新一輪戶籍制度改革：進展、問題及對策＊
——以杭州為例

接 棟 正

提 要： 新一輪戶籍制度改革啟動以來，杭州著力推進戶口登記制度、戶口遷移制度、居住證制度、綜合配套制度“四項改革”，總體成效顯著。同時也面臨著戶口身份識別難、人口逆向遷移、公共服務(wù)供給壓力大、新型居住證有待優(yōu)化、配套改革推力不夠等挑戰(zhàn)問題。進一步深化戶籍制度改革，要著力完善人口遷移政策和公共服務(wù)供給機制，調(diào)整優(yōu)化居住證申領(lǐng)條件，完善居住證積分指標(biāo)體系及積分應(yīng)用實施細則，推動居住證積分在多部門多領(lǐng)域應(yīng)用。

戶籍制度改革是全面深化改革任務(wù)中一項綜合性改革，也是推進實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的重要制度保障。改革開放40多年來，戶籍制度作為我國社會管理的一項基本制度，其功能定位和價值屬性發(fā)生了深刻變化，改革也順應(yīng)社會發(fā)展需要逐步推向深入。特別是黨的十八大以來，伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系邁入融合發(fā)展的新階段，戶籍制度改革進程明顯加快。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出到2020年基本建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。2016年，中央連續(xù)出臺《居住證暫行條例》《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》等政策文件，標(biāo)志著我國戶籍制度改革邁入一個新的歷史階段。在國家頂層設(shè)計和浙江省部署安排下，杭州市在戶口登記制度、戶口遷移制度、居住證制度和相關(guān)領(lǐng)域配套制度等改革上重點發(fā)力、全面推進，讓新老杭州人在新一輪戶籍改革中共享改革紅利。

一、杭州新一輪戶籍制度改革的主要進展

在新一輪戶籍制度改革中，杭州著力推進戶口登記制度、戶口遷移制度、居住證制度、綜合配套制度“四項改革”，改革進程平穩(wěn)，總體成效顯著。

（一）統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記

邁入新世紀以來，為了促進人口合理有序流動，吉林、遼寧、湖南、廣東、福建等省份率先啟動改革，積極探索一元制戶口管理模式，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的“身份屬性”差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。石家莊、鄭州等地的改革實踐引起了各方關(guān)注，也為我國進一步深化改革進行了探索。在新一輪戶籍改革中，我國全面調(diào)整取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分。杭州市按照“先股改后戶改”的原則，在富陽區(qū)試點工作的基礎(chǔ)上，于2017年1月1日起在全市推行戶口一元化登記制度，全面取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的其他戶口類型，統(tǒng)一登記為城鄉(xiāng)居民戶口，以經(jīng)常居住地登記在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村來確定戶口身份。

在此過程中，開展戶口專項清理整頓也是一項重要內(nèi)容。首先，重點解決無戶口人員的落戶問題。按照中央政策，嚴禁將計劃生育等政策與戶口登記掛鉤，嚴禁設(shè)立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件。杭州市對不符合法律法規(guī)或政策規(guī)定生育以及無戶口公民生育的子女，均允許其隨父親或隨母親登記常住戶口，引導(dǎo)群眾憑申領(lǐng)的《出生醫(yī)學(xué)證明》《收養(yǎng)登記證》或者事實收養(yǎng)公證書等材料及時辦理戶口登記手續(xù)。對持有過期戶口遷移證件的公民，符合現(xiàn)行遷移政策的準予落戶。2018年底，已完成956名無戶口人員登記戶口，切實保障了無戶口人員的利益，解決了他們的實際困難。

同時，做好藍印戶口、自理口糧戶、地方城鎮(zhèn)戶口等戶口類型的清理。這些戶口類型是農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)的衍生物，在此輪戶籍改革，按照經(jīng)常居住地登記常住戶口的原則，持上述戶口類型的群體可以自由選擇，本身已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)的，可以選擇將戶口登記在城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)無生活基礎(chǔ)的，也可以選擇回到農(nóng)村去。

（二）調(diào)整完善戶口遷移政策

落實《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整完善戶口遷移政策的通知》（浙政辦發(fā)〔2017〕90號）文件精神，根據(jù)杭州市人口規(guī)模規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件，不斷調(diào)整和完善現(xiàn)行落戶政策，逐步形成與杭州經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配的、統(tǒng)一明確的戶口遷移政策體系。

首先，推進城區(qū)一體化發(fā)展。按照“九城區(qū)內(nèi)并軌、九城區(qū)外遷入政策統(tǒng)一、平穩(wěn)過渡”和合理控制城市人口總規(guī)模的原則，進一步加快推進其他城區(qū)與主城區(qū)的戶籍管理一體化。2015年1月以來，杭州市先后4次發(fā)文，調(diào)整蕭山、余杭、大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、富陽、臨安等地戶籍政策，加快推進主城區(qū)一體化發(fā)展，已基本實現(xiàn)主城區(qū)戶籍政策的并軌。

其次，出臺市區(qū)戶口遷移新政。深入貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕72號），2018年9月出臺《關(guān)于調(diào)整完善市區(qū)戶口遷移政策的意見》（杭政函〔2018〕84號），對夫妻投靠、老年投靠和人才引進政策進行調(diào)整完善。

最后，優(yōu)化完善人才引進政策。不斷優(yōu)化高層次人才落戶政策，通過調(diào)整人才引進落戶條件、下放人才引進落戶審批權(quán)限、簡化留學(xué)回國人員落戶、調(diào)整全日制普通高校大專緊缺專業(yè)等舉措，積極吸納杭州社會經(jīng)濟發(fā)展急需的高層次人才和技術(shù)人才落戶。

（三）全面實施新型居住證制度

2016年3月，浙江省人大常委會對《浙江省流動人口居住登記條例》作了重新修訂。杭州市貫徹執(zhí)行新條例，進一步明確居住證申領(lǐng)條件以及居住證持有人可享受的權(quán)利待遇，建立健全居住證持有人量化指標(biāo)體系和管理辦法，全面實施新型居住證制度。

首先，確立居住證積分制度。2017年11月，杭州市制定下發(fā)《杭州市居住證積分管理辦法 (試行)》，以年齡、學(xué)歷、技術(shù)職稱 (技能水平)社會保險、住房、居住年限、社會貢獻等4大類和10小類36項內(nèi)容為主要指標(biāo)，建立健全與入戶、入學(xué)等基本公共服務(wù)和社會保障相掛鉤的流動人口積分管理體系。同時，按照“最多跑一次”要求，制定并下發(fā)了有 17 項小類指標(biāo)的居住證積分受理審核規(guī)范。自積分管理實施以來，全市流動人口申領(lǐng)居住證同比、環(huán)比大幅度上升；出租房屋辦理租賃備案、獻血及咨詢、捐款及咨詢，志愿者服務(wù)及咨詢等增幅明顯。

其次，探索“1+1+X”的積分應(yīng)用模式。借鑒國內(nèi)相關(guān)城市的積分管理制度設(shè)計和理念，綜合杭州實際，采用了“1+1+X”的應(yīng)用模式，即通過制定一個總辦法，建立一套相對固定的積分指標(biāo)體系，實現(xiàn)多部門或地區(qū)的積分應(yīng)用。居住證持有人隨時可以申請積分，通過相關(guān)部門對申請人提供的材料情況進行網(wǎng)上審核，由流動人口服務(wù)管理部門最終核定積分分值。全市各部門或地區(qū)可根據(jù)本部門提供或本行政區(qū)域現(xiàn)有的資源情況，為申請人提供不同的服務(wù)，通過積分管理和應(yīng)用，讓持證人享受積分入戶、入學(xué)等公共服務(wù)，為居住證持有人公平、有序地提供服務(wù)和保障。

（四）統(tǒng)籌推進綜合配套改革

首先，深化農(nóng)村制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”，全面完成全市農(nóng)村集體股份合作制改革。杭州市農(nóng)村集體股份合作制改革始于撤村建居改革試點，隨著城市化進程的加快，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革也逐步從主城區(qū)撤村建居地區(qū)向蕭山、余杭及全市域推進。截至2015年底，杭州市已有99.63%的村(或合作社)完成股份制改革。以宅基地農(nóng)房一體確權(quán)發(fā)證為重點,加快推進農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

其次，完善政策體系，努力推動社會保障城鄉(xiāng)一體化。實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)失業(yè)保險制度。2018年1月1日起，全市范圍內(nèi)依法應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險職工個人，不分戶籍統(tǒng)一照本人工資的0.5%繳納失業(yè)保險費，并對市區(qū)原有11348名原農(nóng)民合同制職工按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新政規(guī)定核準了失業(yè)保險金，占所有核準失業(yè)保險金人數(shù)的49%。積極完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度。2018年1月起蕭山、余杭、富陽三區(qū)新增被征地人員,實行一次性繳費參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，參保方式與主城區(qū)一致。此外，構(gòu)建擴面工作長效機制,扎實推進社會保險參保擴面。實行全民參保登記動態(tài)管理，確保城鄉(xiāng)居民享受到廣覆蓋可持續(xù)的社會保障制度。

二、杭州新一輪戶籍制度改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）戶口登記改革帶來身份識別難

此輪改革，雖然形式上統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)別，從身份性質(zhì)上統(tǒng)稱為“居民”。但事實上，農(nóng)民與非農(nóng)的隱形標(biāo)簽和區(qū)隔仍然存在。在改革了戶籍登記的同時，公安機關(guān)進行了城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的內(nèi)部標(biāo)識和操作方法，而與之相緊密關(guān)聯(lián)的就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)等相關(guān)政策并沒有聯(lián)動跟進，改革步伐相對滯后，這導(dǎo)致戶口識別困難，相關(guān)部門在落實公共服務(wù)的具體政策操作上，仍然要區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。

（二）人口逆向遷移的挑戰(zhàn)

長期以來，農(nóng)村到城鎮(zhèn)落戶有著明確的標(biāo)準和要求，而城鎮(zhèn)戶口遷往農(nóng)村，長期以來一直沒有系統(tǒng)規(guī)范的戶籍政策。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入推進，一方面大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，另一方面，特別是東部發(fā)達地區(qū)，人口從城向鄉(xiāng)逆向遷移的意愿和態(tài)勢也越來越突出，這對原有政策帶來嚴峻挑戰(zhàn)。例如，原籍農(nóng)村的未就業(yè)大中專院校畢業(yè)生權(quán)益保障問題的處理，目前是杭州按照“尊重歷史、部門聯(lián)動、妥善化解、避免連鎖反應(yīng)”的原則，在屬地政府牽頭下，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、人社局、自然資源與規(guī)劃局等部門自行研究確定相應(yīng)的身份確認方式，落實保障措施，明確相關(guān)戶口類別的對應(yīng)身份確認、待遇享受標(biāo)準問題。事實上，此類問題亟需要上位政策的指導(dǎo)以穩(wěn)妥實施。

（三）公共服務(wù)供給的壓力較大

近年來，杭州市對流動人口的吸引力不減，常住人口和流動人口的增速都很快，城市公共服務(wù)在一體化和均等化方面的壓力與日俱增。如何平衡流動人口公共服務(wù)全面覆蓋和城市公共服務(wù)資源有限之間的矛盾，成了流動人口服務(wù)工作的核心問題，也影響了戶籍改革額進程。

根據(jù)2019年5月《杭州市國土空間總體規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略》對杭州未來的城市人口規(guī)模預(yù)判，2050年杭州的城市人口規(guī)模將達到1300萬—1500萬。邁入新世紀的前十年，杭州的常住人口每年增長30萬人口左右，而根據(jù)近年的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年杭州只增加了3萬常住人口，2013年和2014年，人口增加只有4萬—5萬左右，2016年杭州由于承辦了G20峰會，人口增長了17萬，2017年、2018年常住人口增量分別是28萬、33.8萬，增量呈逐年遞增之勢，并在2018年突破了30萬大關(guān)。2010-2018年這六年間，杭州從870.5萬人增加到980.6萬人，共增長110.1萬人，每年平均新增13.7萬人。在未來15年的空間拓展期中，杭州要新增300平方公里建成區(qū)、新增300萬常住人口，就需要每年增加20萬人。而部分城區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了外來學(xué)生數(shù)超過本地學(xué)生數(shù)的“倒掛”現(xiàn)象，教育資源供求嚴重短缺，醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給也面臨很大壓力。

（四）新型居住證申領(lǐng)積極性不高

杭州市較省內(nèi)其他地市遲半年推行新型居住證制度。雖然流動人口隨遷子女需憑居住證才能享受義務(wù)教育服務(wù)的政策，提高了隨遷子女的流動人口申領(lǐng)居住證的積極性，但截至2018年底，杭州市申領(lǐng)居住證的總量為29.81萬，較寧波市42.80萬、溫州市48.89萬、紹興市67.40萬、湖州市71.90萬還有一定的差距，發(fā)證量占居住登記半年以上的流動人口的比例僅為7.53%，處在全省末尾。

新型居住證申領(lǐng)積極性不高的主要原因有：一是申領(lǐng)條件較高，部分流動人口不符合申領(lǐng)條件。按照《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推行新型居住證制度的通知》（浙政辦發(fā)〔2016〕100號），杭州市遵循“適度從緊”的原則，對“合法穩(wěn)定就業(yè)”“合法穩(wěn)定住所”和“連續(xù)就讀”的具體情形，作了授權(quán)性規(guī)定。與省外部分大城市比較，杭州市居住證申領(lǐng)條件僅次于上海和深圳。上海市仍在執(zhí)行《上海市居住證管理辦法》規(guī)定：“申辦居住證應(yīng)當(dāng)同時符合兩個條件：一是在本市合法穩(wěn)定居?。欢窃诒臼泻戏ǚ€(wěn)定就業(yè)，參加本市職工社會保險滿6個月；或者因投靠具有本市戶籍親屬、就讀、進修等需要在本市居住6個月以上”。深圳市自2016年11月1日起施行《深圳市居住登記和居住證辦理規(guī)定》，明確：“申領(lǐng)居住證應(yīng)同時符合兩個條件：一是在特區(qū)有合法穩(wěn)定居所。非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，連續(xù)居住滿十二個月的，視為有合法穩(wěn)定居所；二是在特區(qū)有合法穩(wěn)定職業(yè)。非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，在特區(qū)參加社會保險連續(xù)滿十二個月或者申領(lǐng)居住證之日前二年內(nèi)累計滿十八個月的，視為有合法穩(wěn)定職業(yè)?！鄙虾Ｊ泻蜕钲谑芯幼∽C申領(lǐng)條件要高于國務(wù)院規(guī)定的“符合合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的”規(guī)定。杭州的“高門檻”致使較多的流動人口不符合申領(lǐng)條件，難以申領(lǐng)到居住證。

二是居住證含金量不夠，領(lǐng)證意愿不強。一方面，申領(lǐng)居住證是流動人口的權(quán)利，是否領(lǐng)證由流動人口根據(jù)自己的需要來決定；另一方面，如流動人口申領(lǐng)機動車駕駛證、提供孕產(chǎn)檢生育服務(wù)、兒童疫苗接種服務(wù)等較為關(guān)心的權(quán)利、服務(wù)和便利與是否持有居住證并無關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致流動人口主動領(lǐng)證意愿不強。此外，居住證持有人的權(quán)利、服務(wù)和便利，除了申領(lǐng)居住證外有其他的獲取途徑。當(dāng)前，居住證與流動人口子女入學(xué)、小客車調(diào)控指標(biāo)申請條件關(guān)聯(lián)性較強，一部分流動人口在難以領(lǐng)到居住證的情況下，卻直接領(lǐng)取了我市的《人才居住證》。

三是流動人口的落戶動力不強。許多調(diào)查表明，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口既希望在城市生活，獲得比農(nóng)村更好的生活水平，又擔(dān)心失去土地承包權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)、拆遷補償?shù)燃鹊美?。①參見唐宗力：《農(nóng)民進城務(wù)工的新趨勢與落戶意愿的新變化——來自安徽農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查》，《中國人口科學(xué)》，2015年第5期；張翼：《農(nóng)民工“進城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇》，《中國人口科學(xué)》，2011年第2期。雖然杭州居住證的含金量已經(jīng)比較高，但對很多流動人口仍然沒有太大吸引力，加上杭州在購房、教育、醫(yī)療等方面的生活成本比較高，導(dǎo)致流動人口的落戶動力不強，也隨之降低了申領(lǐng)居住證的意愿。

（五）居住證積分指標(biāo)體系及應(yīng)用細則有待優(yōu)化

居住證積分管理辦法試行一年多來，積分指標(biāo)體系需要結(jié)合實際進行修訂。例如，有的積分指標(biāo)源頭數(shù)據(jù)把控難度大、易被不法分子鉆空子，造成積分的不公正不公平；有的積分指標(biāo)審核難度大，現(xiàn)實意義不大；有的積分指標(biāo)在“最多跑一次”改革要求下，需要“瘦身”優(yōu)化；還有一些部門和公益機構(gòu)提出了新的需求，如見義勇為基金會、阿里公益等建議把相關(guān)的見義勇為和公益行為納入積分指標(biāo)等。

當(dāng)前的居住證積分管理制度，僅涉及積分規(guī)則、積分申請、積分核定、積分調(diào)整、積分失效等積分管理活動，對積分享受服務(wù)和待遇的具體內(nèi)容，需要由各相關(guān)部門制定實施細則并具體應(yīng)用。居住證申請人對積分的具體應(yīng)用和配套政策非常期待，積分應(yīng)用配套細則亟待出臺。

（六）配套改革的政策推力不夠

《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》提出的“人地”“人財”掛鉤、平等享受基本公共服務(wù)等措施，在一定程度上調(diào)動了地方政府和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性。但相關(guān)配套政策的落實相對滯后，如中央財政轉(zhuǎn)移支付制度、土地保障政策等還不明確，戶籍制度、農(nóng)村集體土地制度等改革涉及到法律修訂等。在相關(guān)上位法未作調(diào)整或者國家層面還未出臺相關(guān)改革政策前，地方政府在推進改革時缺乏自上而下的法律依據(jù)和明確指導(dǎo)方向，也一定程度影響了改革成效。此外，財政增支的分擔(dān)和補助、財政轉(zhuǎn)移支付、土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移、基層自治組織選舉等政策問題，仍需進一步研究和破解，為戶籍制度改革提供配套保障。

三、進一步深化杭州戶籍制度改革的思考和建議

戶籍制度改革是一項綜合性、全局性、戰(zhàn)略性的系統(tǒng)工程，在新一輪改革過程中，需要大膽改革創(chuàng)新、積極探索經(jīng)驗。

（一）進一步完善人口遷移政策和公共服務(wù)供給機制

首先，亟需研究市區(qū)人戶分離的公共服務(wù)政策。行政區(qū)劃調(diào)整后，杭州市區(qū)范圍內(nèi)人戶分離帶來的基本公共服務(wù)矛盾日益凸顯。例如，隨著富陽、臨安撤市設(shè)區(qū)后，原富陽區(qū)、臨安區(qū)戶籍并在主城區(qū)居住和工作生活的市民，因為已不屬于杭州市流動人口范疇，無法申領(lǐng)到居住證。按教育部門當(dāng)前的政策，其子女需回原籍就讀，該人群反應(yīng)較為強烈。以義務(wù)教育為例，如果不愿意遷入戶口或遷不到主城區(qū)，在撤縣設(shè)區(qū)前可以憑居住證享受杭州主城區(qū)的教育資源，但是撤縣設(shè)區(qū)后現(xiàn)在無法辦理居住證，享受主城區(qū)的公共服務(wù)也無從談起。由于義務(wù)教育的責(zé)任主體在縣級人民政府，因此，需要市級政府制定出臺專門的管理辦法，教育部門再利用此制定政策，讓區(qū)縣政府加以落實，進而破解基本公共服務(wù)矛盾。

其次，政策設(shè)計上要杜絕大學(xué)生戶口回遷。在人口逆城市化的潮流下，一旦大學(xué)生戶口回遷問題上開了政策口子，后續(xù)“農(nóng)嫁女”、小城鎮(zhèn)戶買戶口群體、當(dāng)兵轉(zhuǎn)非、征地農(nóng)轉(zhuǎn)非等群體都會提出政策訴求，進而引發(fā)連鎖反應(yīng)，影響改革成果。在股改過程中，對原籍農(nóng)村的未就業(yè)大中專院校畢業(yè)生群體，建議原則上不再辦理戶口回遷，對于提出相關(guān)權(quán)益訴求的，由屬地政府因地制宜地開展就地化解矛盾工作，妥善解決其相關(guān)權(quán)益保障。

（二）將土地出讓金納入戶籍改革成本支付平臺

首先要落實好中央財政轉(zhuǎn)移支付政策，即“費隨人轉(zhuǎn)”。按照把常住人口作為財政分成依據(jù)，逐步調(diào)整各級政府之間的財政分配關(guān)系。建立健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政管理體制，實現(xiàn)基層政府“事權(quán)”與“財權(quán)”的對應(yīng)，確?；鶎诱邆涮峁┕卜?wù)和以一定財政資金調(diào)配人口空間分布的能力。

在此基礎(chǔ)上，建議將土地出讓金納入人口城市化的成本支付平臺。土地出讓金收支是推進社會財富“二次分配”進而改善民生、提高老百姓生活品質(zhì)的重要手段。作為城市建設(shè)者，流動人口為城市發(fā)展作出了突出貢獻，將土地出讓金用于流動人口服務(wù)管理、戶籍改革和市民化工作，符合土地出讓金取之于民、用之于民的宗旨。正確認識和重視土地出讓金，將其納入戶籍改革的成本支付平臺，妥善解決人口城市化的資金難問題。

（三）調(diào)整優(yōu)化居住證申領(lǐng)條件

針對居住證申領(lǐng)條件的具體情形，建議在“合法穩(wěn)定住所”中，增加居住在單位集體宿舍或借宿、借住在近親屬家中的情形。適當(dāng)放寬未滿16周歲未成年人申領(lǐng)居住證的條件，建議由原來的父母雙方（法定監(jiān)護人）持有《浙江省居住證》及在市區(qū)連續(xù)繳納社會保險滿一年的條件的規(guī)定條款，調(diào)整為父母雙方的居住證和一方的社保滿一年的要求，實現(xiàn)與原教育部門隨遷子女入學(xué)的“三個一”政策要求逐步遞增。

將“居住證+條件”作為享受公共服務(wù)的條件。重新理性認識居住證的政策工具價值。隨著居住證享受學(xué)前教育、義務(wù)教育凸顯出來的問題，客觀認識居住證的價值初衷，居住證是要解決“公平”還是解決“優(yōu)質(zhì)”？如何兼顧？居住證應(yīng)該對照公平，解決“好上學(xué)”，戶籍應(yīng)該對照優(yōu)質(zhì)，解決“上好學(xué)”，在針對市民的待遇上也要講求“同城同待遇”，避免進一步形成政策洼地效應(yīng)。因此，建議將“居住證+條件”作為享受公共服務(wù)的條件，持有居住證是享受待遇的門檻條件，再結(jié)合區(qū)域公共服務(wù)資源進行統(tǒng)籌調(diào)配。

（四）完善居住證積分指標(biāo)體系及積分應(yīng)用實施細則

隨著積分評價指標(biāo)的逐步應(yīng)用，可結(jié)合實際執(zhí)行情況、上位政策及城市發(fā)展導(dǎo)向，對指標(biāo)體系及分值進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。例如，可以銜接杭州市培育發(fā)展住房市場試點工作，調(diào)整租賃住房評分分值。根據(jù)住建部有關(guān)意見，承租人可按照規(guī)定憑登記備案的住房租賃合同等申領(lǐng)居住證，并享受相關(guān)公共服務(wù)。杭州市作為全國住房租賃試點城市，正在大力倡導(dǎo)培育和發(fā)展租賃市場。因此，針對居住在租賃房屋達到一定年限的，實行“租購?fù)帧薄Ｔ偃?，隨著省級層面對一些綜合性榮譽獎項已逐步進行規(guī)范和清理，因此市級、區(qū)級綜合性榮譽獎項指標(biāo)設(shè)定已意義不大，建議取消。同時，對見義勇為、服兵役等指標(biāo)一直呼聲較高，對相關(guān)的積分指標(biāo)進行充分論證。此外，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的社會治理，加強芝麻信用積分等信息化手段在積分管理中的運用。

積分落戶是積分管理的首項應(yīng)用，落實好積分落戶的實施細則，確保申請人相關(guān)權(quán)益不受影響。例如，現(xiàn)行積分落戶申請時間為每年3月1—31日。由于后續(xù)還有資格審查、積分復(fù)核、總量指標(biāo)制定等一系列工作，導(dǎo)致與中小學(xué)、幼兒園入學(xué)報名時間銜接不一致。建議將積分落戶申報時間調(diào)整到下半年9月或10月，以引導(dǎo)群眾合理安排落戶子女入學(xué)計劃，也方便教育部門提前規(guī)劃教育資源分配。

（五）推動居住證積分在多部門多領(lǐng)域應(yīng)用

推動居住證積分在多部門多領(lǐng)域應(yīng)用，是居住證制度生命力和活力的關(guān)鍵。杭州市居住證積分管理架構(gòu)采用“1+1+X”模式，即一個積分管理辦法，一套積分指標(biāo)體系，多部門或地區(qū)積分應(yīng)用。持續(xù)推動杭州市各部門或地區(qū)根據(jù)本部門或本轄區(qū)現(xiàn)有公共服務(wù)資源情況，通過積分管理，公平、有序地為申請人提供相應(yīng)公共服務(wù)，盡早研究制定和推廣積分入學(xué)、積分入住、積分入醫(yī)、積分養(yǎng)老、積分體檢及積分療休養(yǎng)等積分應(yīng)用工作和實施細則，滿足人民群眾的期待。在推出“積分入戶”政策的同時，可在全市范圍內(nèi)推行“積分入學(xué)”政策，有序保障隨遷子女入學(xué)問題。此外，杭州市各級工會在拓展“積分體檢”等應(yīng)用，杭州市住保房管部門正在研究積分享受保障房的“積分入住”；人力社保部門在探索通過對靈活就業(yè)人員通過積分方式獲得參加醫(yī)保資格的“積分入醫(yī)”，以及“積分養(yǎng)老”等積分應(yīng)用模式。這些積分應(yīng)用服務(wù)要邊試點邊推廣，動態(tài)調(diào)整、逐步優(yōu)化，讓生活品質(zhì)之城的陽光灑向每一個新杭州人。