影響城市更新項目實施的關(guān)鍵因素研究

何海洋

摘要：我國城市建設(shè)已經(jīng)從過去注重外延規(guī)模擴張進入到注重城市內(nèi)涵更新的歷史階段。城市更新作為新時期城市建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措，近年來越來越受到全國各地的重視，很多城市都開始制定城市更新的專項規(guī)劃與更新項目實施計劃。然而，各地的城市更新實踐都存在更新規(guī)劃難以落地、更新計劃項目難以實施的突出問題。對收集到的深圳市26個城市更新案例進行研究，通過實證研究明確了影響城市更新項目順利實施的關(guān)鍵因素。建議城市更新在規(guī)劃階段應(yīng)當更加強調(diào)多專業(yè)與多視角的系統(tǒng)研究、政府應(yīng)當加強關(guān)于城市更新用地性質(zhì)的變更管理、加強對實施開發(fā)企業(yè)的資格控制、注重小規(guī)模更新單元的界定與規(guī)劃來促進城市更新項目的順利實施。

關(guān)鍵字：城市更新;關(guān)鍵因素;項目實施;案例研究

中圖分類號：F293.35 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）03-0069-75 收稿日期：2019-02-18

1引言

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化快速推進，取得了前所未有的成就，也面臨很多重大挑戰(zhàn)。一方面，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，大量原有城區(qū)已難以滿足新時期城市發(fā)展與居民生產(chǎn)生活的需求。另一方面，我國特大型城市目前均面臨建設(shè)用地緊張的問題，步入了存量用地時代。以城市擴張為代表的增量發(fā)展方式雉以解決目前城市發(fā)展面臨的矛盾。2015年12月召開的中央城市工作會議指出我國城市發(fā)展要堅持“集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量的”發(fā)展原則。城市更新是我國城市可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑，也是我國城市發(fā)展的未來方向。近年來，全國范圍都開始重視城市更新工作，很多城市都編制了城市更新規(guī)劃和城市更新項目的實施計劃，然而順利實施的效率卻很低。就我國較早開始城市更新的廣州市和深圳市來看，成功實施的更新項目數(shù)量占立項數(shù)量的比例甚至沒有達到30%。城市更新項目涉及到了政府、居民、開發(fā)商等多方利益主體的參與與協(xié)調(diào)，比新建項目的實施更具復(fù)雜性。研究影響城市更新項目順利實施的因素具有較大的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實意義。

深圳作為我國發(fā)展最快的城市之一，在全國較早面臨土地資源約束的問題，因此率先將城市更新作為推動城市發(fā)展的重要手段。截止到2016年，城市更新已列入計劃項目達541項，拆除用地面積約44.66平方公里，已批城市更新規(guī)劃項目308項，累計已完成投資額約550億元，占全市房地產(chǎn)開發(fā)投資額的41%。深圳城市更新雖然已經(jīng)取得了積極的成效，但在推行過程中大部分項目也存在著“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”等問題，難以順利推進。本文梳理選取深圳城市更新項目數(shù)據(jù)，實證分析影響城市更新項目實施的關(guān)鍵因素，并為我國城市更新項目的順利推行提供建議。

2研究理論與問題

根據(jù)文獻中現(xiàn)存的研究成果，大多數(shù)學(xué)者表示建筑的自身條件將會大大加快城市更新的進程。Andrew表示，建筑樓層是最顯著的決定因素之一，并在對435534棟建筑進行實證分析之后發(fā)現(xiàn)低密度建筑物更有可能被拆除。David的研究證明，由于拆遷成本過高，涉及的因素更為復(fù)雜，建成壽命超過57年以上的建筑難以被更新。同時，Michael通過研究表明，由于家庭住戶不愿遷離的心理，對建筑物進行維修和改造往往更為合適。

另外，區(qū)位優(yōu)越的項目被認為將獲得更大更新概率。Laiyali證實，基于租金差距理論，區(qū)位因素（包括距離交通樞紐和市中心的距離，其租金潛力和租金現(xiàn)狀的間隙大?。┦窃诖_定更新地塊優(yōu)先級的決策過程需要考慮的重要因素。Michael發(fā)現(xiàn)項目與公共設(shè)施（如學(xué)校、醫(yī)院、火車站、公同等）的區(qū)位關(guān)系影響財產(chǎn)的戰(zhàn)略價值。還有部分學(xué)者則較為重視地塊本身的影響。在城市更新項目中，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系被認為是影響其運行的關(guān)鍵因素之一，產(chǎn)權(quán)復(fù)雜或產(chǎn)權(quán)模糊往往會成為城市更新項目的挑戰(zhàn)，土地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性因土地原有用途不同而異。此外，地塊原容積率對中國的城市更新影響不大，這與西方國家以往的實證研究不同。學(xué)者還考慮到環(huán)境條件也可能對城市更新項目的選擇產(chǎn)生影響，從而提高區(qū)域的可持續(xù)性。Hamed通過進行包括空氣質(zhì)量，環(huán)境保護等多重標準的評估，以確定子項目的優(yōu)先級。而Pizzol則將棕地進行分類，發(fā)現(xiàn)81個地塊中只有12個屬于主動更新類，59個屬于被動更新類。

大量文獻研究表明，大部分學(xué)者專注于研究城市更新的決策過程，對城市更新的實施過程研究較少，僅有少數(shù)學(xué)者強調(diào)了開發(fā)商對于更新項目實施的影響。本文基于文獻梳理和深圳市的實地調(diào)研，辨析影響城市更新項目順利實施的主要因素。

3城市更新項目實施因素識別與分析

3.1數(shù)據(jù)及變量描述

3.1.1樣本描述

本文以深圳市羅湖區(qū)的城市更新項目作為研究對象。自2011年起，已有32個城市更新項目列于羅湖區(qū)城市更新單元計劃中，但僅有15個項目順利開始實施，圖1為各項目分布位置圖。因為有6個項目的資料未能有效收集，本文選取剩余的26個項目作為研究樣本，具體的項目信息見表1。

3.1.2變量描述

本研究基于文獻中已有的研究成果，按照地塊特征、區(qū)位特征、開發(fā)商特征三大維度收集更新項目的解釋變量，用于研究影響城市更新項目實施的關(guān)鍵因素，具體變量見表2。

3.1.3研究方法

本文中搜集到的數(shù)據(jù)類型可以分為分類變量與連續(xù)變量，本文分別采用描述性分析及T檢驗來處理數(shù)據(jù)。描述性分析主要用于分析城市更新項目實施過程中的分類變量差異。將更新項目中的各指標一一列出，觀察分析各指標在已實施與未實施項目的不同特點。

T檢驗主要用于檢驗更新項目中的連續(xù)變量，該檢驗方式可以用于分辨已實施和未實施項目中顯著不同的變量，T檢驗公式如下：

3.2分析結(jié)果

初步的分析結(jié)果表明開發(fā)商的規(guī)模（規(guī)模的劃分按照國家統(tǒng)計局的標準）對城市更新項目的順利實施具有影響。表3表明在26個項目中，17個由大型開發(fā)商主導(dǎo)實施的項目，順利開始實施的占到58.82%;另外9個由中等或小型開發(fā)商主導(dǎo)實施的項目，順利實施的比例也占到55%。簡單來看，大型開發(fā)商和中小型開發(fā)商的更新項目實施能力似乎沒有顯著差異，但是通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)中小開發(fā)商實施的項目都是早年自持的小規(guī)模地塊，不需要經(jīng)過土地征收環(huán)節(jié)，整個項目實施難度較低。

在更新項目的土地用途差異上，分析結(jié)果表明原居住用地難以更新，僅有兩個項目成功更新，原工業(yè)用地更新實施率最高，達到76.92%。造成這種現(xiàn)象的主要原因是原居住用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，在土地征收過程中需要消耗大量的時間和金錢，拖延了項目實施的進度，相較而言原工業(yè)用地由于用地屬性簡單、產(chǎn)權(quán)單一明確，有效縮短了地塊征收補償過程，降低了開發(fā)商的經(jīng)濟風險，被成功更新的概率更高。

為了明確其他因素對城市更新項目的實施情況是否有顯著影響，使用T檢驗來比較實施與未實施項目。結(jié)果顯示出已實施和未實施項目之間顯著不同的變量，結(jié)果如表4所示。

結(jié)果表明，建筑面積在已實施和未實施項目之間顯著不同，sig值達到0.006，并且已實施項目的建設(shè)面積（平均值為23504.35平方米）明顯小于未實施的項目（平均值為51515.72平方米）。其原因是較小更新規(guī)模的地塊產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)簡單，并對企業(yè)自身有較低要求。

除上述討論的建筑面積外，其余因素在已實施項目與未實施項目之間均無顯著差異。通過對樣本項目的具體數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，本文選取的案例均位于羅湖區(qū)，羅湖區(qū)面積較小，大部分項目所處的區(qū)位條件相似，因此區(qū)位因素（包括更新項目到火車站、公園、湖泊、學(xué)校和醫(yī)院的距離）未表現(xiàn)出明顯的差異。另外一個原因是深圳的城市更新項目計劃提出主體多為開發(fā)商，在項目計劃階段開發(fā)商可能就已經(jīng)充分考慮了項目的區(qū)位影響因素。

4結(jié)論與建議

通過對深圳市羅湖區(qū)已開展的城市更新項目的實施情況，本文有以下主要發(fā)現(xiàn)和建議：

4.1更新用地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜度是決定城市更新項目順利實施的關(guān)鍵因素

更新地塊的產(chǎn)權(quán)復(fù)雜程度與所涉及的利益主體的數(shù)量將直接影響城市更新項目推進效率。已有居住類的城市更新項目，因為涉及到多個業(yè)主、租戶的權(quán)益轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致更新項目從土地使用權(quán)獲取、項目開發(fā)、建筑物更新等多個環(huán)節(jié)的沖突頻發(fā)。沖突處理的過程延遲了投資資金的回報周期，增加了開放商實施的風險，降低了開發(fā)商實施的意愿。相對地，用地屬性簡單且產(chǎn)權(quán)單一的工業(yè)用地便成為房地產(chǎn)開發(fā)市場的首選，成功實施的比率也較高。政府部門在擬定城市更新項目計劃時，做好更新地塊的確權(quán)工作，是減少不必要的經(jīng)濟支出、提高實施效率的關(guān)鍵。

4.2適宜的開發(fā)主體能有效地促進城市更新項目的成功實施

大型開發(fā)企業(yè)更能夠推動城市更新項目的實施。根據(jù)上述對企業(yè)規(guī)模大小與項目實施順利程度分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)：第一，大型開發(fā)企業(yè)因自身資金雄厚和豐富的開發(fā)運營經(jīng)驗，應(yīng)對更新前期的不確定沖突和融資風險的能力強;第二，大規(guī)模的企業(yè)信譽度較高，更易獲得多利益主體之間的認可，并能夠穩(wěn)定地促進實施過程中的權(quán)益轉(zhuǎn)移與談判;第三，其內(nèi)部的規(guī)范管理機制與操作流程也是促進項目成功實施的有利條件。城市更新項目一般會經(jīng)歷征地、搬遷、拆除、重建等多個過程，持續(xù)時間長、投資大，在確定更新項目的開發(fā)主體時有必要加強對開發(fā)商特別是小型企業(yè)的資金來源審查，確保開發(fā)商用于更新項目的資金的穩(wěn)定性，避免更新項目由于資金鏈斷裂而出現(xiàn)爛尾現(xiàn)象，

4.3地塊規(guī)模較小更有利于更新實施，但是要處理好與片區(qū)發(fā)展的關(guān)系

與大規(guī)模地塊相比，小規(guī)模更新地塊因其資金準入門檻較低、土地征收難度較小、涉及利益主體關(guān)系簡單等原因，更容易推進。深圳的經(jīng)驗表明，對城市更新項目規(guī)模進行階梯式劃定，強化實施成功率更高的小規(guī)模更新單元劃分以及細致的空間功能規(guī)劃，適當控制大規(guī)模更新項目的比例，有利于促進城市更新項目的實施。但是也必須注意到，基于小地塊劃分更新單元的分散更新模式容易造成注重局部開發(fā)利益，破壞片區(qū)整體可持續(xù)發(fā)展的潛在風險。因此，小規(guī)模更新項目在實施前更需要從多個角度充分論證項目方案對片區(qū)發(fā)展的影響。