住房保有環(huán)節(jié)征稅效果分析

王正洪

摘要：房地產(chǎn)稅的改革推進(jìn)事關(guān)每個(gè)家庭，近年來逐步成為大眾熱議的焦點(diǎn)。從調(diào)控房價(jià)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入、調(diào)節(jié)財(cái)富分配及影響房地產(chǎn)市場(chǎng)四個(gè)方面分析了重慶市住房保有環(huán)節(jié)近年來的征稅效果，并進(jìn)一步分析了重慶市住房保有環(huán)節(jié)征稅過程中與稅制法律、征收標(biāo)準(zhǔn)、配套制度及征收程序方面的問題，同時(shí)提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn);保有環(huán)節(jié);房產(chǎn)稅;房地產(chǎn)稅改革

中圖分類號(hào)：F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）04-0074-79 收稿日期：2019-02-16

1引言

2017年12月20日，財(cái)政部長肖捷指出，要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施;在2018年9月公開的十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃中也明確提出，屬于條件比較成熟的房地產(chǎn)稅法將在五年內(nèi)提請(qǐng)審議。

我國目前房地產(chǎn)稅收體系中呈現(xiàn)出“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的特點(diǎn)，使得整個(gè)房地產(chǎn)稅收體系不協(xié)調(diào)，房地產(chǎn)稅的開征與立法實(shí)施呼之欲出。房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅包括城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，而此前國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日曾表示，房地產(chǎn)稅改革就是要把現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并起來，因此做好住房保有環(huán)節(jié)征稅效果的分析與改進(jìn)工作是推出房地產(chǎn)稅的重中之重。

重慶市作為開征個(gè)人住房房產(chǎn)稅近8年的試點(diǎn)城市之一，其住房保有環(huán)節(jié)稅制在全國具有獨(dú)特性，分析重慶市住房保有環(huán)節(jié)的稅制影響可以為國家開征房地產(chǎn)稅及出臺(tái)相關(guān)稅法提供參考，也可以為其他省市制定地方政策、標(biāo)準(zhǔn)提供一定經(jīng)驗(yàn)。

2重慶市商品房保有環(huán)節(jié)稅制

2.1城鎮(zhèn)土地使用稅

城鎮(zhèn)土地使用稅是以實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)征收的一種稅，主要是為了合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理。根據(jù)《重慶市人民政府關(guān)于調(diào)整主城區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅等級(jí)稅額標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)主城區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅應(yīng)稅土地劃分8個(gè)等級(jí)，各等級(jí)土地年稅額如下：1等20元，平方米，2等16元/平方米，3等12元/平方米，4等10元/平方米，5等8元/平方米，6等6元，平方米，7等4元/平方米，8等2元/平方米。市政府僅對(duì)主城區(qū)應(yīng)稅土地最高等級(jí)按區(qū)域進(jìn)行了指示，主城區(qū)各人民政府根據(jù)自身功能定位制定方案，而主城以外的區(qū)縣則根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化和毗鄰地區(qū)應(yīng)稅土地稅額等級(jí)情況，完善和規(guī)范稅額等級(jí)調(diào)整工作。

2.2房產(chǎn)稅

根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，房產(chǎn)稅征收標(biāo)準(zhǔn)分為從價(jià)或從租兩種情況：（1）從價(jià)計(jì)征的，其計(jì)稅依據(jù)為房產(chǎn)原值一次減去10%-30%后的余值，年稅率為1.2%;（2）從租計(jì)征的，以房產(chǎn)租金收入為計(jì)稅依據(jù)，年稅率為12%。但上述房產(chǎn)稅征收范圍限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營性房屋，個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)不征收房產(chǎn)稅。

重慶市自2011年1月28日起，在部分區(qū)域開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。重慶市試點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鞒蔷艆^(qū)，征收對(duì)象的住房為：（1）個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住房;（2）個(gè)人新購的高檔住房（高檔住房是指建筑面積交易單價(jià)達(dá)到上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)2倍及2倍以上的住房）;（3）在重慶市同時(shí)無戶籍、無企業(yè)、無工作的個(gè)人新購首套及以上的普通住房。

重慶市個(gè)人住房房產(chǎn)稅應(yīng)稅的計(jì)稅價(jià)值為房產(chǎn)交易價(jià)。其稅率設(shè)置為：獨(dú)棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價(jià)在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價(jià)3倍以下的住房，稅率為0.5%;3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%;4倍及以上的稅率為1.2%;“三無”個(gè)人所購普通住房，稅率為0.5%。每戶家庭有且只有一套應(yīng)稅住房可以扣除免稅面積，納稅人在試點(diǎn)之前擁有的獨(dú)棟商品住宅，免稅面積為180平方米;新購的獨(dú)棟商品住宅、高檔住房，免稅面積為100平方米。

3重慶市商品房保有環(huán)節(jié)征稅效果分析

已有很多學(xué)者研究提出，對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅將會(huì)帶來很多利處，一般認(rèn)為可以增加住房持有成本以抑制房價(jià)、補(bǔ)充地方財(cái)政收入并逐步發(fā)展成地方主體稅種、調(diào)節(jié)收入分配及資源再分配及促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展。本文將結(jié)合重慶市商品房保有階段征稅現(xiàn)狀及效果進(jìn)行分析。

3.1對(duì)重慶市房價(jià)的影響

增加住房保有環(huán)節(jié)稅收，即會(huì)增加住房者的住房持有成本，對(duì)于消費(fèi)者來說可能會(huì)逐漸產(chǎn)生居住方式上“以租代購”的轉(zhuǎn)變，從而降低商品房購買市場(chǎng)的需求;而對(duì)于投資商或開發(fā)商來說，由于稅務(wù)增加導(dǎo)致利潤減少，不僅可以提高住房的供給量，也在一定程度上有助于遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)中的炒房、囤房行為。以重慶市征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收對(duì)象可以看出，對(duì)“三無”人員嚴(yán)格征收房產(chǎn)稅即是一種抑制炒房行為的手段，對(duì)高檔住宅征稅則會(huì)導(dǎo)致居民更偏向購買經(jīng)濟(jì)實(shí)惠型住房。因此，理論上來說，重慶市的房價(jià)應(yīng)該得到控制，然而結(jié)果并非完全盡如人意。

以重慶市近十年二手房市場(chǎng)交易價(jià)為例。由圖1可以看出，從2012-2015年間，重慶市的房價(jià)波動(dòng)不大，但在接下來三年間卻迅速增長至翻番。這說明個(gè)人住房房產(chǎn)稅的開征只在最初兩三年對(duì)房價(jià)影響較大，隨著時(shí)間推移，炒房者或投資商對(duì)房產(chǎn)稅已經(jīng)產(chǎn)生了心理接受，房價(jià)又快速回到快速增長的階段。

對(duì)于城鎮(zhèn)土地使用稅和營業(yè)性住房房產(chǎn)稅，因?yàn)槎嗄甑恼魇諏?shí)踐，早已不會(huì)對(duì)供需兩端產(chǎn)生影響;而重慶市特有的個(gè)人住房房產(chǎn)稅，因其征稅范圍過窄、稅率偏低等特點(diǎn)，對(duì)房價(jià)的影響微乎其微。

3.2對(duì)重慶市財(cái)政收入的影響

營業(yè)稅原本是由地方政府掌握的唯一一個(gè)主體稅種，其稅收收入大致占到地方政府稅收收入的一半以上，隨著“營改增”的推進(jìn)，營業(yè)稅在2017年正式退出歷史舞臺(tái)。雖然增值稅收入分配由原來的政府與地方以3：1分配改為中央與地方各享50%（暫定），但是地方政府主體稅種的缺失已成事實(shí)，財(cái)政受到影響。如圖2所示，雖然重慶市地方財(cái)政的收入與支出均保持一樣的增長之勢(shì)，但是顯然自2015年起，地方財(cái)政一般預(yù)算收入的增長速度開始落后于預(yù)算支出的增長速度，且差距還在顯著拉大，這是因?yàn)榈胤秸聶?quán)支出責(zé)任沒有減少，而財(cái)權(quán)卻逐漸上移。

在地方政府需要重新構(gòu)建一個(gè)主體稅種的背景下，房地產(chǎn)作為我國居民家庭巨大的存量財(cái)富，擁有固定且豐富的稅源和廣大稅基，可以為政府帶來長期的、穩(wěn)定的、可預(yù)見的收入，因此理論上而言，是發(fā)展主體稅種的一個(gè)絕佳選擇，

通過表1可以看出，重慶市房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收收入占地方財(cái)政收入的比重不到9%，對(duì)地方財(cái)政的影響不大。一方面，是因?yàn)檎鞫惛采w范圍不夠廣泛。城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍沒有包括個(gè)人所有的住房及院落用地，而且重慶市針對(duì)個(gè)人住房征收的房產(chǎn)稅的稅基和稅率都十分有限。另一方面，是因?yàn)橥恋爻鲎尳鹞幢患{入稅收部分。近幾年由于用地指標(biāo)的限制，土地交易成本越來越高，土地出讓金成為地方財(cái)政的主要來源。根據(jù)財(cái)政部與國家稅務(wù)總局的模擬框架，土地出讓金應(yīng)被納入新的房地產(chǎn)稅之中，但重慶市的征稅過程中只征“房”，對(duì)于土地出讓金未進(jìn)行處置。

3.3調(diào)節(jié)收入分配及資源再分配

一方面，土地是稀缺的，房地產(chǎn)本身就是一種資源，住宅閑置即是資源的浪費(fèi)，再加上炒房者、囤房者的惡意購房行為，抬高房價(jià)的同時(shí)也控制了住宅供給量，使得欲購房者望而卻步。因此，加大對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅力度會(huì)促使持有者將房子銷售或出租出去，增加市場(chǎng)供給量，幫助解決供給與需求間的矛盾，促進(jìn)房地產(chǎn)資源的合理配置，同時(shí)也會(huì)緩解高房價(jià)問題。

另一方面，調(diào)節(jié)收入分配要體現(xiàn)“量能征稅”的思想，即無住房者不納稅、少住房者少納稅、多住房者多納稅。從重慶市對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收條款可以看出，重慶市對(duì)于高端住房市場(chǎng)把控更嚴(yán)，讓高端住房者多繳稅，再將所得稅收收入用于公租房建設(shè)與維護(hù)，落實(shí)“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有約束”的住房制度體系。但是對(duì)于有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的購買者和囤房的投資者來說，他們并不在意以較低稅率繳納的房地產(chǎn)相關(guān)征稅，而且出現(xiàn)另一個(gè)比房地產(chǎn)行業(yè)更具收益潛力的投資方向之前，人們依舊對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)抱有增值預(yù)期，依舊愿意在犧牲少量利益的情況下繼續(xù)保持住宅持有。

3.4對(duì)重慶市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的影響

對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行稅制調(diào)整和改革，保持全產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總體基本不變，降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，加強(qiáng)保有環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的房地產(chǎn)稅，是調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的長效機(jī)制之一。我國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過迅猛發(fā)展階段，已經(jīng)存在一定的泡沫，控制泡沫、穩(wěn)定房價(jià)是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，乃至整個(gè)金融市場(chǎng)的迫切之需。

從供給端的角度來看，設(shè)置合理的住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，可以通過調(diào)整投資報(bào)酬以使其投機(jī)預(yù)期回歸理性水平，理性的投資者會(huì)因?yàn)橥顿Y利潤減少而選擇出手持有住房，這樣可以減少市場(chǎng)投機(jī)性購房行為，抑制炒房現(xiàn)象過熱。從需求端的角度來看，對(duì)不同類型的住房征收保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，會(huì)引導(dǎo)消費(fèi)者向更加注重實(shí)際需要的方向購房或租房，讓市場(chǎng)在房產(chǎn)資源配置中確實(shí)起到?jīng)Q定性作用。因此，從供需兩端來看，針對(duì)保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅費(fèi)能明顯提高炒房成本，引導(dǎo)人們的住房消費(fèi)和購房預(yù)期，利用好該手段可以抑制房地產(chǎn)泡沫，促進(jìn)住宅市場(chǎng)健康良性發(fā)展。

4重慶市住房保有環(huán)節(jié)征稅的問題及建議

4.1征稅行為的法律效力問題

國家現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，是通過國務(wù)院制定的行政性稅收法規(guī)，并未經(jīng)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，而重慶作為房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)提出的個(gè)人住房房產(chǎn)稅，僅為地方性法律文件，立法層次更低。雖然重慶市試點(diǎn)改革是由國務(wù)院授權(quán)開展的，但是根據(jù)我國現(xiàn)行稅法淵源，國務(wù)院授權(quán)行為并不具備立法效力，地方政府也并沒有立法征稅的權(quán)利。從“稅收法定”的原則來說，如果沒有完備權(quán)威的法律作為支撐，那么相關(guān)的征收管理必然會(huì)遇上一些阻礙。只有“立法先行”完成，才能談后續(xù)的“充分授權(quán)”和“分步推進(jìn)”的問題。

現(xiàn)在普遍提到的房地產(chǎn)稅，即是針對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)所征收的稅別，因此解決保有環(huán)節(jié)征稅的法律效力問題，也就是要促進(jìn)提出更高立法層級(jí)的房地產(chǎn)稅法。在此背景下，重慶市作為一個(gè)在房產(chǎn)稅上進(jìn)行試點(diǎn)改革的城市，應(yīng)該全面總結(jié)征稅過程中相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與不足，同時(shí)借鑒國外發(fā)達(dá)國家的房地產(chǎn)稅收立法體系及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，綜合考量，為促進(jìn)我國房地產(chǎn)稅的改革與立法進(jìn)程貢獻(xiàn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與新思路。

4.2征稅標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性問題

現(xiàn)行的保有環(huán)節(jié)征稅標(biāo)準(zhǔn)是不完善、不夠科學(xué)的，如對(duì)于我國城鎮(zhèn)土地使用稅，其不合理之處主要在于不征收居民個(gè)人用房和以實(shí)際占用土地面積為計(jì)稅依據(jù)，這縮小了計(jì)稅范圍和忽略了土地的市場(chǎng)價(jià)值。再者，對(duì)于重慶市的個(gè)人住房房產(chǎn)稅，由于是全國的首次嘗試，其有限的征收對(duì)象、較低的稅率、以家庭為單位的免稅面積等特點(diǎn)都體現(xiàn)了征稅的力度之弱，征稅標(biāo)準(zhǔn)的合理性、科學(xué)性更待商榷。

房地產(chǎn)稅涉及對(duì)象眾多，體系龐大，且中國各個(gè)地區(qū)社會(huì)環(huán)境差異較大，各個(gè)省市政府應(yīng)根據(jù)國家總體把控方案政策，結(jié)合地方實(shí)際情況制定詳細(xì)科學(xué)的征收制度。主要考慮的問題有：（1）征稅對(duì)象的確定，如是否區(qū)分增量房與存量房，是否區(qū)分普通住房與高檔住房，是否納入首套剛需購房或改善性住房，新舊住房涉及的土地出讓金問題等;（2）免稅面積的確定，如考慮以人均還是以家庭為單位設(shè)置免稅面積，家庭人口發(fā)生變動(dòng)是否影響免稅面積等;（3）差異化稅率的制定，稅率制定不能簡單以交易價(jià)為依據(jù)，應(yīng)該綜合考慮住房類型、住房面積、住房套數(shù)、住房市場(chǎng)價(jià)值等多方面因素;（4）計(jì)稅依據(jù)的選擇，應(yīng)考慮到房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值和時(shí)間價(jià)值，建立動(dòng)態(tài)的計(jì)稅依據(jù)評(píng)估機(jī)制。

房地產(chǎn)稅的征收牽涉到老百姓的切身利益，征收標(biāo)準(zhǔn)的制定一定要全面、科學(xué)、合理，在實(shí)際推進(jìn)過程中一定要采用“分步推進(jìn)”的方針，推進(jìn)初期或許可以采用較低的稅率及溫和的征稅方案，循序漸進(jìn)，獲取民眾的接受預(yù)期，不斷完善。

4.3征稅制度的配套性問題

住房保有環(huán)節(jié)稅征收過程繁復(fù)冗雜，房地產(chǎn)稅的改革與推出也困難重重，如何有效地落地實(shí)踐才是各方最關(guān)注和解決的問題，僅出臺(tái)法律政策和制定標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，相關(guān)配套制度和手段也尤為重要。

如前文所述，為了制定更科學(xué)的計(jì)稅依據(jù)，應(yīng)該采用住房評(píng)估價(jià)，那么評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立和評(píng)估制度的完善便需要協(xié)同解決。評(píng)估機(jī)構(gòu)如何建立？為了兼顧政府部門的權(quán)威性和社會(huì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，可在國家或地方稅務(wù)部門設(shè)置專門的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，逐步招納并培養(yǎng)評(píng)估人才。評(píng)估制度上，可充分利用大數(shù)據(jù)信息手段，完善房地產(chǎn)估值系統(tǒng)，聯(lián)系市場(chǎng)實(shí)際情況，確立評(píng)估流程、估值影響因素及權(quán)重、再次評(píng)估的周期、評(píng)估結(jié)果的爭(zhēng)議申訴機(jī)制等。

2013年底國務(wù)院明確提出要建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)，到2018年6月才正式宣布全國住房信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，不動(dòng)產(chǎn)登記體系進(jìn)入全面運(yùn)行階段。重慶市自2015年12月14日起，正式啟用不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，結(jié)合“地房合一”，推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和交易一體化管理。雖然我國不動(dòng)產(chǎn)登記體系進(jìn)入全面運(yùn)行階段，但后續(xù)工作仍舊很浩大，除了擁有龐大的住房基數(shù)，還要注意解決多住房群體的不配合性，國家及地方政府要做好不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)的收集、檢驗(yàn)、整合、排查等工作，將信息統(tǒng)一匯總，打破不同地區(qū)、不同部門之間的“信息孤島”。

4.4征稅程序的規(guī)范性問題

中國稅收體系的一大問題在于征收過程的不規(guī)范，在一些稅種的征收過程中存在漏洞，納稅人能夠進(jìn)行避稅，因此在對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)重視征收程序的規(guī)范。尤其是對(duì)于房地產(chǎn)相關(guān)征稅流程，事關(guān)每一個(gè)家庭的利益，工作量大，工作復(fù)雜，更應(yīng)該嚴(yán)格把控征稅流程的規(guī)范性問題。國家及地方政府應(yīng)該制定相應(yīng)的、完備的征稅程序，務(wù)實(shí)規(guī)范地落到實(shí)處，同時(shí)要做好征稅信息公示及下達(dá)，要讓公眾了解征稅程序與義務(wù)，確保征稅公平、透明，使得任何問題都有章可循、有據(jù)可查。

5結(jié)語

重慶市目前的保有環(huán)節(jié)征稅體系在調(diào)控房價(jià)和補(bǔ)充地方財(cái)政等方面還沒有起到特別明顯的作用，但其作為國家房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)城市之一，在保有環(huán)節(jié)征稅進(jìn)程上有其獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)，可以為國家完善住宅保有環(huán)節(jié)征稅體系、加快房地產(chǎn)稅立法、促進(jìn)房地產(chǎn)稅改革實(shí)施提供現(xiàn)實(shí)參考。

房地產(chǎn)稅是一個(gè)龐大復(fù)雜卻又影響每個(gè)居民的體系，開征前提眾多，開征過程緩慢，開征困難重重。我國應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持深化保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅改革，從多個(gè)方面加以完善，加快立法進(jìn)程，利用多種配套手段，確保房地產(chǎn)稅順利開征，實(shí)現(xiàn)我國稅制的完善，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮健康發(fā)展。