農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍研究

張建軍

摘要：我國土地制度長期處于城鄉(xiāng)二元管理制度下，現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)禁止農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求日益迫切。黨的十八屆三中全會把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為一項(xiàng)重要改革任務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)。從理論和實(shí)踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍值得進(jìn)一步研究。

關(guān)鍵詞：土地制度;農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;城鄉(xiāng)二元管理制度

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）04-0047-51 收稿日期：2019-03-01

1改革試點(diǎn)入市范圍和途徑分析

2014年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)改革工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號），明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市范圍和途徑。2015年2月，十二屆全國人大常委會第13次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)暫停調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等人市、同權(quán)同價(jià)。其中，15個(gè)試點(diǎn)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。2015年3月，原國土資源部出臺《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》（國土資發(fā)[2015]35號），進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑，包括就地入市、調(diào)整入市和整治入市三種途徑。幾年來，試點(diǎn)地區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等人市、同價(jià)同權(quán)，取得了積極成效。截至目前，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊l萬余宗，面積9萬余畝，總價(jià)款約257億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗38.6億元。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要存在于三類區(qū)域：第一類是沿海地區(qū)，主要用于工業(yè)和城鎮(zhèn)，不僅數(shù)量大、分布也很廣，尤以廣東、江蘇、浙江最盛;第二類是城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，農(nóng)民集體利用集體存量建設(shè)用地和宅基地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè);第三類是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，存量集體建設(shè)用地量大面廣，主要是過去的村辦企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，其中不少已經(jīng)閑置。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑，與其空間分布密切相關(guān)。各地集體經(jīng)營性建設(shè)用地大多較為零星、分散，就地人市是最普遍的做法;沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，建設(shè)用地需求大，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，通常按照增減掛鉤的思路進(jìn)行異地調(diào)整入市;一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較少，遺留的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不多，而有的閑置宅基地較多，便采取宅基地集中整治或異地調(diào)整方式入市。從試點(diǎn)情況來看，截至2018年10月，東部地區(qū)入市宗數(shù)占93.8%、面積占85.1%，中部地區(qū)入市宗數(shù)占2.6%、面積占6.1%，西部地區(qū)入市宗數(shù)占3.7%、面積占8.9%;就地入市宗數(shù)約占93.1%，調(diào)整入市宗數(shù)約占5.5%，整治入市約占1.4%。本文選取其中有代表性的試點(diǎn)進(jìn)行分析。

1.1就地入市

按照中央有關(guān)政策要求，依法取得、符合規(guī)劃的工礦倉儲、商服等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以直接就地入市。從目前情況來看，就地入市占總宗數(shù)的90%以上，主要是因?yàn)檫@些地塊權(quán)屬單一、涉及的利益方較少、入市成本低收益相對較高等，但面臨的最大問題是具備條件的地塊普遍較少，其中一些還存在基礎(chǔ)設(shè)施不配套、產(chǎn)業(yè)集中度不足等問題。大多數(shù)試點(diǎn)都開展了就地入市，其中黑龍江安達(dá)、廣東南海等地做法較為典型。

調(diào)查顯示，安達(dá)市現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地458宗，面積394公頃，其中存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地173宗，面積約64公頃。鑒于嚴(yán)格意義上的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量較少，而因人口外流、撤村并屯、整合教育資源棄用的村委會和村小學(xué)卻長期閑置的實(shí)際。安達(dá)市大膽突破了經(jīng)營性建設(shè)用地界定范圍，將區(qū)位好、面積大、可盤活、能利用的棄用村小學(xué)、村委會等空閑地塊，經(jīng)過規(guī)劃調(diào)整變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，按照入市規(guī)則進(jìn)入市場與企業(yè)需求進(jìn)行對接。在已入市的23宗案例中，村小學(xué)和村委會通過規(guī)劃調(diào)整入市12宗，占入市宗地總數(shù)的52%;盤活閑置土地面積6.48公頃，占入市宗地面積的55%。

南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積171平方公里，占農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的56.4%。經(jīng)過多年發(fā)展，南海的土地開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過50%，新增建設(shè)用地已不足以支撐南海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，利用存量集體建設(shè)用地開展入市成為南海的必然選擇。為保障被征地農(nóng)民利益，南海區(qū)探索將征地留用地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，使留用地真正發(fā)揮保障農(nóng)民生產(chǎn)、生活需要的作用;為解決公共配套嚴(yán)重不足的問題，南海實(shí)踐放開經(jīng)營性的教育、醫(yī)療等公共用地入市，以南海大瀝鎮(zhèn)太平村布魯森國際幼兒園為代表，截至2018年10月底，已有3宗科教用地入市，面積141畝，成交總金額3.36億元。

1.2調(diào)整入市

按照中央有關(guān)政策要求，土地整治規(guī)劃確定可復(fù)墾的村莊內(nèi)零星、分散的建設(shè)用地，經(jīng)復(fù)墾后可調(diào)整到本縣（市、區(qū)）域范圍內(nèi)國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用地區(qū)域的集體建設(shè)用地，可以調(diào)整入市。各試點(diǎn)地區(qū)主要還是按照城鄉(xiāng)建沒用地增減掛鉤的思路在進(jìn)行實(shí)踐探索，其中浙江德清、安徽金寨的做法較為典型。調(diào)整入市最大的問題是涉及的利益相關(guān)者較多、權(quán)屬調(diào)整復(fù)雜，既需要協(xié)調(diào)調(diào)入地塊的地區(qū)，也需要協(xié)調(diào)調(diào)出的地區(qū)，涉及不同集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，如何平衡各方利益需要考慮，另外還有規(guī)劃調(diào)整、基本農(nóng)田保護(hù)等問題，程序和手續(xù)都復(fù)雜，成本也比較高。

德清民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需求旺盛。據(jù)2014年土地變更調(diào)查結(jié)果，德清存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地1881宗10691畝。德清開展異地調(diào)整入市主要有三種方式：（1）調(diào)換土地所有權(quán)自行入市。集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)未規(guī)劃調(diào)整入市建新區(qū)塊的，允許通過以地?fù)Q地的方式，與設(shè)立調(diào)整入市建新區(qū)塊的集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)換土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市。（2）建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)交易入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后，無法以第一種方式實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市，或不愿自行調(diào)整入市的，轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)濟(jì)組織，收購指標(biāo)的集體經(jīng)濟(jì)組織可以等面積在規(guī)劃區(qū)按集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。（3）集體經(jīng)濟(jì)組織之間合作入市。集體經(jīng)濟(jì)組織將零星分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾后，無法以第一種方式實(shí)現(xiàn)調(diào)整入市的，允許該集體經(jīng)濟(jì)組織與其他集體經(jīng)濟(jì)組織合作入市，取得的收益協(xié)商分成。截至目前，德清已實(shí)現(xiàn)入市186宗，面積1401畝，成交金額3.45億元，集體收益2.81億元，惠及農(nóng)民群眾18萬人，覆蓋面達(dá)65%。通過調(diào)整入市，讓改革紅利惠及不同需求和區(qū)位差異的農(nóng)民集體，實(shí)現(xiàn)了“強(qiáng)村帶弱村”，對發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索有明顯的借鑒意義。

金寨縣屬于大別山集中連片特困地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，遺留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地不多，且主要為工礦用地，存在大量閑置的宅基地卻缺乏有效盤活途徑。金寨縣通過嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管制，統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地制度改革，有效解決了人市資源存量與增量問題。一方面，通過村級土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃對人市地塊的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、分布和時(shí)序進(jìn)行有效管控，避免村集體盲目入市對土地市場造成沖擊;另一方面，通過改革聯(lián)動，將騰退宅基地指標(biāo)按規(guī)劃納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，指標(biāo)入市所產(chǎn)生的收益滾動用于新一輪閑置宅基地退出。對農(nóng)村閑置、廢棄宅基地，對原土地使用權(quán)人合法補(bǔ)償后收回土地使用權(quán)，作為異地調(diào)整入市復(fù)墾區(qū)，經(jīng)復(fù)墾整治后調(diào)整入市。目前，金寨縣共騰退宅基地4萬余戶，復(fù)墾成耕地4.7萬畝，在已入市的72宗地中，有50宗210畝土地為異地調(diào)整入市。

1.3整治入市

按照中央有關(guān)政策要求，歷史形成的城中村集體建設(shè)用地按規(guī)劃統(tǒng)一進(jìn)行復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施配套，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)后，可以集中整治入市。其中河南長垣縣、山西澤州縣較為典型。

調(diào)查顯示，河南省長垣縣農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地852宗1.8萬畝，另有2.4萬畝集體建設(shè)用地（含宅基地）處于空閑狀態(tài)。長垣縣全方位探索多條入市途徑，實(shí)現(xiàn)就地入市、調(diào)整入市、城中村整治等入市途徑全實(shí)踐，出讓、租賃、作價(jià)入股等入市方式全嘗試，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的用地保障。考慮到農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，長垣縣在確保建設(shè)用地不增加、耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，不斷拓展政策適用范圍，探索了增量集體建設(shè)用地入市，在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，通過報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用后，直接入市交易。針對存量集體建設(shè)用地點(diǎn)多、面廣、單宗面積較小的特點(diǎn)，長垣縣通過調(diào)整入市建設(shè)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為小微企業(yè)發(fā)展提供了用地保障。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市能否用于商品住宅建設(shè)，試點(diǎn)政策并未明確。長垣縣大膽嘗試，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的孔場村將一宗集體建設(shè)用地通過整治入市用作商品房開發(fā)。截至目前，長垣縣就地入市115宗，面積1785.8畝，調(diào)整入市76宗，面積1756.5畝，整治入市1宗，面積24.73畝。

山西澤州將入市的地塊分為四類：一是獨(dú)立工礦、倉儲、商服、綜合存量集體建設(shè)用地;二是村莊及工礦用地剝離居民點(diǎn)用地后的集體建設(shè)用地;三是土地整治規(guī)劃確定為可復(fù)墾的村莊內(nèi)零星分散建設(shè)用地;四是經(jīng)整治后的村莊建設(shè)用地，在優(yōu)先保障居民住房安置等用地后的結(jié)余部分。針對空心村、無人村較多的特點(diǎn)，澤州縣在優(yōu)先保障居民住房安置用地后，結(jié)余的土地規(guī)劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。目前，通過村莊整治入市途徑完成了5宗地，退出宅基地124戶，面積72.6畝。一方面，盤活了閑置的土地資源，實(shí)現(xiàn)了資源高效利用;另一方面，喚醒了農(nóng)民手中沉睡的資產(chǎn)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。以李寨鄉(xiāng)衛(wèi)山村為例，全村戶籍人口由改革開放前的45戶115人，下降至2015年的14戶25人，常住人口僅3戶9人。通過整治入市，共盤活16畝集體建設(shè)用地，戶均分得3萬元貨幣補(bǔ)償，騰退的土地以入股方式參與旅游項(xiàng)目開發(fā)，村民還能按年領(lǐng)取分紅。

2關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍的探討

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍是各界比較關(guān)注的問題，也是農(nóng)村土地制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。按照這一規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有三個(gè)要素：一是存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，二是符合“兩規(guī)”（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃），三是工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途。到底哪些集體土地可以算作集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的人市范圍，現(xiàn)在還存在爭議。

2.1只有符合“兩規(guī)”的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地可入市

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量規(guī)模，不僅涉及到對入市潛力的判斷，也涉及到對入市用地來源的改革決策（比如，是否允許農(nóng)村建設(shè)用地布局調(diào)整、結(jié)構(gòu)調(diào)整，乃至增量用地入市）。有學(xué)者根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來源于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)大辦鄉(xiāng)村工業(yè)時(shí)因“執(zhí)法不嚴(yán)”形成的歷史遺留閑置用地，推算全國此類用地約為3000萬畝。有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)查數(shù)據(jù)推算，截至2013年底，我國農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地面積4200萬畝，約占到集體建設(shè)用地的13.3%?？紤]到農(nóng)村建設(shè)用地分類、閑置、確權(quán)等情況的復(fù)雜性，估計(jì)全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量規(guī)模當(dāng)在5000萬畝以上?？傮w上看，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地約占農(nóng)村建設(shè)用地的十分之一左右，大量空閑的宅基地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地未能納入入市范圍，對于解決當(dāng)前村莊用地過大、效率低下意義不大。同時(shí)，已有鎮(zhèn)村企業(yè)用地也可能因不符合“兩規(guī)”被排除在入市之外，可入市土地大大減少，難以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

2.2符合“兩規(guī)”的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地可入市

如果將可入市土地進(jìn)一步放寬到存量集體建設(shè)用地總規(guī)?？刂葡?，依據(jù)“兩規(guī)”確定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用地潛力還會顯著增大。據(jù)中科院劉彥隨團(tuán)隊(duì)歷時(shí)4年，采用高分辨率遙感影像結(jié)合實(shí)地調(diào)繪的結(jié)果，全國農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模2.48億畝中，閑置地近1/3，廢棄地近1/4，土地整治潛力達(dá)到上億畝。騰出的空間除部分掛鉤用于城鎮(zhèn)建設(shè)外，可以提供集體經(jīng)營性建設(shè)用地5000萬畝以上。存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地和村莊閑散地、廢棄地整治調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地兩項(xiàng)合計(jì)，未來全國可入市土地總量當(dāng)在1億畝以上。

根據(jù)廣東省“三舊改造”試點(diǎn)調(diào)查，全省試點(diǎn)入庫的建設(shè)用地達(dá)到416萬畝，其中集體建設(shè)用地占到55.9%，如果全部改造完成，可以節(jié)約出土地100多萬畝，相當(dāng)于未來10年新增建設(shè)用地規(guī)模的40%。從需求看，預(yù)計(jì)未來相當(dāng)長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)仍將保持較快增長，用地總需求也將保持在較高水平。農(nóng)村建設(shè)用地仍按年均新增400萬畝計(jì)算，其中經(jīng)營性用地比例按照40%計(jì)算（高于城鎮(zhèn)的30%），預(yù)計(jì)年均集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求在160萬畝左右。

綜合上述測算，農(nóng)村存量集體建設(shè)用地可供30-60年經(jīng)營性開發(fā)需要?？紤]到區(qū)域分布不均衡，各地開發(fā)需求也存在較大差距，實(shí)際開發(fā)規(guī)模會打些折扣?？傮w估計(jì)，農(nóng)村存量集體建設(shè)用地應(yīng)能滿足今后二三十年的經(jīng)營性開發(fā)需要。

2.3新增集體建設(shè)用地可入市

在現(xiàn)行管理制度下，企業(yè)使用新增建設(shè)用地的成本明顯低于使用存量建設(shè)用地的成本，這也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量規(guī)模已經(jīng)很大，但新增建設(shè)用地仍然居高不下的根本原因。如果允許農(nóng)村新增建設(shè)用地直接入市，存量建設(shè)用地入市的動力將顯著降低，各地又會把注意力更多放到爭取新增建設(shè)用地指標(biāo)上，這不利于農(nóng)村閑散低效用地的盤活利用，也有違農(nóng)村土地制度改革的初衷。從這個(gè)意義上說，除少數(shù)用地需求緊張的地區(qū)，大多數(shù)地區(qū)未來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不宜將新增建設(shè)用地納入其中。

3關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍的建議

2018年12月23日，全國人大常委會對《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法修正案（草案）》進(jìn)行了初次審議，刪去了現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于“非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地”的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程將加快。結(jié)合改革試點(diǎn)的實(shí)踐和前面的分析，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市范圍，提出以下建議。

3.1從全國層面看，入市范圍應(yīng)以存量集體建設(shè)用地為主

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量規(guī)?？傮w較大，難以直接入市，但若政策上允許進(jìn)行布局調(diào)整，甚至把集體建設(shè)用地作為整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，那入市潛力將相當(dāng)可觀，可以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放出巨大空間。從上述分析可以得知，大多數(shù)地方現(xiàn)有農(nóng)村集體建設(shè)用地可以滿足未來一二十年入市需求。因此，從全國范圍來看，未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市基本上可以限制在存量集體建設(shè)用地范圍內(nèi)。

3.2從區(qū)域差別看，嚴(yán)格控制增量集體建設(shè)用地作為補(bǔ)充

從區(qū)域來看，中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨建設(shè)用地需求不活躍的問題，現(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地都難以消化;但少數(shù)地方特別是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因存量建設(shè)用地過少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁需要適當(dāng)安排增量用地入市。對增量集體建設(shè)用地入市，可以通過國土空間規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格控制。

3.3從改革目的看，兼顧集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市公平和效率

根據(jù)改革的要求，縮小征地范圍也意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市的規(guī)模將加大。修法后，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等可以直接進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、出讓，這樣可以更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民獲得更多的土地增值收益。我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布廣泛，東中西部地區(qū)都有較大的入市潛力，但沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市、大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布最為集中，改革在公平與效率之間如何權(quán)衡值得重視。如果不能使廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民受益，卻在發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部制造出一個(gè)龐大的土地食利者階層來，那么改革就不能算作真正的成功。