基于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證分析

喻天舒 游伊博 蘇日娜

摘要：PPP作為一種新型項(xiàng)目融資模式，廣泛運(yùn)用在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，以PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為研究對(duì)象，基于項(xiàng)目治理的視角，從時(shí)間階段、隸屬類別、項(xiàng)目目標(biāo)三個(gè)維度建立PPP項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型，并選取九如城項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析，研究顯示合同風(fēng)險(xiǎn)最為重要，組織與協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)次之，最后結(jié)合公司治理理論提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵在于加強(qiáng)項(xiàng)目層的制度優(yōu)化和完善、實(shí)施動(dòng)態(tài)合同履約管理和建立有效的激勵(lì)約束制度。

關(guān)鍵詞：PPP模式;項(xiàng)目治理;風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)：F407.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）03-0044-56 收稿日期：2019-01-26

1引言

目前，我國PPP模式仍處于發(fā)展階段，存在法律環(huán)境、資金、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，卻很少從利益相關(guān)者的角度來綜合評(píng)判項(xiàng)目治理的風(fēng)險(xiǎn)。由于PPP項(xiàng)目各方利益、參與度均不相同，社會(huì)資本的參與必然改變項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)，給項(xiàng)目管理帶來諸多問題，由此可知社會(huì)資本在項(xiàng)目組織中的治理作用也成為了提高項(xiàng)目管理效率的重要因素。從項(xiàng)目全生命周期視角，Chou，JS（2015）等人利用現(xiàn)有制度框架建立了一個(gè)新的戰(zhàn)略治理模型，旨在促進(jìn)各利益相關(guān)者的管理。Lyer KC（2010）和Hueskes，M（2017）對(duì)項(xiàng)目治理進(jìn)行剖析，從可持續(xù)視角提出完善治理工具的意見，并通過ISM模型說明風(fēng)險(xiǎn)把控對(duì)項(xiàng)目治理的重要性。Martijn和Koen（2015）以比利時(shí)為例，闡述項(xiàng)目治理方式的復(fù)雜性（技術(shù)和財(cái)務(wù)）并找出與其匹配的管理辦法，建立長久的治理關(guān)系以加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)控。張寧和丁榮貴（2014）采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法來構(gòu)建項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型，將治理風(fēng)險(xiǎn)劃分為與利益各方人員掛鉤的屬性風(fēng)險(xiǎn)和與社會(huì)關(guān)系掛鉤的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)兩大類。王守清等（2014）對(duì)比分析了英美等國PPP政府監(jiān)管體系，從宏觀政策與微觀管理兩方面明確PPP立法中政府責(zé)權(quán)利，同時(shí)加強(qiáng)公眾參與監(jiān)督機(jī)制。劉榮坤（2011）對(duì)治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行解釋，認(rèn)為治理風(fēng)險(xiǎn)泛指治理過程中各種不確定性帶來的不良后果，并構(gòu)建了政府投資項(xiàng)目的評(píng)級(jí)方法，以降低其風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，雖然項(xiàng)目治理思想已應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，但PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理的研究領(lǐng)域還有待拓展。本文將立足于項(xiàng)目治理，以一個(gè)更高的層次來分析PPP項(xiàng)目治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)影響，既是對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)理論補(bǔ)充，也可進(jìn)一步完善治理風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究。

2項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)分類識(shí)別

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)指在項(xiàng)目治理全過程中，可能給項(xiàng)目帶來不良后果的不確定因素的總和，包括建設(shè)過程中因進(jìn)度、成本等目標(biāo)造成經(jīng)濟(jì)損失的直接性因素，更包括在整個(gè)項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)和制度下，項(xiàng)目公司開展治理工作所面臨的外在環(huán)境、利益矛盾、治理方法等不確定性因素帶來的不利影響。所以，PPP項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別必須要考慮工程項(xiàng)目的基本風(fēng)險(xiǎn)因素，也必須充分考慮政企間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)全方位開展風(fēng)險(xiǎn)管理工作。本文結(jié)合PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，在廣泛閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出將PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)隸屬類別，分為環(huán)境、過程、人為和關(guān)系四類。

2.1環(huán)境類別

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目離不開項(xiàng)目所在地的客觀環(huán)境，包含自然、政策和社會(huì)等環(huán)境，牽一發(fā)而動(dòng)全身。所以，不能只著眼于項(xiàng)目人員管理和工程建設(shè)，必須要考慮外在環(huán)境對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的影響，如考慮當(dāng)?shù)胤烧?、氣候和地理因素，結(jié)合社會(huì)風(fēng)俗和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，建立適合該P(yáng)PP項(xiàng)目的治理制度。

2.2過程類別

在項(xiàng)目治理中，過程是項(xiàng)目全生命周期的每一項(xiàng)治理工作的實(shí)施程序。由于PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要通過合同、契約和協(xié)議來締造各利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)，各參與方行為均以合同條約為準(zhǔn)繩，可見過程類別中大量的不確定性是由不完全契約導(dǎo)致。因此，要著重對(duì)合同進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，明確各方的權(quán)責(zé)利范圍，并完善治理制度，使項(xiàng)目各參與方的行為有理可依，有據(jù)可循。

2.3人為類別

項(xiàng)目治理工作的實(shí)施離不開人的行為，而每個(gè)人的各項(xiàng)能力都有差異，由這些差異造成的不確定性隸屬人為類別。人為類別的風(fēng)險(xiǎn)有3方面：①人員專業(yè)、管理能力等不確定性，會(huì)導(dǎo)致預(yù)期有偏差;②人員自身素養(yǎng)的不確定性，可能會(huì)造成治理結(jié)構(gòu)紊亂，甚至傷及利益和生命財(cái)產(chǎn);③可能造成其他方面的不確定性，如因項(xiàng)目經(jīng)理的決策而使項(xiàng)目社會(huì)聲譽(yù)變壞、政府支持度下降等。

2.4關(guān)系類別

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的參與方眾多，由于各方利益不盡相同，各自的制度結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化也存在區(qū)別，哪怕是同公司內(nèi)部，上下級(jí)和不同部門間也有各自的利益關(guān)系，故而PPP項(xiàng)目的相互關(guān)系非常復(fù)雜，若不能處理好，可能造成治理結(jié)構(gòu)失調(diào)，項(xiàng)目失?。阂虼?，項(xiàng)目治理的核心工作是協(xié)調(diào)利益相關(guān)方，為項(xiàng)目管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。

本文將PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從時(shí)間維度上分為項(xiàng)目開始、實(shí)施和收尾3階段，按照前文歸納的四個(gè)隸屬類別，考慮期望目標(biāo)，建立項(xiàng)目治理三維度風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型，并依據(jù)此模型開展治理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，如圖1所示。

3案例分析

為更好地研究PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)，通過查閱資料，本文選取江蘇省無錫市宜興九如城綜合養(yǎng)老社區(qū)（以下簡稱綜合養(yǎng)老項(xiàng)目），針對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查問卷和實(shí)證分析，結(jié)合PPP項(xiàng)目特性，前期一些決策能夠在很大程度上決定項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)。本文選取該項(xiàng)目的前期開始階段，運(yùn)用層析分析、模糊評(píng)價(jià)等方法來研究其項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)，找出關(guān)鍵因素，提出應(yīng)對(duì)措施。

3.1案例項(xiàng)目概況

綜合養(yǎng)老項(xiàng)目是由江蘇中大地產(chǎn)集團(tuán)投資開發(fā)，韓國長青醫(yī)療財(cái)團(tuán)運(yùn)營管理，首次提出全產(chǎn)業(yè)鏈養(yǎng)老綜合體概念，旨在打造一個(gè)集機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居家三種服務(wù)功能于一身的綜合性養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)，項(xiàng)目采取BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）的運(yùn)作方式，社會(huì)資本根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營公共項(xiàng)目，如圖2所示：

（1）宜興市政府與江蘇中大地產(chǎn)集團(tuán)、韓國長青醫(yī)療財(cái)團(tuán)簽訂協(xié)議，采用PPP模式融資建設(shè)，成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目建成后資產(chǎn)所有權(quán)歸項(xiàng)目公司所有，由九如城養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集團(tuán)開發(fā)建設(shè)。

（2）宜興市政府授予項(xiàng)目公司在約定期限和范圍內(nèi)進(jìn)行本綜合養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營管理;

（3）通過使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的長期合理回報(bào)。在使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上，由政府對(duì)本項(xiàng)目提供建設(shè)、運(yùn)營補(bǔ)貼，提升效率收益水平。

（4）政府依托投資參股的權(quán)益，以服務(wù)購買的方式獲取本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)，主要用于政府供養(yǎng)、困難家庭和優(yōu)待服務(wù)這3類保障對(duì)象：困難家庭指一些低保戶和孤寡老人等;政府供養(yǎng)指一些特困和五保戶;優(yōu)待服務(wù)指一些為社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)的老人。

3.2案例項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

該項(xiàng)目作為養(yǎng)老社區(qū)，其選址是否得當(dāng)決定了項(xiàng)目運(yùn)營收益，因此選址風(fēng)險(xiǎn)是必然存在的;養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象離不開社會(huì)人群，社會(huì)輿論的影響不可小覷，故社會(huì)效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)也是重點(diǎn)治理風(fēng)險(xiǎn);由于服務(wù)人群與政府供養(yǎng)政策相關(guān)，政策的變動(dòng)會(huì)給項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營帶來影響;項(xiàng)目立項(xiàng)、資金籌措和利率的風(fēng)險(xiǎn)也不能忽略;該項(xiàng)目主要涉及兩個(gè)私營部門，即江蘇中大地產(chǎn)集團(tuán)和韓國長青醫(yī)療財(cái)團(tuán)，其項(xiàng)目治理中的角色風(fēng)險(xiǎn)也是重點(diǎn)之一;同時(shí)，任何一個(gè)PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在治理過程中，都須面對(duì)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)選擇、信息、治理結(jié)構(gòu)、合同、組織與協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.1選址風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目提案后，在項(xiàng)目開始階段首先要選出合適的地理位置作為項(xiàng)目地址。由于PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目旨在提供更好的公共服務(wù)，因此不能脫離社會(huì)和自然環(huán)境。在選址時(shí)，必須緊抓項(xiàng)目目標(biāo)，做好實(shí)地調(diào)研，并結(jié)合當(dāng)?shù)卣块T的意見，進(jìn)行定性預(yù)測(cè)分析，才能做出最滿意合理的決策，使項(xiàng)目效益最大化，由此可見選址人員的專業(yè)水平也是影響決策的一部分。若選址不當(dāng)，可能會(huì)給項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施帶來安全方面的影響，甚至在運(yùn)營階段達(dá)不到預(yù)期功能目標(biāo)，如圖3所示。選址風(fēng)險(xiǎn)作用于開始階段，隸屬于環(huán)境和人為類別，并且對(duì)項(xiàng)目安全和功能目標(biāo)有所影響。

3.2.2社會(huì)效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目開始階段社會(huì)人士的輿論評(píng)價(jià)等帶來的不利影響，這必然與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)情況息息相關(guān)，也與項(xiàng)目人員的行為密不可分。所有PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都是為了滿足人們的生活需求，讓人們?cè)诮煌āⅢw育、娛樂等方面享受便利。因此必須充分考慮其社會(huì)效應(yīng)，如果其社會(huì)效應(yīng)不高，沒有得到人們的支持，將勢(shì)必與其目的相抵，該項(xiàng)目也難以稱為成功;迫于輿論壓力，公共部門可能會(huì)在資金上有所顧慮，項(xiàng)目啟動(dòng)的進(jìn)度也可能會(huì)被延緩，如圖4所示。社會(huì)效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)作用在開始階段，隸屬于環(huán)境和人為類別，并且對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度和投資有所影響。

3.2.3政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有公共性質(zhì)，政府在公共設(shè)施建設(shè)、制度設(shè)計(jì)和行業(yè)規(guī)范管理等各方面起著積極的主導(dǎo)作用。近年來，國家在PPP模式方面的政治決策、管理制度、投融資及運(yùn)營體制處于不斷完善階段，政策方面的不確定性也給PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶來了較大的不穩(wěn)定性。政策如同一把雙刃劍，對(duì)于PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的影響有好也有壞。因此，必須充分考慮政策變動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，如圖5所示。政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)始終貫穿于項(xiàng)目全壽命周期，隸屬于環(huán)境類別，對(duì)進(jìn)度、投資和功能目標(biāo)有所影響。

3.2.4立項(xiàng)和融資風(fēng)險(xiǎn)

核準(zhǔn)立項(xiàng)是PPP項(xiàng)目的第一道程序，也是實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于要頻繁與政府部門打交道，因此與各地的政策和審批程序有關(guān)，同時(shí)，大量協(xié)調(diào)工作也與項(xiàng)目人員個(gè)人能力等行為有關(guān)。另外，PPP項(xiàng)目需要大量資金，巨大的融資額在立項(xiàng)和融資過程中往往需要多次組織協(xié)調(diào)，這勢(shì)必存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。很顯然，立項(xiàng)和融資風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目開始階段，隸屬于環(huán)境、過程和人為類別，主要影響項(xiàng)目的功能目標(biāo)，如圖6所示。

3.2.5利率風(fēng)險(xiǎn)

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資巨大，巨額資金不可能完全由政企雙方獨(dú)自承擔(dān)，很大部分需要依賴于銀行貸款，因此其投資成本中，有一大組成部分為銀行利息。一方面，國家基準(zhǔn)利率并非恒久不變，銀行貸款利率也會(huì)隨著政策和市場(chǎng)變化發(fā)生一定的波動(dòng)，這些變化雖然比率不大，但乘以高額本金的基數(shù)，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目籌資成本發(fā)生可觀的變化。同時(shí)，利率變動(dòng)必然會(huì)使項(xiàng)目所需原材料價(jià)格發(fā)生變化，從而間接影響項(xiàng)目的總投資。由于工程款一般為按期發(fā)放，故利率風(fēng)險(xiǎn)貫穿項(xiàng)目始終，且只與經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)，同時(shí)在一定程度上影響項(xiàng)目投資、進(jìn)度，如圖7所示。利率風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目全壽命周期，僅隸屬環(huán)境類別，主要影響項(xiàng)目的進(jìn)度和投資目標(biāo)。

3.2.6項(xiàng)目治理角色風(fēng)險(xiǎn)

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的眾多利益相關(guān)者在項(xiàng)目治理過程中均扮演著不同的角色，而實(shí)際情況不能近如完美，各參與方不可能按照劇本來行動(dòng)，項(xiàng)目治理角色風(fēng)險(xiǎn)就是指這方面的不利后果，顯而易見，這類風(fēng)險(xiǎn)主要受到各個(gè)階段不同的利益相關(guān)者間關(guān)系影響，進(jìn)而存在于項(xiàng)目全壽命周期，此外，很多PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中社會(huì)資本方是大型國有企業(yè)，難免有些人存在官僚作風(fēng)，其下屬人員受其影響往往比較懶散被動(dòng)，在配合項(xiàng)目治理一r作中不夠積極主動(dòng)，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，如圖8所示。項(xiàng)目治理角色風(fēng)險(xiǎn)作于項(xiàng)目全壽命周期，隸屬于人為和關(guān)系類別，主要影響項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)。

3.2.7項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員選擇風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目開始階段，就應(yīng)確定項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員，一般通過招標(biāo)確定相關(guān)單位，而有些地方關(guān)于招標(biāo)的相關(guān)法規(guī)并不完善，某些資質(zhì)不夠或惡意投標(biāo)者可能會(huì)利用漏洞鉆空子，項(xiàng)目公司在招標(biāo)過程中就會(huì)承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，除各單位人員素質(zhì)與相互利益關(guān)系外，環(huán)境因素也會(huì)影響團(tuán)隊(duì)成員的選擇，如圖9所示。該風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目開始階段，隸屬于環(huán)境、人為和關(guān)系類別，對(duì)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)均有影響。

3.2.8信息風(fēng)險(xiǎn)

為完成PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，理應(yīng)努力獲取關(guān)于項(xiàng)目的各種信息，以項(xiàng)目為中心，全方位考慮，采取最合理的手段開展項(xiàng)目治理，從而實(shí)現(xiàn)高效率工作。信息主要作用于項(xiàng)目開始階段和實(shí)施階段，不僅與項(xiàng)目人員個(gè)人素質(zhì)和獲取渠道有關(guān)，還包括在合同管理由信息不對(duì)稱帶來的損害。如圖10所示。信息風(fēng)險(xiǎn)隸屬于過程和人為類別，對(duì)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)均有影響。

3.2.9治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

治理工作的開展離不開項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)框架的構(gòu)建，因此項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)也必然存在于項(xiàng)目各階段。在PPP項(xiàng)目治理中，項(xiàng)目經(jīng)理層處于核心位置，不僅要管理好內(nèi)部組織，還要與外部其他項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員保持好契約關(guān)系，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者，妥善處理各方?jīng)_突，保持整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的良性和穩(wěn)固。內(nèi)部治理在于項(xiàng)目經(jīng)理層的個(gè)人素質(zhì)上，而外部治理不僅依賴于利益相關(guān)者的利益關(guān)系，還與項(xiàng)目所在地政策、風(fēng)俗習(xí)慣等緊密相關(guān)，如圖11所示。治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)作用于項(xiàng)目全壽命周期，隸屬于環(huán)境、人為和關(guān)系類別，對(duì)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)均有影響。

3.2.10合同風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目各階段都存在對(duì)應(yīng)的合同，而這些合同必然會(huì)對(duì)安全、質(zhì)量、投資、進(jìn)度及功能進(jìn)行一定的約束。合同以各參與方的行為準(zhǔn)繩，表現(xiàn)為各方的實(shí)踐行動(dòng)，因此合同風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目實(shí)施過程有關(guān)：考慮到PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及面廣，合同種類多且不獨(dú)立，或互有交叉或沖突，故其合同管理較一般項(xiàng)目更為復(fù)雜，不僅關(guān)乎合同管理人員能力，還涉及各方利益關(guān)系，如圖12所示。合同風(fēng)險(xiǎn)作用于項(xiàng)目全壽命周期，隸屬于過程、人為和關(guān)系類別，對(duì)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資和功能目標(biāo)均有影響。

3.2.11組織與協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)

組織與協(xié)調(diào)是治理工作中重要的實(shí)施手段，不同階段需要對(duì)不同的參與方組織、協(xié)調(diào)，是一個(gè)持續(xù)動(dòng)態(tài)的過程。而其風(fēng)險(xiǎn)則指項(xiàng)目參與方、組織架構(gòu)和運(yùn)作程序的風(fēng)險(xiǎn)，與過程、人為和關(guān)系因素都相關(guān)，且滲透在項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、投資、進(jìn)度目標(biāo)等方面，如圖13所示。該風(fēng)險(xiǎn)作用于項(xiàng)目始終，隸屬于過程、人為和關(guān)系類別，對(duì)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)均有影響。

綜上所述，將該項(xiàng)目開始階段重點(diǎn)治理風(fēng)險(xiǎn)列表，如表1、圖14所示。

3.3案例項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

本文針對(duì)九如城綜合養(yǎng)老項(xiàng)目，擬作風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查問卷，并發(fā)放給行業(yè)內(nèi)有經(jīng)驗(yàn)的專家們進(jìn)行打分（調(diào)查人員范圍：高校相關(guān)研究方向科研人員、城投公司項(xiàng)目成員、大型施工單位項(xiàng)目工程師、大型設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)人員等），收回調(diào)查問卷42份，在數(shù)據(jù)整理過程中，通過對(duì)問卷數(shù)據(jù)的橫向?qū)Ρ?，剔除掉風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過高和過低的無效問卷，最后作為計(jì)算的原始問卷共38份。

3.4案例項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

由于項(xiàng)目治理的概念源于公司治理理論，參考其治理結(jié)構(gòu)，得出PPP項(xiàng)目治理相對(duì)于公司治理的框架，如圖15所示。公司股東與項(xiàng)目投資方對(duì)應(yīng)，均通過投資公司（項(xiàng)目）來獲取收益;公司董事會(huì)與項(xiàng)目公司對(duì)應(yīng)，都行使公司（項(xiàng)目）運(yùn)作的重大決策權(quán);公司監(jiān)事會(huì)對(duì)應(yīng)于PPP項(xiàng)目的公共與私營部門，監(jiān)管董事會(huì)（項(xiàng)目公司）;公司經(jīng)理層與項(xiàng)目公司各部門相對(duì)應(yīng)，對(duì)公司運(yùn)營（項(xiàng)目實(shí)施）進(jìn)行管理?；诠局卫砝碚撝酗L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，結(jié)合PPP項(xiàng)目屬性，認(rèn)為項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略應(yīng)重點(diǎn)放在前期預(yù)防和控制，特別是項(xiàng)目開始階段，應(yīng)充分考慮合同管理、組織與協(xié)調(diào)、治理結(jié)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目治理工作帶來的不利影響，提前制定相應(yīng)的防范措施，避免不良后果。本文結(jié)合綜合養(yǎng)老項(xiàng)目，針對(duì)主要治理風(fēng)險(xiǎn)提出以下具體應(yīng)對(duì)措施，以期提供參考意見。

3.4.1合同風(fēng)險(xiǎn)

從項(xiàng)目公司的角度看，合同風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為項(xiàng)目公司內(nèi)部和利益各方外部風(fēng)險(xiǎn)兩方面。

項(xiàng)目公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要指合同履行中，涉及到該項(xiàng)目公司各部門間協(xié)調(diào)帶來合同履約的不確定性，這就要求在內(nèi)部治理中需信息明確、提高效率;另一方面，內(nèi)部履約流程并非要求越緊湊越好，有時(shí)候過分注重細(xì)節(jié)可能會(huì)降低治理效率。因此需要項(xiàng)目公司針對(duì)合同制定一套快速有效的內(nèi)部流程，主要包括對(duì)安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資目標(biāo)的具體要求，尤為注重過程控制，對(duì)目標(biāo)完成情況做時(shí)間分析表，依既定流程參與項(xiàng)目管理，各部門按照相應(yīng)的權(quán)責(zé)利范圍執(zhí)行，還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行動(dòng)態(tài)分析，并定期組織合同交底，明確各自履約重點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目公司內(nèi)部凝聚力。

外部風(fēng)險(xiǎn)則指因PPP合同未盡事宜而使宜興市政府、江蘇中大地產(chǎn)集團(tuán)、韓國長青集團(tuán)與項(xiàng)目公司在履約中存在的不確定性。這就要求強(qiáng)化項(xiàng)目公司的決策能力，嚴(yán)格按照合同開展建設(shè)工作。另外，項(xiàng)目公司可以聘請(qǐng)相關(guān)專家并組建專門的外部合同風(fēng)險(xiǎn)控制小組，在合同簽訂階段做好合同審查，并依合同制定合理的授權(quán)授信管理制度，明確劃分PPP合同各方的權(quán)責(zé)利范圍。同時(shí)，授予小組監(jiān)管權(quán)力，對(duì)合同履行中出現(xiàn)的外部問題采取有效的協(xié)調(diào)管理措施，實(shí)現(xiàn)合同履約動(dòng)態(tài)管理，并快速給予反饋預(yù)防糾紛，隨著項(xiàng)目推進(jìn)同步完善合同管理制度，確保公司利益。

3.4.2組織與協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)

不論是宜興市政府、江蘇中大地產(chǎn)還是韓國長青集團(tuán)，利益都是促使其參與PPP的根本動(dòng)力，他們利益互有交集，也有沖突，這便要求項(xiàng)目公司在開始階段簽訂合同時(shí)要充分考慮利益沖突的后果，盡可能明確各方權(quán)責(zé)利覆蓋范圍，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人應(yīng)謹(jǐn)記利益矛盾的地方，如政府期望養(yǎng)老社區(qū)能首要解決供養(yǎng)老人和困難家庭老人的養(yǎng)老服務(wù)，而韓國長青集團(tuán)則期望在運(yùn)營中能合理提高養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格以獲取運(yùn)營收益等。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人應(yīng)堅(jiān)持以合同為主線，在依法辦事的同時(shí)做好公關(guān)工作，在項(xiàng)目不重要的細(xì)節(jié)上為各方爭取利益;另一方面，針對(duì)項(xiàng)目內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，完善組織管理制度，主要包括內(nèi)部人員責(zé)權(quán)利的劃分、管理流程的制定、內(nèi)部利益分配制度和激勵(lì)與約束制度等，同時(shí)開展定期培訓(xùn)，提高項(xiàng)目人員專業(yè)技術(shù)和管理能力，并實(shí)行個(gè)人收益與項(xiàng)目整體效益掛鉤的辦法，加強(qiáng)內(nèi)部人員的積極性，降低各種資源消耗。另外，構(gòu)建項(xiàng)目線上辦公系統(tǒng)，以作為連接各上下級(jí)和各業(yè)務(wù)部門的風(fēng)險(xiǎn)管理信息溝通渠道，確保信息溝通順暢無誤，避免因信息不對(duì)稱而帶來的協(xié)調(diào)管理問題。

3.4.3治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

如圖16所示，項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)為集權(quán)獨(dú)立式治理結(jié)構(gòu)，分為內(nèi)部與外部利益相關(guān)者兩部分。

內(nèi)部利益相關(guān)者為直接參與項(xiàng)目實(shí)施的四大類組織部門，其中項(xiàng)目公司是主要位置，負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)其他組織部門;外部利益相關(guān)者則包括宜興市政府職能部門、江蘇中大地產(chǎn)集團(tuán)、韓國長青集團(tuán)、投資方、社會(huì)方等。由前文知，項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要影響項(xiàng)目安全、質(zhì)量、進(jìn)度和投資目標(biāo)，為做好應(yīng)對(duì)措施，需從這四個(gè)方面預(yù)控。安全上，項(xiàng)目經(jīng)理層應(yīng)做好動(dòng)態(tài)過程的安全預(yù)警工作，為每位項(xiàng)目參與者在不同層次上設(shè)立不同的安全指標(biāo)，并與其績效掛鉤;質(zhì)量上，建立及時(shí)合理的審核制度，與內(nèi)部利益相關(guān)者做好過程中的溝通協(xié)調(diào)，依合同施工;在投資方面，內(nèi)部優(yōu)化成本管理，外部就未知變化與各機(jī)構(gòu)探討溝通，平衡整體利益;在進(jìn)度方面，項(xiàng)目開始階段主持召開進(jìn)度計(jì)劃研討會(huì)，對(duì)合同中項(xiàng)目各階段設(shè)立日程碑，并建立合理的激勵(lì)機(jī)制，在實(shí)施階段定期審查和公示，確保進(jìn)度計(jì)劃順利推行。

4結(jié)語

PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目治理全過程中，可能給項(xiàng)目帶來不良后果的不確定因素的總和，包括建設(shè)過程中給項(xiàng)目進(jìn)度、成本等帶來經(jīng)濟(jì)損失的直接性因素，也包括治理工作所要面臨的外在環(huán)境、利益矛盾、治理方法和角色等不確定性因素帶來的不利影響。本文通過對(duì)PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)概念的介紹，對(duì)其進(jìn)行分類識(shí)別和評(píng)價(jià)，主要結(jié)論如下：

（1）風(fēng)險(xiǎn)因素分解為四個(gè)類別

將PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)按照其隸屬類別，分為環(huán)境、過程、人為和關(guān)系四類，通過對(duì)宜興市九如城綜合養(yǎng)老社區(qū)項(xiàng)目的介紹，認(rèn)為治理風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在過程類別，特別是合同風(fēng)險(xiǎn)，其次是人為和關(guān)系類別，環(huán)境類別則相對(duì)來說影響較小，但同樣不可忽視。

（2）定量分析PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)

考慮PPP項(xiàng)目治理過程中風(fēng)險(xiǎn)的多重屬性，主觀和客觀相結(jié)合的綜合度量，在定量上采取層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)法及熵值權(quán)法三者相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法，在對(duì)宜興市九如城綜合養(yǎng)老社區(qū)項(xiàng)目開始階段的應(yīng)用中經(jīng)計(jì)算發(fā)現(xiàn)合同風(fēng)險(xiǎn)的重要度最大，組織與協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)次之，然后是項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，其余幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)而言影響普遍較小。

（3）提出主要治理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

類似公司治理中對(duì)于股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的要求，結(jié)合PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目治理主要風(fēng)險(xiǎn)，提出一定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)參考策略，主要包括規(guī)范項(xiàng)目投資方公私部門運(yùn)作、強(qiáng)化項(xiàng)目經(jīng)理層的決策能力、完善項(xiàng)目組織管理制度、建立有效的內(nèi)部激勵(lì)制度、建立明確的項(xiàng)目各方權(quán)責(zé)利劃分、拓展項(xiàng)目各方的信息溝通渠道、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理等。