政策工具視角下的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策研究

李曉晨 李勝超

[摘 要]在全面建成小康社會的過程中，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)是一個突出而敏感的話題。而政府出臺農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策進(jìn)行扶持，是國家正確引導(dǎo)并有效解決農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的重要途徑?；谡吖ぞ咭暯?，對我國2004—2018年的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行文本量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)分布不均;農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策對農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)進(jìn)行了全面干預(yù)，但更加關(guān)注農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的成長;農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)存在相關(guān)法律制度不健全、部門協(xié)調(diào)性不足等問題。為此，建立動態(tài)優(yōu)化的政策工具體系、加快農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)立法、加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合將助力農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民;就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策;政策工具;文本量化分析

[中圖分類號]F323.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2019）02-0062-07

Abstract：In the process of building a moderately prosperous society in all respects， the employment and entrepreneurship of farmers is a prominent and sensitive topic. And it is an important way for government to correctly guide and effectively solve the problem of farmers employment and entrepreneurship by issuing the relevant policies to support farmers employment and entrepreneurship. From the perspective of policy tools， this study makes a text-based quantitative analysis of the employment and entrepreneurship policies for farmers issued from 2004 to 2018 in China. It is found that the tool structure of employment and entrepreneurship policy tools are unevenly distributed in China， and there are still problems in employment and entrepreneurship， such as the unsound legal system and inadequate coordination between government and department. Therefore， it is necessary to establish dynamic optimization of the policy tool system， speed up the legislation of farmers employment and entrepreneurship， and strengthen the coordination of various departments to facilitate the rapid development of employment and entrepreneurship of farmers.

Key words：farmers; the policy of employment and entrepreneurship; policy instrument; text quantitative analysis

中國現(xiàn)有農(nóng)村人口58973萬人，占總?cè)丝诘?2.65%[1]，農(nóng)民發(fā)展問題仍是中國全面建成小康社會的一大挑戰(zhàn)。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并明確指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重。”農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題關(guān)乎農(nóng)民的生計和出路，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。雖然政府出臺了一系列政策法規(guī)和制度條例，初步形成了中國特色的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系，但仍無法滿足農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實需要，急需建立一個合理、系統(tǒng)、動態(tài)的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系。通過梳理國內(nèi)外農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們的研究集中于某一地區(qū)、群體、領(lǐng)域的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的質(zhì)性研究。如關(guān)昊然、劉曰玲、蔣瀝泉等人分別從凱恩斯就業(yè)理論、就業(yè)管理與服務(wù)、總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗等角度對失地農(nóng)民就業(yè)政策分析研究[2-4]。黃紅華通過研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)中的政策工具選擇與優(yōu)化，要求政府內(nèi)部管理與外部政策要實現(xiàn)匹配[5]。劉曉娟通過推-拉理論對城市化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)政策進(jìn)行研究[6]。劉曉燕通過創(chuàng)業(yè)公共政策的應(yīng)用對可持續(xù)生計視角下的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策體系進(jìn)行研究[7]。已有研究極少以政策工具視角對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策做出整體性、動態(tài)性量化研究，影響了農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系的改進(jìn)和完善?；诖?，本文對2004—2018年的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行文本量化研究，以期為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系的完善和發(fā)展提供參考。

一、基于政策工具視角的我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本內(nèi)容分析框架構(gòu)建

農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系是黨和國家為達(dá)到解決農(nóng)民就業(yè)與創(chuàng)業(yè)問題，使農(nóng)民獲得幸福美滿生活、實現(xiàn)和諧社會的目標(biāo)所采取的政治活動或者遵守的行為準(zhǔn)則。而政策工具是指達(dá)到某個具體政策目標(biāo)的手段、方法和措施[8]。選擇合適的政策工具類型劃分方法①是政策文本量化研究成功與否的重要前提。在綜合考慮本文的研究目的后，筆者認(rèn)為，美國斯坦福大學(xué)教授羅斯威爾（Rothwell）和澤格維爾德 （Zegveld）的政策工具分類思想[9]，即將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具更有利于政策制定者—政府優(yōu)化政策組合，故本文借鑒羅斯威爾（Rothwell）和澤格維爾德（Zegveld）的政策工具分類思想，從政策工具發(fā)揮的作用和動力機(jī)制角度，根據(jù)我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系的現(xiàn)實狀況，構(gòu)建以政策工具為X軸、農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系為Y軸的二維分析框架。并將相關(guān)的政策文本內(nèi)容編碼后在構(gòu)建的框架內(nèi)進(jìn)行描述統(tǒng)計。

（一）農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本內(nèi)容分析框架構(gòu)建

1.X維度：政策工具維度

本文將供給型政策工具、需求型政策工具、環(huán)境型政策工具作為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本內(nèi)容分析框架的X維度，三大政策工具分別從三個方向?qū)r(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)揮立體化的支持作用（見圖1）。

供給型政策工具的作用主要是推動農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。政府通過就業(yè)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、提供資金和平臺建設(shè)、推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”新農(nóng)業(yè)的信息化建設(shè)等措施，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效減少農(nóng)業(yè)供需不對稱的問題。供給型政策工具主要包括財政扶持和資金投入、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)、公共服務(wù)等。

需求型政策工具的作用主要是拉動農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。政府通過購買農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等手段，減少農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的不確定性和障礙，由此拉動農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。需求型政策工具主要包括服務(wù)外包、海外交流、市場塑造②等[10]。

環(huán)境型政策工具的作用主要是保障農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。政府通過制定目標(biāo)、調(diào)整稅收等政策， 給予農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)保駕護(hù)航，推動農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的持續(xù)、有效、健康成長。

2.Y維度：農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系

黨的十九大報告指出，就業(yè)是中國目前最大的民生。因此，政府要把就業(yè)問題視為最大的民生工程來抓，而且要常抓不懈，從而實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè)。同時，鼓勵各種形式的創(chuàng)業(yè)，提供各種形式的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，烘托創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，最終實現(xiàn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的目標(biāo)。由于農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系是一個較大的概念體系，暫且將農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系簡單分為就業(yè)和創(chuàng)業(yè)兩個方面，并將其作為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策二維分析框架的Y維度。

綜合上述內(nèi)容，我們可以構(gòu)建以政策工具維度（供給型、需求型、環(huán)境型）為X軸，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系（農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)）為Y軸的二維分析框架（見圖2）。

（二）農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本選擇及編碼

1.政策文本選擇

2004年以來，黨中央連年出臺以“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）為主題的中共中央一號文件（以下簡稱“一號文件”）。 農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)開始頻繁進(jìn)入大眾視野，黨和國家也開始給予農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題更加廣泛且持續(xù)的關(guān)注，相繼出臺了與農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)有關(guān)的一攬子政策和文件，這在某種程度上代表了我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的新起點。故本文以我國2004—2018年的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本為研究對象，政策文本主要來源于中央各部委網(wǎng)站、北大法寶等數(shù)據(jù)庫。通過分析搜集的資料發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)有關(guān)的政策文本數(shù)量較多，發(fā)文機(jī)構(gòu)比較龐雜。為了保證政策文本選取的代表性和可行性，本文確立以下3個政策文本篩選標(biāo)準(zhǔn)：一是發(fā)文單位是全國人大及國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu);二是直接與農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)密切相關(guān)、所述篇幅較大的文本;三是政策類型應(yīng)是行政法規(guī)、意見等規(guī)范性公文[11]。最終整理有效文本33份（見表1）。

編號 政策類型 政策名稱 發(fā)文時間 發(fā)文單位

1 通知 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知 2006 國務(wù)院

2 通知 人力資源和社會保障部辦公廳、共青團(tuán)中央辦公廳關(guān)于共同做好青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知 2009 人力資源和社會保障部、共青團(tuán)中央2

部門

3 意見 中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見 2009 中共中央、國務(wù)院2部門

4 意見 國務(wù)院關(guān)于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見（2010） 2010 國務(wù)院

5 意見 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見 2010 國務(wù)院

6 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于召開農(nóng)民創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗交流會的通知 2010 農(nóng)業(yè)部

7 意見 西部地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)工程試點工作指導(dǎo)意見 2011 中共中央、國務(wù)院2部門

8 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于公布全國農(nóng)民創(chuàng)業(yè)工作聯(lián)系點的通知 2011 農(nóng)業(yè)部

9 通知 國家發(fā)展改革委、教育部、工業(yè)和信息化部等關(guān)于印發(fā)西部地區(qū)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)促進(jìn)工程試點工作指導(dǎo)意見的通知 2011 國家發(fā)展和改革委員會、教育部、工業(yè)和信息化部等4部門

10 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2012年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)工作聯(lián)系點工作的通知 2012 農(nóng)業(yè)部

11 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于舉辦全國農(nóng)民創(chuàng)業(yè)管理人員培訓(xùn)班的通知 2012 農(nóng)業(yè)部

12 通知 農(nóng)業(yè)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局關(guān)于上報2012年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)工作總結(jié)和2013年工作安排的通知 2012 農(nóng)業(yè)部

13 意見 全國婦聯(lián)、人力資源和社會保障部關(guān)于支持婦女從事手工編織實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見 2013 人力資源與社會保障部等2部門

14 意見 國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見 2014 國務(wù)院

15 意見 農(nóng)業(yè)部關(guān)于切實做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見 2014 農(nóng)業(yè)部

16 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳、中國民生銀行辦公室關(guān)于推薦2014年農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)休閑農(nóng)業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)項目的通知 2014 農(nóng)業(yè)部、中國民生銀行2部門

17 意見 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見 2015 國務(wù)院

18 意見 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的意見 2015 農(nóng)業(yè)部

19 意見 國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見 2015 國務(wù)院

20 通知 農(nóng)業(yè)部關(guān)于實施推進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新行動計劃（2015-2017年）的通知 2015 農(nóng)業(yè)部

21 意見 國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見 2016 國務(wù)院

22 通知 人力資源和社會保障部關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹李克強(qiáng)總理重要講話精神進(jìn)一步做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知 2016 人力資源和社會保障部

23 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)工作的通知 2016 農(nóng)業(yè)部

24 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于公布全國“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)百佳實踐案例和新農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新百佳成果的通知 2016 農(nóng)業(yè)部

25 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人宣傳工作的通知 2016 農(nóng)業(yè)部

26 函 農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于商請?zhí)峁盎ヂ?lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新有關(guān)材料的函 2016 農(nóng)業(yè)部

27 意見 國務(wù)院辦公廳關(guān)于縣域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見 2017 國務(wù)院

28 意見 國務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見 2017 國務(wù)院

29 通知 農(nóng)業(yè)部關(guān)于舉辦首屆全國“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新博覽會的通知 2017 農(nóng)業(yè)部

30 通知 農(nóng)業(yè)部辦公廳、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行辦公室關(guān)于政策性金融支持農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的通知 2017 農(nóng)業(yè)部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2部門

31 摘要 農(nóng)業(yè)部關(guān)于對十二屆全國人大五次會議第2357號建議答復(fù)摘要 2017 農(nóng)業(yè)部

32 通知 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于實施農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展推進(jìn)行動的通知 2018 農(nóng)村農(nóng)業(yè)部

33 通知 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2018年新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的通知 2018 農(nóng)村農(nóng)業(yè)部

資料來源：中央部委網(wǎng)站、北大法寶等數(shù)據(jù)庫

2.政策文本編碼

本文將政策文本有關(guān)章節(jié)的具體條款作為此次研究的內(nèi)容分析模塊，對33份政策文本根據(jù)政策內(nèi)容選定政策工具，依據(jù)“文本編號-章節(jié)-具體條款”編碼，構(gòu)建政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表（見表2）。

1 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知 （四）促進(jìn)被征地農(nóng)民就業(yè)。未就業(yè)的被征地農(nóng)民可到當(dāng)?shù)毓簿蜆I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦理失業(yè)登記，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要及時辦理，并積極為被征地農(nóng)民提供就業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)，促進(jìn)在勞動年齡段內(nèi)有就業(yè)愿望的被征地農(nóng)民盡快實現(xiàn)就業(yè)。

（六）加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的培訓(xùn)工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，各地要有針對性地制定適合被征地農(nóng)民特點的職業(yè)培訓(xùn)計劃，通過訂單式培訓(xùn)等多種方式幫助被征地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)。

2 人力資源和社會保障部辦公廳、共青團(tuán)中央辦公廳關(guān)于共同做好青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知 一、共同做好返鄉(xiāng)和進(jìn)城青年農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)工作。各地人力資源社會保障部門要把青春建功新農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)項目和進(jìn)城青年農(nóng)民工“訂單式”技能培訓(xùn)項目列入特別職業(yè)培訓(xùn)計劃，納入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)培訓(xùn)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，并適當(dāng)擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模。大力支持共青團(tuán)組織開展其他各類培訓(xùn)，在培訓(xùn)指標(biāo)、培訓(xùn)項目、資金補(bǔ)貼、崗位開發(fā)、信息服務(wù)等方面予以傾斜。 2-1

3 中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見 （十三）努力促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，積極開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)民務(wù)工技能培訓(xùn)，整合培訓(xùn)資源，規(guī)范培訓(xùn)工作，增強(qiáng)農(nóng)民科學(xué)種田和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。加大農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)力度，切實維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村勞動力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。

33 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2018年新型職業(yè)農(nóng)民培育工作的通知 （一）重點圍繞縣域主導(dǎo)和特色產(chǎn)業(yè)培育生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn);圍繞農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社用工需求，培育專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民，提高名特優(yōu)新品和高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)水平;圍繞土地托管、農(nóng)機(jī)作業(yè)、植保收獲等社會化服務(wù)，培育專業(yè)服務(wù)型職業(yè)農(nóng)民;圍繞休閑觀光、農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，培育創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型職業(yè)農(nóng)民。

（五）加強(qiáng)職業(yè)農(nóng)民隊伍信息統(tǒng)計和入庫管理，做到及時更新、動態(tài)管理。各級農(nóng)業(yè)部門要積極創(chuàng)設(shè)職業(yè)農(nóng)民扶持政策，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)扶持、人才獎勵激勵、金融保險等扶持政策向新型職業(yè)農(nóng)民傾斜。

二、基于政策工具視角的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本維度分析

依據(jù)每份政策文本條款內(nèi)容的具體內(nèi)涵對照政策工具的三種類型進(jìn)行歸類統(tǒng)計，構(gòu)建政策編碼二維分布圖，進(jìn)一步經(jīng)過頻數(shù)統(tǒng)計可得到政策工具頻數(shù)分布統(tǒng)計表（見表3）。33份農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本的統(tǒng)計表明，政府對供給型、環(huán)境型、需求型政策工具進(jìn)行了組合使用，實現(xiàn)了農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)兩種類型的全覆蓋，為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了有效引導(dǎo)和規(guī)范。

（一）政策文本維度分析

由表3得知，我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策工具分布在整體上存在不均衡的問題。供給型政策工具最多，約占總數(shù)的65.6%;環(huán)境型政策工具次之，約占總數(shù)的33.8%;需求型政策工具最少，僅僅占總數(shù)的0.6%。主要原因在于：

1.我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)處于初級階段，不管是基礎(chǔ)設(shè)施還是人才培養(yǎng)方面都需要大量的資金投入，信息平臺的建設(shè)作為信息時代的產(chǎn)物更加需要政府注入大量的資金，政府的財政投入必不可少，供給型政策工具因此密集出臺。

2.初期的國內(nèi)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)過程穩(wěn)定性差，復(fù)雜多變，管理比較困難，政府因此通過發(fā)布制定規(guī)劃、調(diào)整稅收、金融支持等政策，為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供良好有效的發(fā)展環(huán)境，從而推動農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的全面良性發(fā)展。

3.農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)尚處于初級階段，難以通過自身就業(yè)創(chuàng)業(yè)行為有效提振國民經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)必要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，這在一定程度上阻礙了社會資本進(jìn)入農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。缺少企業(yè)和社會組織的有效參與，使得我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的拉力不足，表現(xiàn)為需求型政策工具嚴(yán)重不足，在某種程度上甚至出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

三大政策工具對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)揮作用的同時也各自暴露出一些問題。準(zhǔn)確把握我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系中的現(xiàn)實問題，還需要從政策工具的細(xì)節(jié)進(jìn)行研究。具體來說，主要表現(xiàn)為以下幾點：

1.在供給型政策工具中，人才培養(yǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施工具的使用頻率較高，分別占總數(shù)的19.7%和15.3%。人才培養(yǎng)政策相對較多。這一方面說明我國政府重視對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)意識與能力的培養(yǎng)，充分體現(xiàn)了我國治病治本的優(yōu)秀傳統(tǒng);另一方面也說明，由于歷史和現(xiàn)實原因的局限，我國農(nóng)民長期處于就業(yè)創(chuàng)業(yè)的弱勢地位，通過職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)方面的努力，可以有效促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)向?qū)I(yè)化、職業(yè)化的方向發(fā)展。我國政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視，是由我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)本身的地位所決定的?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以為我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級完善和農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的常性發(fā)展。再加上我國是最大的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)仍是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)作為最典型的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)也是我國最需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，關(guān)系國計民生，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善程度關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基是否牢固。我們也應(yīng)注意到，在信息時代，“互聯(lián)網(wǎng)+”新農(nóng)業(yè)的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)模式已經(jīng)成為市場化和信息化、產(chǎn)業(yè)化的新模式，然而，信息支持政策僅占11.5%，這對于我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息對稱、信息與資源共享的需求相矛盾。一方面，我國政府受傳統(tǒng)角色的影響，缺乏信息和資源共享的服務(wù)意識;另一方面，基層政府執(zhí)行力不夠，信息平臺的建設(shè)經(jīng)驗不足，信息和資源共享能力也嚴(yán)重缺乏。此外，一直以來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化明顯[12]，政府在公共服務(wù)、資金方面對農(nóng)村的投入較少。公共服務(wù)和資金投入僅占11.5%和7.6%，對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的推動力相對不足，在后期的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)實踐中有待加強(qiáng)。

2.在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃、金融支持和策略性措施、法規(guī)管制比例相對較高，分別為7.6%、7.6%、10.2%、5.7%，而稅收優(yōu)惠卻僅占2.5%。目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施和法規(guī)管制的占比較高與我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展階段息息相關(guān)。我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策制定起步較晚，且前期重視程度不夠，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策存在體系不完善、目標(biāo)定位不準(zhǔn)確、內(nèi)容混亂無序等問題。而目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施和法規(guī)管制恰好有利于上述問題的解決。政府通過制定宏觀的政策和制度規(guī)范，可以引導(dǎo)和促進(jìn)我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的有序發(fā)展。由于農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)處于社會微利領(lǐng)域，投資大、建設(shè)周期長、資金回籠慢等問題不可避免，資金問題也就成為我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的瓶頸。作為政策工具的一種，金融支持工具作用較大，特別是小額信貸政策①在農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中具有不可替代的作用。據(jù)資料統(tǒng)計，平均1家勞動密集型中小企業(yè)獲得小額信貸時會吸納38.6名勞動人員實現(xiàn)再就業(yè)[13]。而社會資本的投入將有效解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資困難問題，對于農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)有深遠(yuǎn)的意義。但是，稅收優(yōu)惠的占比低暴露了我國稅收政策缺乏靈活性，缺乏對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的減稅支持，加大了農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的資金壓力，政府需要在這方面做出努力。

3.與其他兩種政策工具相比較，需求型政策工具嚴(yán)重匱乏，占比僅為0.6%。政府通過服務(wù)外包形式將農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)驗交流和培訓(xùn)工作轉(zhuǎn)讓給社會組織，使我國農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)升級，從而打破了我國政府在農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域長期的單一主體局面，是我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的一大創(chuàng)新。但是政府采購、市場塑造、海外交流的占比均為零，則說明政府培育市場主體力度不夠，無法通過市場的拉動推動農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，也從側(cè)面反映了政府并沒有完全發(fā)揮引領(lǐng)市場、引導(dǎo)需求的“領(lǐng)路人”作用。

（二）農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系維度分析

據(jù)表3統(tǒng)計結(jié)果顯示，33份農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本對包括農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)在內(nèi)的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系的發(fā)展進(jìn)行了十分全面的干預(yù)，然而，也可以看出，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容條款（75.8%）占比很高，農(nóng)民就業(yè)的內(nèi)容條款（24.2%）較少。形成這一現(xiàn)象的主要原因有以下兩點：

1.從農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的地位來看，創(chuàng)業(yè)是就業(yè)之源。通過農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，國家既可以宏觀把握農(nóng)民就業(yè)的質(zhì)量，又可以通過集中充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)專家團(tuán)的作用，通過幫助農(nóng)民選擇創(chuàng)業(yè)項目、提供創(chuàng)業(yè)場地以及相關(guān)的融資支持對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)進(jìn)行體系化的支持。農(nóng)民創(chuàng)業(yè)不僅是“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的重要組成部分，且既解決了農(nóng)民的生計問題，也方便了當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)職工，在一定程度上響應(yīng)了近幾年來國家倡導(dǎo)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，緩解了城市特別是大城市的就業(yè)壓力[14]。由此看來，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)作為農(nóng)民就業(yè)的一種主要形式，在現(xiàn)實的大環(huán)境下對農(nóng)民實現(xiàn)高質(zhì)量的就業(yè)更加持續(xù)有效，也更加符合國家現(xiàn)有的方針政策。

2.從施行時間來看，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)作為一種相對較新的政策類型，雖然在國內(nèi)出現(xiàn)時間較短，但處于上升發(fā)展階段，備受關(guān)注，其既是國家解決農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的試驗田和突破口，也是解決農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的一針 “強(qiáng)心劑”。國家想通過農(nóng)民創(chuàng)業(yè)為農(nóng)民就業(yè)另辟蹊徑，因此加強(qiáng)了在農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策方面的相關(guān)引導(dǎo)與支持。

然而，就業(yè)是民生之本，關(guān)乎人們的錢袋子和菜籃子，農(nóng)民的穩(wěn)定就業(yè)對于社會和諧更是意義重大。但農(nóng)民就業(yè)與農(nóng)民創(chuàng)業(yè)相比政策施加效果不明顯，容易被忽視。從數(shù)據(jù)來看，我國農(nóng)民就業(yè)運(yùn)用政策工具類型單一，更加依賴于人才培養(yǎng)和公共服務(wù)，改善農(nóng)民自身技能和提供完善的公共服務(wù)成為實現(xiàn)農(nóng)民高質(zhì)量就業(yè)的政策重點。因此，改善農(nóng)民就業(yè)還需要利用更多的政策工具，從而實現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)的多維度發(fā)展。值得注意的是，需求型政策工具不論是在農(nóng)民就業(yè)還是在農(nóng)民創(chuàng)業(yè)中均嚴(yán)重匱乏，是農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的短板。

三、完善我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系的對策和建議

為進(jìn)一步完善我國的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道[15]，必須從現(xiàn)實出發(fā)提出相應(yīng)的對策建議。

（一）建立動態(tài)優(yōu)化的政策工具體系

1.適當(dāng)強(qiáng)化需求型政策工具的使用。強(qiáng)化政府采購和服務(wù)外包工具的應(yīng)用，向社會組織購買農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)或者將現(xiàn)有的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)以外包形式轉(zhuǎn)讓給社會組織，充分發(fā)揮市場和社會活力，通過政府、社會與市場的聯(lián)合共同促進(jìn)我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，打好我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的組合拳。同時，要善于運(yùn)用海外機(jī)構(gòu)的工具，積極引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國家的資金和管理經(jīng)驗，經(jīng)過本國實際情況的消化和吸收，創(chuàng)新出一個具有中國特色并且成熟的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)體系。

2.繼續(xù)優(yōu)化環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)。隨著我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的不斷發(fā)展與完善，為充分發(fā)揮環(huán)境型政策工具的保障作用，政府要適當(dāng)降低目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施等政策工具的使用幅度和頻率，不斷加快我國政府行政體制改革，建立目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施的高執(zhí)行力的標(biāo)準(zhǔn)及要求。同時，增加金融支持和稅收優(yōu)惠政策，通過商業(yè)銀行貸款等金融服務(wù)解決農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)融資難的問題，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者帶去初始動力。還要充分發(fā)揮稅收的自動穩(wěn)定器作用，在農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的具體環(huán)節(jié)或者起始階段給予稅收支持。

3.及時調(diào)整供給型政策工具結(jié)構(gòu)。繼續(xù)加大對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的資金投入和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快創(chuàng)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化基地和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造一個良好的發(fā)展空間。同時，加強(qiáng)政府的信息支持，實現(xiàn)資源與信息共享。在互聯(lián)網(wǎng)時代，信息至關(guān)重要。政府作為當(dāng)今社會的主要信息主體，掌握著權(quán)威、準(zhǔn)確、全面的信息和數(shù)據(jù)[16]。因此，政府應(yīng)該著力打造以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺，實現(xiàn) “互聯(lián)網(wǎng)+”新農(nóng)業(yè)、新生態(tài)的持續(xù)發(fā)展。人才培養(yǎng)也要同時跟進(jìn)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新人才培養(yǎng)形式和途徑，努力培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化、多樣化人才，建設(shè)一批敢就業(yè)、能就業(yè)和敢創(chuàng)業(yè)、能創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民骨干隊伍。

（二）加快農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)立法

通過前文分析不難發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本多以意見和通知為主，缺乏法律法規(guī)和制度的有效干預(yù)。隨著我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域的法律空白以及法律制度的缺失等弊端將日益顯露，那么在農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的過程中就易出現(xiàn)部分創(chuàng)業(yè)者為謀取私利而嚴(yán)重?fù)p壞社會利益的現(xiàn)象，進(jìn)而嚴(yán)重影響農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的進(jìn)程和目標(biāo)效果。因此政府必須通過立法保護(hù)農(nóng)民就業(yè)者和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)者的合法權(quán)益，加強(qiáng)在資金投入和相關(guān)補(bǔ)貼方面的監(jiān)管。同時，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)屬于公共物品或者公共服務(wù)范疇，具有極其顯著的外部特征，在農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的過程中，政府通過法律制度進(jìn)行干預(yù)也是解決農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)外部性的重要途徑。

（三）加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合

通過表1、圖3可以看出，部門聯(lián)合發(fā)文的政策文本并不多，多以國務(wù)院和農(nóng)業(yè)部①為主導(dǎo)部門和單一發(fā)文單位。這說明在有關(guān)我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，各相關(guān)部門之間缺乏必要的溝通和協(xié)作。農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的良好有序發(fā)展離不開各項政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，部門主義的出現(xiàn)將會影響資源的有效配置，嚴(yán)重制約我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展。因此，政府應(yīng)該重視部門之間的協(xié)調(diào)和配合，最佳途徑是在主導(dǎo)部門內(nèi)部成立一個利益和責(zé)任協(xié)調(diào)部門。這樣既可以從整體和系統(tǒng)的角度去引導(dǎo)和扶持農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，也可以避免部門主義和政出多頭現(xiàn)象，最終形成促進(jìn)我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的合力，使我國的農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)可以穩(wěn)定健康地發(fā)展。

四、總結(jié)

本文采用文本量化的分析方法，對我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行研究。由此發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策工具結(jié)構(gòu)分布不均;農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策更加注重農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的成長;農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)存在相關(guān)法律制度不健全、部門協(xié)調(diào)性不足等一系列問題。同時，針對出現(xiàn)的問題提出了相應(yīng)的對策和建議，這對于促進(jìn)我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展具有一定的參考意義。但本文的研究也存在一定的局限性，例如政策文本樣本容量小，難以覆蓋農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的方方面面;缺乏文本量化研究方法的研究經(jīng)驗;對農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)文本的理解和探討不夠深入等。這些都會使研究結(jié)果存在少量偏差。因此，利用專業(yè)的文本量化工具更加全面、深入地研究我國農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策將會成為下一步研究的重點。

[收稿日期]2019-04-21

[作者簡介]李曉晨（1970-），女，山東濟(jì)寧人，青島科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授。

①依據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)和政策類型，可以對政策工具進(jìn)行不同的分類?；谡槿氤潭?， 加拿大公共政策學(xué)者邁克爾·豪利特和拉米什將政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具?；谡吖ぞ叩氖褂梅绞?，顧建光和吳明華將政策工具分為管制類政策工具、激勵類政策工具和信息傳遞類政策工具?；谡吖ぞ邔萍蓟顒拥淖饔梅绞?，Rothwell 和Zegveld將科技政策的政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具?；诃h(huán)境政策演變歷程，Tietenberg將環(huán)境政策的政策工具分為命令控制性工具，基于市場型工具，信息療法型工具。

②海外交流主要通過經(jīng)驗交流、人才交流、勞務(wù)輸出、引進(jìn)國外資金等方式實現(xiàn)國內(nèi)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展。市場塑造指通過政府購買改變原有的市場供需關(guān)系從而創(chuàng)造商機(jī)、吸引部分社會資本后對市場進(jìn)行的塑造活動。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]