shè)公共設(shè)施不可避免地帶有一定經(jīng)濟(jì)利益，但本質(zhì)上是為了服務(wù)于民，絕不能本末倒置，置人民基本權(quán)益于不顧。

（二）民眾參與。居民是鄰避設(shè)施負(fù)面效應(yīng)最直接的影響對象，維護(hù)自身合法權(quán)益無可厚非。但由于獲取信息有限、決策缺少話語權(quán)，居民缺乏渠道反映訴求，只能訴諸抗議等易引起官民矛盾的方式，從而引發(fā)鄰避沖突。社區(qū)共同體的內(nèi)生凝聚力為解決居民求助無門的問題提供機(jī)會，同時借助社會組織在專業(yè)性問題上的解決能力和大眾媒體的輿論力量，縮小與政府之間的地位差距，在與政府的協(xié)商談判中掌握主動權(quán)。在這個過程中造謠傳謠的問題能夠得到遏制，為鄰避問題的解決減少阻力，在維護(hù)本地區(qū)居民合法權(quán)益的同時促進(jìn)整體社會福利水平的提高。

（三）社會組織。社會組織作為第三部門，帶有一定社會福利性和服務(wù)性，在解決社會問題時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起社會責(zé)任。獨(dú)立性和中立性使社會組織更容易受到公眾的信任與支持，在矛盾中任何一方都不應(yīng)成為自己的法官，社會組織有能力也有信用扮演調(diào)停者的角色。社會組織在鄰避問題的解決中主要有以下幾個方面的優(yōu)勢：首先，在搜集信息方面，專業(yè)型社會組織擁有更多資源和更強(qiáng)的調(diào)查能力，職業(yè)工作者以及專家學(xué)者能夠提供權(quán)威解讀，“能夠主動查找、搜集與鄰避項目相關(guān)的信息，而非道聽途說”、“能夠通過專業(yè)技能將分散復(fù)雜的信息進(jìn)行梳理與整合”、“能夠用專業(yè)性知識與技能客觀地對鄰避項目的相關(guān)信息進(jìn)行評價，而不誤導(dǎo)公眾”，降低信息壁壘，掃除認(rèn)知障礙，解決信息不對稱的問題。其次，社會組織能夠搭建溝通平臺，加強(qiáng)政府、營運(yùn)企業(yè)與公眾之間的平等對話交流，引導(dǎo)居民通過合法理性的渠道反映訴求。利用平臺的信息傳導(dǎo)功能，減少信息傳遞環(huán)節(jié)，避免信息失真與信息異化。再次，為政府和營運(yùn)企業(yè)公開風(fēng)險預(yù)防與應(yīng)急機(jī)制提供平臺，多方主體共同評估風(fēng)險與效益。最后，社會組織能夠?qū)︵彵茉O(shè)施運(yùn)營狀況建立長效監(jiān)督機(jī)制，實(shí)時提供咨詢服務(wù)，為居民顧慮提供權(quán)威解答，釋放心理壓力，疏導(dǎo)過激情緒，避免鄰避沖突的發(fā)生與惡化。

（四）營運(yùn)企業(yè)。營運(yùn)企業(yè)作為鄰避設(shè)施的建設(shè)方，與政府保持合作關(guān)系，為了獲取經(jīng)濟(jì)利益或者承擔(dān)社會責(zé)任而參與到鄰避問題之中成為主體之一。營運(yùn)企業(yè)更多承擔(dān)的是技術(shù)保障工作，采用成熟的技術(shù)與完善的風(fēng)險規(guī)避舉措是防止鄰避設(shè)施產(chǎn)生負(fù)面影響最根本的方法。風(fēng)險發(fā)生后，營運(yùn)企業(yè)是第一時間的發(fā)現(xiàn)者和處理者，也是對損失進(jìn)行賠償補(bǔ)救的第一責(zé)任人，妥善處理企業(yè)與居民的關(guān)系是企業(yè)參與鄰避問題解決機(jī)制的主要任務(wù)。

五、結(jié)語

多元主體參與下鄰避問題的解決機(jī)制建立在協(xié)商對話的基礎(chǔ)之上，以有序的方式進(jìn)行價值博弈與妥協(xié)。在這個過程中，政府收斂強(qiáng)勢權(quán)力，給予民眾充分的話語權(quán)，社會組織為民眾提供專業(yè)的咨詢與援助，并且搭建交流平臺，引導(dǎo)民眾理性表達(dá)訴求，維護(hù)合法權(quán)益，從而釋放社會輿論壓力，使事態(tài)向好發(fā)展，有效避免鄰避沖突。

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