公共財(cái)政視角下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)策略
——以廣東省為例

潘 靜

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，廣東佛山，528000）

一、研究背景與文獻(xiàn)綜述

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化符合共享發(fā)展成果的社會(huì)共識(shí)，已成為中國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求，而如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化卻是全社會(huì)面臨的一個(gè)難題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化一般指推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城市居民相同的合法身份、社會(huì)權(quán)利和福利待遇。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是戶籍轉(zhuǎn)變問(wèn)題，更是社會(huì)福利分配問(wèn)題，關(guān)乎城市居民與農(nóng)村居民等不同群體之間的利益分配，涉及人口流入地與流出地政府之間的成本分擔(dān)。從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化本質(zhì)上是如何配置公共財(cái)政等資源以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，而財(cái)政支持政策恰是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要著力點(diǎn)。

關(guān)于從公共財(cái)政層面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問(wèn)題，公共產(chǎn)品理論和財(cái)政分權(quán)理論可以為此提供思路依據(jù)。在公共產(chǎn)品理論中，布坎南俱樂(lè)部模型認(rèn)為，隨著俱樂(lè)部成員規(guī)模的增加，準(zhǔn)公共品在成員中的享用會(huì)產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和擁擠效應(yīng)，可求解得出準(zhǔn)公共品和享用人數(shù)的最優(yōu)規(guī)模。[1]在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中，城市公共服務(wù)的收益被更多人共享，其成本也被更多人分?jǐn)?，那么理論上也存在地方政府?duì)公共服務(wù)提供水平和市民化人口數(shù)量的最優(yōu)規(guī)模。在財(cái)政分權(quán)理論中，蒂布-馬斯格雷夫的分層蛋糕模型認(rèn)為，公共部門的穩(wěn)定和分配職能應(yīng)由中央財(cái)政來(lái)執(zhí)行，而地方政府主要從事配置活動(dòng)。[2]農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涉及省內(nèi)和省外的跨區(qū)流動(dòng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化既涉及跨區(qū)域公共財(cái)政資源的分配問(wèn)題，又涉及本地公共服務(wù)和勞動(dòng)力的配置問(wèn)題，其成本應(yīng)由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)。蒂布模型認(rèn)為，地區(qū)公共服務(wù)水平會(huì)影響人們對(duì)居住地的選擇，人們通過(guò)“用腳投票”，選擇符合自己對(duì)公共服務(wù)偏好的社區(qū)。[3]可見(jiàn)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中，地方政府提供公共服務(wù)的水平及其在城市常住人口中的覆蓋范圍將對(duì)區(qū)域間勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生影響。基于文獻(xiàn)研究，勞動(dòng)力流動(dòng)與公共服務(wù)供給以及市民化的財(cái)政成本存在動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，因此本文基于勞動(dòng)力流動(dòng)特征分析和財(cái)政成本狀況探討如何從公共財(cái)政層面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

現(xiàn)有文獻(xiàn)較為廣泛地討論農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民之間的待遇差距，主要涉及就業(yè)和收入、教育和醫(yī)療、住房福利等方面的不平等配置及其影響，論證推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性。[4-6]Mayr-Dorn、夏怡然、陸銘等研究討論勞動(dòng)力流向與地方公共服務(wù)提供的關(guān)系，這為本文基于勞動(dòng)力流動(dòng)特征分析市民化的公共服務(wù)提供問(wèn)題提供一定的依據(jù)。[7,8]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社科院、周春山、張俊等進(jìn)一步對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在全國(guó)范圍和特定省區(qū)的成本進(jìn)行測(cè)算，大部分得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均成本為8～14萬(wàn)。[9-12]部分研究也討論農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的問(wèn)題，呂煒、馬曉河等指出政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在體制性約束；[13,14]孫紅玲、譚軍良認(rèn)為應(yīng)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，如果采取新增中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的辦法，將面臨關(guān)于人均財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)的兩難選擇問(wèn)題。[15]

不同于現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文從公共財(cái)政視角研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，綜合三個(gè)理念：一是區(qū)域協(xié)調(diào)的理念，考慮市民化所涉及的勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)特征；二是制度對(duì)接的理念，考慮市民化政策實(shí)施所受到的財(cái)政分權(quán)體制、戶籍等制度約束；三是效率與公平兼顧的理念，考慮既要用現(xiàn)有財(cái)力提升全民福利，又要平衡農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市原戶籍人口之間、人口流入地與流出地政府之間的利益分配和財(cái)政成本分擔(dān)?；谶@三個(gè)理念，本文從公共財(cái)政視角，以人口流入大省廣東為例，實(shí)證分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)特征及其市民化的財(cái)政成本狀況，探尋在內(nèi)在和外在體制性約束下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效實(shí)施路徑。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)特征

（一）廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模和結(jié)構(gòu)

廣東是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模較大，特別是省外流入的人口數(shù)是所有省區(qū)中最多的。按人戶分離的口徑核算，2015年統(tǒng)計(jì)的戶口在省外、現(xiàn)住地在廣東的人口有2410.4萬(wàn)人，占現(xiàn)住地在廣東的人口的58.4%；①據(jù)2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，按1．55%抽樣比換算。2016年戶口在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口有3824.5萬(wàn)人，占現(xiàn)住地在廣東的人口的34.8%。②據(jù)《2017中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》人口數(shù)據(jù)計(jì)算抽樣比換算。廣東地區(qū)人戶分離的人口數(shù)是所有省區(qū)中最多的。廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)源主要分布的省區(qū)依次是湖南（22.2%）、廣西（18.3%）、湖北（10.6%）、四川（10.4%）、江西（8.9%）、河南（6.9%）貴州（4.7%）、重慶（3.9%）、云南（2.2%）、福建（2.0%），③據(jù)2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，戶籍在A省區(qū)、現(xiàn)住地在廣東的人口占來(lái)自廣東省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)的比例。占來(lái)自廣東省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)的九成，其他省區(qū)的僅占一成。

從廣東各地級(jí)市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分布看，按常住人口與戶籍人口之差的口徑核算，2017年廣東全省常住人口為11169.0萬(wàn)人，戶籍人口為9316.9萬(wàn)人，常住人口與戶籍人口之差為1852.1萬(wàn)人。珠三角地區(qū)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地，除肇慶市外，珠三角其他8個(gè)地級(jí)市的常住人口多于戶籍人口，其農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)依次為：深圳807.1萬(wàn)人，東莞622.9萬(wàn)人，廣州552.0萬(wàn)人，佛山346.1萬(wàn)人，中山155.5萬(wàn)人，惠州108.5萬(wàn)人，江門59.8萬(wàn)人，珠海57.7萬(wàn)人；④據(jù)《2018廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》，按常住人口與戶籍人口之差的口徑計(jì)算?；洊|西北地區(qū)各市的常住人口則少于戶籍人口。

（二）廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)特征的實(shí)證分析

為從微觀層面考察廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)特征，建立二分變量Logit模型。使用“中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查”（CLDS）⑤中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查（CLDS）由中山大學(xué)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心主持實(shí)施。中2016年廣東地區(qū)16～65歲成年勞動(dòng)力作為個(gè)體樣本數(shù)據(jù)，總樣本數(shù)為3590人，其中有效樣本為3381人。

采用二值變量“是否農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”來(lái)衡量廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的定義為：現(xiàn)所在地在廣東某縣區(qū)、而戶口在本縣區(qū)以外、且持有農(nóng)業(yè)戶口者。持原農(nóng)業(yè)戶口、從外縣區(qū)流入廣東省內(nèi)本縣區(qū)的人口比例越高，說(shuō)明廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入概率越高。在有效樣本中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口675人，占總樣本的20.0%。勞動(dòng)力個(gè)體特征變量包括教育程度、性別、年齡、婚姻狀況、現(xiàn)所在地的城鄉(xiāng)性質(zhì)、現(xiàn)所在地是否珠三角地級(jí)市等。變量說(shuō)明和描述統(tǒng)計(jì)具體見(jiàn)表1：

表1 變量說(shuō)明和描述統(tǒng)計(jì)

建立二分變量Logit模型，以“是否農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”作為因變量，以教育程度、性別、年齡、婚姻狀況、現(xiàn)所在地的城鄉(xiāng)性質(zhì)、現(xiàn)所在地是否珠三角地級(jí)市作為自變量，運(yùn)用極大似然估計(jì)法分析廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)特征，結(jié)果如表2所示：

表2 廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)特征的估計(jì)結(jié)果

教育程度的系數(shù)在1%的顯著性水平下為負(fù)值，說(shuō)明在其他變量既定的情況下，教育程度越低者，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入廣東省內(nèi)本縣區(qū)的概率越高。其邊際效應(yīng)顯示，受教育年限每下降1年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的概率將提高2.76%。性別的系數(shù)顯著為正值，說(shuō)明男性比女性農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的概率要高。其邊際效應(yīng)顯示，兩者的概率相差3.42%。年齡的系數(shù)顯著為負(fù)值，這說(shuō)明越年輕者，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的概率越高。其邊際效應(yīng)顯示，年齡每小1年，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的概率高0.90%?；橐鰻顩r的系數(shù)顯著為正值，說(shuō)明已婚者比未婚或離異者作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入的概率高。其邊際效應(yīng)顯示，兩者相差8.7%?，F(xiàn)所在地的城鄉(xiāng)性質(zhì)的系數(shù)顯著為正值，說(shuō)明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多流入城鎮(zhèn)地區(qū)，而非農(nóng)村地區(qū)?，F(xiàn)所在地是否珠三角地級(jí)市的系數(shù)顯著為正值，說(shuō)明農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多流入珠三角地區(qū)，而非粵東西北地區(qū)。以上結(jié)果表明，持原農(nóng)業(yè)戶口、從外縣區(qū)流入廣東省內(nèi)本縣區(qū)的勞動(dòng)力具有低學(xué)歷、年輕化的特征，且以男性和已婚者居多，主要流入珠三角城鎮(zhèn)地區(qū)。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政成本測(cè)算

（一）廣東與其他省區(qū)在市民化方面的財(cái)力比較

一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入有助于促進(jìn)勞動(dòng)力承接地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政增收；另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意味著承接地的社會(huì)福利由包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的更多居民分享，需要增加大量的財(cái)政支出，這就涉及勞動(dòng)力承接地的財(cái)政承受能力問(wèn)題。

廣東是財(cái)政收入大省，但并非財(cái)力強(qiáng)省。在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸入的情況下，按常住人口計(jì)算的人均財(cái)政支出并不高。2017年，廣東地方一般公共預(yù)算收入為11320.4億元，位居全國(guó)各省區(qū)之首；按常住人口計(jì)算的人均地方財(cái)政收入為10136元，位列全國(guó)第6位，低于上海、北京、天津、浙江、江蘇。廣東地方一般公共預(yù)算支出為15037.5億元；而按常住人口計(jì)算的人均地方財(cái)政支出為13464元，位列全國(guó)第12位，這低于4個(gè)直轄市以及西藏、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、海南、吉林等省區(qū)，與浙江、江蘇相當(dāng)。廣東人均地方財(cái)政支出僅為人均地方財(cái)政收入的1.33倍，低于全國(guó)平均水平，全國(guó)人均地方財(cái)政支出是人均地方財(cái)政收入的1.89倍。⑥據(jù)《2018中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算。可見(jiàn)，作為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最多的省區(qū)，廣東省的人均財(cái)政支出所反映的現(xiàn)階段公共服務(wù)水平與浙江、江蘇等東部主要?jiǎng)趧?dòng)力承接地的省區(qū)相當(dāng)，而低于青海、內(nèi)蒙古等勞動(dòng)力輸出的省區(qū)。在地方財(cái)政作為市民化成本主要承擔(dān)主體的情況下，廣東在市民化方面的財(cái)政壓力不小。

（二）廣東各地級(jí)市的市民化財(cái)政支出缺口測(cè)算

要實(shí)現(xiàn)3000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)，需要政府、企業(yè)和個(gè)人增加大量的投入。按2017年廣東財(cái)政收支數(shù)據(jù)對(duì)各地級(jí)市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支出缺口進(jìn)行測(cè)算，其中的珠三角地區(qū)各市的支出缺口情況如表3所示。⑦粵東西北地區(qū)各市常住人口小于戶籍人口，屬于人口流出地，在政府文件要求保證人口流出地財(cái)力不減的情況下，不計(jì)算支出缺口。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意味著按原戶籍人均財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)為包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的所有常住人口提供公共服務(wù)。將“按戶籍人均支出”乘以“常住人口與戶籍人口之差”可得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支出缺口。按2017年廣東全省的戶籍人均地方財(cái)政支出16140元計(jì)算，全省一年的市民化財(cái)政支出缺口為2989.3億元，相當(dāng)于廣東一年地方財(cái)政收入的1/4。

表3 2017年廣東（珠三角地區(qū)）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支出缺口

廣東不同地級(jí)市的人均財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)相差較大。深圳作為最多人口流入的地級(jí)市，如果按本市戶籍人均支出103060元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其市民化財(cái)政支出缺口高達(dá)8317.9億元，相當(dāng)于深圳一年地方財(cái)政收入的2.50倍，超出地方的財(cái)政承受能力。廣東第二大人口流入的地級(jí)市東莞，如果按本市戶籍人均支出31596元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，其市民化財(cái)政支出缺口為1968.2億元，相當(dāng)于東莞一年地方財(cái)政收入的3.32倍。而惠州、江門、珠海按本市戶籍人均支出標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的財(cái)政支出缺口較其他五市要小。如果考慮廣東省內(nèi)地級(jí)市之間實(shí)行公共服務(wù)均等化，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口凈流入的8個(gè)地級(jí)市按不高于全省戶籍人均支出16140元的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施市民化，那么深圳、東莞、廣州、佛山、中山、惠州、珠海的市民化財(cái)政支出缺口可適當(dāng)縮小，依次為1302.6億元、1005.4億元、890.9億元、558.6億元、251.0億元、175.1億元、93.1億元。⑧江門市除外。江門按戶籍人均支出為8408元，低于全省戶籍人均支出標(biāo)準(zhǔn)，則江門按本市標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

（三）廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各類民生財(cái)政支出測(cè)算

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)福利體系中所享有的基本公共服務(wù)主要包括子女義務(wù)教育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)公共設(shè)施等方面。2017年廣東各類地方財(cái)政支出情況具體如表4所示。近年來(lái)，廣東地方財(cái)政支出加大對(duì)民生方面的投入。2017年廣東在教育、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出占比較大。廣東按戶籍人口計(jì)算的人均教育支出為2764元，按常住人口計(jì)算的人均教育支出為2306元。如果按戶籍人均教育支出標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女提供與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的義務(wù)教育服務(wù)，廣東每年需增加512.0億元的教育支出。另外，按戶籍人均支出標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，廣東在城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生方面的市民化財(cái)政支出缺口依次為433.5億元、282.9億元、269.5億元、259.9億元。

表4 2017年廣東各類地方財(cái)政支出情況

表5進(jìn)一步列舉了2017年珠三角地區(qū)8個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口凈流入的地級(jí)市在一般公共服務(wù)、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)五類民生財(cái)政支出的情況。按戶籍人均支出計(jì)算，深圳的這五類民生財(cái)政支出都是全省最高的。而按常住人均支出計(jì)算，珠海在這五類民生財(cái)政支出中普遍投入較大，人均享受的公共服務(wù)水平較高?？紤]地級(jí)市之間實(shí)行公共服務(wù)均等化，各市如果按廣東全省戶籍人均一般公共服務(wù)支出1455元的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施市民化，那么除中山和江門⑨中山、江門的一般公共服務(wù)支出按本市戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)高于按省戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)，不計(jì)算按省戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)的支出缺口。外的6個(gè)地級(jí)市在一般公共服務(wù)方面的市民化財(cái)政支出缺口依次為80.3億元、117.4億元、8.4億元、50.4億元、15.8億元、90.6億元。類似地，可以得出各市分別按本市戶籍人均和全省戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)的民生財(cái)政支出情況?？梢?jiàn)，對(duì)于這五類民生財(cái)政支出，除中山、江門部分支出類別不按省戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算外，其他各市按省戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的支出缺口比按本市戶籍人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的支出缺口要小。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的制度約束

地方政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過(guò)程中面臨諸多阻力，受到財(cái)政分權(quán)體制、政績(jī)考核機(jī)制等內(nèi)在體制性因素以及戶籍制度、土地制度等外在體制性因素的雙重約束，這些都直接或間接影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的實(shí)施。

（一）內(nèi)在體制性因素

在我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制下，各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分、轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)作都是以轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)，地方政府一般按戶籍人口來(lái)提供公共服務(wù)。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的實(shí)施要求按常住人口來(lái)提供公共服務(wù)，并把這公共服務(wù)支出的主體責(zé)任歸于地方政府。地方政府承擔(dān)著教育、社保、醫(yī)療等諸多的支出責(zé)任，而經(jīng)過(guò)財(cái)政分成后留給地方政府的可用財(cái)政資金又較少。對(duì)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要流入地的地方政府而言，市民化意味著要額外負(fù)擔(dān)龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)支出，而又缺乏穩(wěn)定的能隨人口增加而增長(zhǎng)的財(cái)政資金來(lái)源，這就加劇地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配程度。在缺乏激勵(lì)和財(cái)力的情形下，地方政府往往不愿意增加公共服務(wù)支出以覆蓋全部常住人口。

在當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制下，地方政府往往偏好短期經(jīng)濟(jì)行為，把精力放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、吸引外資等相關(guān)考評(píng)指標(biāo)上，傾向于把大量資金投向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)且能產(chǎn)生直接效益的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及促進(jìn)招商引資的產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)項(xiàng)目上，而不愿把財(cái)政資金投向無(wú)法產(chǎn)生直接效益的民生福利方面。與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最密切相關(guān)的就是民生福利，且市民化的積極作用在長(zhǎng)期才能顯現(xiàn)，因而地方政府通常不愿意承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)支出。此外，在現(xiàn)行的體制中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平還未納入地方政府政績(jī)考核體系或在考核體系中所占權(quán)重較小，地方政府對(duì)考評(píng)范圍以外的指標(biāo)更是不加關(guān)注。

（二）外在體制性因素

戶籍制度是影響市民化政策實(shí)施的重要的外在體制性因素之一，不僅具有人口登記和管理功能，而且形成城鄉(xiāng)居民在公民權(quán)利和社會(huì)福利上的人為分割。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)加大的情形下，戶籍所起到的屬地管理功能正在弱化。然而，由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)之間、城市之間的公共服務(wù)水平存在較大差距，城市地區(qū)，特別是大城市的公共服務(wù)水平較高，很多公共福利較好的城市借助戶籍制度進(jìn)行人口區(qū)分，優(yōu)先滿足本地戶籍居民對(duì)公共服務(wù)的需求，而對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不提供或較少提供當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)，這就加深了城市戶籍居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在享受城市公共福利方面的鴻溝。盡管國(guó)家已出臺(tái)全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制等對(duì)戶籍松綁的政策，但對(duì)大城市的人口規(guī)模還是嚴(yán)格限制。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地是大城市，市民化政策施行的最大壓力也在大城市，因此現(xiàn)行的戶籍制度仍是市民化進(jìn)程的一個(gè)主要障礙。

土地制度也是影響市民化政策實(shí)施的一個(gè)外在體制性因素?，F(xiàn)行的土地制度缺少將農(nóng)村土地市場(chǎng)化的交易機(jī)制，農(nóng)村宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)不能用于換取城市戶籍和公共服務(wù)，這使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法將農(nóng)村土地置換成進(jìn)城的資本。在農(nóng)村土地制度改革方案未明確時(shí)，他們也不敢貿(mào)然放棄農(nóng)村土地權(quán)而選擇到城市長(zhǎng)期定居。如果能實(shí)行有效的土地制度改革，讓農(nóng)村土地置換成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的資本，這可將市民化的一部分成本內(nèi)化到由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人承擔(dān)，一定程度上可減輕市民化政策實(shí)施的財(cái)政成本壓力。

五、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施路徑

根據(jù)廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)狀特征和地方財(cái)力狀況，廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可采用如下的實(shí)施路徑：

（一）分類實(shí)施，分步推進(jìn)

在不同地區(qū)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)特征、城市綜合承載能力、地方財(cái)政的支付能力等方面都有所不同。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)采用差異化策略，因地制宜，分類實(shí)施。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施主要有兩種模式：一是逐步擴(kuò)大戶籍人口比率；二是縮小有無(wú)城市戶籍人口間的公共服務(wù)差異。前者主要采用全面或部分放開(kāi)落戶限制，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)積分入戶等方式成為城市戶籍居民；后者將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍并不斷提高保障水平，逐步縮小居住證持有人與城市戶籍居民所享受的基本公共服務(wù)的差距，最終使得兩者同等享受城市基本公共服務(wù)。

根據(jù)廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)狀特征和各地級(jí)市的財(cái)力狀況，考慮各城市的綜合承載能力，結(jié)合廣東省現(xiàn)行的落戶政策⑩詳見(jiàn)《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（粵府〔2015〕63號(hào)）。，廣東分區(qū)域市民化的實(shí)施路徑如下：對(duì)珠三角地區(qū)的特大城市深圳、廣州而言，常住人口規(guī)模大，城市綜合承載壓力較大，現(xiàn)采用的是“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！钡穆鋺粽?，其農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要宜采用“縮小公共服務(wù)差異”的實(shí)施路徑；對(duì)珠三角地區(qū)的大城市東莞、佛山、中山、惠州、江門、珠海而言，其常住人口規(guī)模相對(duì)深圳、廣州來(lái)說(shuō)不算太大，城市綜合承載力仍有拓展空間，宜采用適當(dāng)放開(kāi)地級(jí)市落戶限制的政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化宜采用“擴(kuò)大戶籍人口”與“縮小公共服務(wù)差異”相結(jié)合的實(shí)施路徑；對(duì)肇慶以及粵東西北地區(qū)12個(gè)地級(jí)市而言，當(dāng)?shù)氐娜丝诔尸F(xiàn)凈流出態(tài)勢(shì)，適合采用全面放開(kāi)地級(jí)市和建制鎮(zhèn)的落戶限制的政策，其農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化宜采用“擴(kuò)大戶籍人口”的實(shí)施路徑。

在當(dāng)前地方財(cái)力有限，且在受到戶籍、土地等制度約束的條件下，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不可能一蹴而就，要抓住階段性的重點(diǎn)，分步推進(jìn)。根據(jù)廣東推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時(shí)間表，將“擴(kuò)大戶籍人口”和“縮小公共服務(wù)差異”兩種市民化的實(shí)施模式并行推進(jìn)，可劃分為3個(gè)實(shí)施階段。第一階段，在擴(kuò)大戶籍人口方面，應(yīng)優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)的、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶。進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)的第一代農(nóng)民工為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出長(zhǎng)期貢獻(xiàn)，理應(yīng)優(yōu)先解決其落戶，并形成示范效應(yīng)。優(yōu)先解決城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所急需的技術(shù)工人和一線服務(wù)人員的落戶，有助于推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而增加財(cái)政收入并彌補(bǔ)市民化成本。在縮小公共服務(wù)差異方面，在財(cái)力有限情形下宜優(yōu)先重點(diǎn)發(fā)展義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)這兩項(xiàng)基本公共服務(wù)。廣東農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有低學(xué)歷、年輕化、以已婚者居多的流動(dòng)特征，其子女在城市就近入學(xué)具有迫切需要，就業(yè)培訓(xùn)又能彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本不足的問(wèn)題，提高其生產(chǎn)力。第二階段，在擴(kuò)大戶籍人口方面，應(yīng)主要解決新生代農(nóng)民工、舉家遷移的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶。具有較高技能水平的新生代農(nóng)民工在城市的適應(yīng)性較強(qiáng)，舉家遷移的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)的需求較強(qiáng)，解決這兩類人群的落戶問(wèn)題符合城市長(zhǎng)期發(fā)展和社會(huì)融合的需要。在縮小公共服務(wù)差異方面，該階段應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期在城市工作生活的居住、就醫(yī)、養(yǎng)老等方面的需要。第三階段，應(yīng)通過(guò)戶籍等方面的制度改革，真正實(shí)現(xiàn)戶籍“一元化”，讓有意愿留城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都能成為城市戶籍居民，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全民覆蓋。

（二）增量分配，省級(jí)統(tǒng)籌

面對(duì)龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在地方財(cái)力有限情形下，如果實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要以降低城市原戶籍居民福利為前提，又形成城市原戶籍居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的另一種不公平；如果增加流入地政府對(duì)市民化的公共福利支出要以降低流出地政府的財(cái)政支出為代價(jià)，也加劇流入地與流出地政府之間的利益矛盾。因此，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要兼顧效率與公平。把經(jīng)濟(jì)“蛋糕”做大，在保證城市原戶籍居民福利和流出地居民福利的存量不下降的前提下，將經(jīng)濟(jì)增量部分進(jìn)行再分配，用于提升流入地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共福利水平，即實(shí)行“增量分配”。2013—2017年廣東地方一般公共預(yù)算收入年均增長(zhǎng)率為12.7%?據(jù)《2018廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算。，每年新增的財(cái)政資金可主要用于市民化的公共服務(wù)開(kāi)支。

廣東各地級(jí)市的人均公共服務(wù)支出水平差距較大，而按照現(xiàn)行的落戶政策，人口規(guī)模越大的城市落戶限制越嚴(yán)格。如果深圳、廣州等特大城市的落戶限制不放開(kāi)，而東莞、佛山、中山、惠州、江門、珠海等一般大中城市的落戶放開(kāi)的話，部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就會(huì)流向一般大中城市，或者“候鳥式”地居住在一般大中城市而在特大城市就業(yè)。此時(shí)，一般大中城市財(cái)力較特大城市弱，卻承擔(dān)較大比例的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)支出，終將其難以承受。因此，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)將增量的公共資源放在全省的盤子里統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這應(yīng)該是一種“底線均等”，并主要以省級(jí)統(tǒng)籌的財(cái)政資金來(lái)達(dá)到這種均等，保證廣東不同地級(jí)市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可享受全省平均水平的基本公共服務(wù)，而高于平均水平的市民化公共福利支出則由市縣級(jí)財(cái)政自行承擔(dān)。

（三）成本分擔(dān)，政策聯(lián)動(dòng)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支出涉及中央和地方各級(jí)政府之間的成本分擔(dān)問(wèn)題，需要建立有效的成本分擔(dān)機(jī)制。在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下，像廣東這樣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多的地區(qū)按戶籍人口標(biāo)準(zhǔn)所獲得財(cái)政資源少，卻要按常住人口規(guī)模承擔(dān)公共服務(wù)支出。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的格局造成人口流入地政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)過(guò)重且人均公共服務(wù)水平較低，形成財(cái)政資源在區(qū)域間分配的不均。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支出成本應(yīng)由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政和市縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，改革按常住人口規(guī)模分配財(cái)政資源。考慮到廣東地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多且有近六成的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)自省外，特別應(yīng)加大中央財(cái)政對(duì)吸納省外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的省區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政在分配基本公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金等專項(xiàng)資金時(shí)，應(yīng)對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的省區(qū)給予重點(diǎn)支持。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效實(shí)施還需突破各種體制性因素的約束，推進(jìn)政績(jī)考核機(jī)制、戶籍制度、土地制度等相關(guān)制度的聯(lián)動(dòng)改革。在政績(jī)考核機(jī)制方面，未來(lái)要適當(dāng)?shù)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、招商引資等短期指標(biāo)，強(qiáng)化民生福祉、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等考核指標(biāo)，尤其要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化率、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所享受的基本公共服務(wù)水平、基本公共服務(wù)覆蓋率等指標(biāo)納入對(duì)地方政府和官員的考核體系中，形成有效的激勵(lì)機(jī)制。在戶籍制度方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的方向是最終建立“一元化”戶籍制度，通過(guò)逐步放開(kāi)大城市的落戶限制，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，使大中小城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都可成為城市戶籍居民。在土地制度方面，探索建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤機(jī)制，開(kāi)展農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革，使農(nóng)村宅基地復(fù)耕產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)可帶到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地?fù)Q取城市的戶籍和公共服務(wù)，將農(nóng)村土地置換成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城的資本和社會(huì)福利，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。