我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展歷程及其存在的問(wèn)題分析

張海蓉 任白劍 林文浩

摘 要：非營(yíng)利組織在滿足社會(huì)需求和承擔(dān)社會(huì)職能方面有著政府和市場(chǎng)不可替代的作用。我國(guó)非營(yíng)利組織在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題，如社會(huì)公信力下降、資金匱乏、運(yùn)作效率低、法律體系不健全等等。因此，非營(yíng)利組織應(yīng)該堅(jiān)守為社會(huì)服務(wù)的性質(zhì)與宗旨，提高公開(kāi)性與透明度;政府需加大財(cái)政支持，自身重視內(nèi)部管理;國(guó)家要加強(qiáng)法制建設(shè)，促進(jìn)非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展，保障社會(huì)公共利益。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織;發(fā)展歷程;存在的問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：D632 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）16-0184-02

一、非營(yíng)利組織概述

1.非營(yíng)利組織概念。非營(yíng)利組織指的是不以營(yíng)利為目的，介于政府和營(yíng)利組織之間，一切面向社會(huì)，提供公益服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體或組織。非營(yíng)利組織，也被稱為非政府組織或志愿組織。不以營(yíng)利為目的，開(kāi)展各種志愿性的公益或互益活動(dòng)是其主要任務(wù)，所以又稱為“第三部門”[1]。

2.非營(yíng)利組織特征。一般認(rèn)為，非營(yíng)利組織具有七個(gè)特征：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性。組織性，又稱正規(guī)性，指的是非營(yíng)利組織應(yīng)有宗旨、章程與相應(yīng)的規(guī)章制度，經(jīng)常開(kāi)展活動(dòng);民間性，指非政府性，非營(yíng)利組織既不是政府的一部分，也不受其支配;非營(yíng)利性是指其不以營(yíng)利為目的，也不會(huì)進(jìn)行利潤(rùn)分配;自治性是指非營(yíng)利組織有獨(dú)立決策能力;自愿性體現(xiàn)于成員參與組織不是強(qiáng)制性的;非政治性指的是組織的目標(biāo)與手段圍繞服務(wù)社會(huì)進(jìn)行展開(kāi)，不參加政治活動(dòng);非宗教性體現(xiàn)在非營(yíng)利組織不開(kāi)展宗教活動(dòng)，組織目標(biāo)和活動(dòng)都不具有宗教色彩。

3.非營(yíng)利組織地位。非營(yíng)利組織自發(fā)展以來(lái)就發(fā)揮了重要的作用，不僅能加強(qiáng)政府和民眾在社會(huì)公共事務(wù)中的合作管理，還能集約社會(huì)資金促進(jìn)社會(huì)資源的合理運(yùn)用。在現(xiàn)代公共事務(wù)管理中，非營(yíng)利組織對(duì)基層公共事務(wù)的管理常常能比政府組織更具效率，因此是公共管理主體的必要組成部分。

非營(yíng)利組織的發(fā)展促使了國(guó)家和政府下放社會(huì)權(quán)力，逐漸變?yōu)檎毮苻D(zhuǎn)變和承載公共服務(wù)的重要工具。非營(yíng)利組織也成為了政府、公眾的橋梁，幫助政府把治理國(guó)家和社會(huì)的公共政策貫徹到基層民眾當(dāng)中。非營(yíng)利組織還是公共物品的重要提供者，也有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

二、非營(yíng)利組織發(fā)展歷程

1.歷史早期。從歷史的角度來(lái)看，中國(guó)非營(yíng)利組織有著極為悠久的歷史，其原型是民間結(jié)社和民間公益活動(dòng)。中國(guó)歷史上，存在著許多不同類別的民間結(jié)社，例如先秦的“會(huì)黨”，東漢的“朋黨”，宋代的民間互助性組織“合會(huì)”，元、明、清時(shí)代的“羅教”和“洪幫”等，都為我國(guó)現(xiàn)在非營(yíng)利組織的發(fā)展奠定了一定的組織和思想基礎(chǔ)。

2.建國(guó)前期。我國(guó)在建國(guó)之前同樣已經(jīng)存在了各種社團(tuán)和革命組織，20世紀(jì)初至1949年新中國(guó)成立階段，中國(guó)社會(huì)力量復(fù)雜，各種學(xué)術(shù)性、政治性、文藝性組織以及一些隱蔽的會(huì)黨，如洪幫、青幫等[2]。

3.建國(guó)后。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民成立新中國(guó)，按社會(huì)主義原則對(duì)民間結(jié)社進(jìn)行了整頓，整頓過(guò)程中，有兩方面的變化促進(jìn)了民間非營(yíng)利組織的發(fā)展。一是部分民間組織政治化，二是一部分民間組織被取締。經(jīng)過(guò)整頓，在20世紀(jì)50—60年代中期，中國(guó)的社會(huì)團(tuán)體出現(xiàn)了一個(gè)迅速發(fā)展時(shí)期。但是，1966-1976年期間，中國(guó)的民主與法制遭到了比較嚴(yán)重的破壞，對(duì)社會(huì)團(tuán)體向健康、法制方向的發(fā)展產(chǎn)生了一定負(fù)面影響。

4.改革開(kāi)放以后。我國(guó)非營(yíng)利組織的真正興起是在改革開(kāi)放之后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)，非營(yíng)利組織融入更加開(kāi)放、自主的環(huán)境中。人民的政治生活和社會(huì)生活的參與度也得到了很大提高，20世紀(jì)在80年代，社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。進(jìn)入90年代后，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，政府職能轉(zhuǎn)變，民間組織因此得到了較好的發(fā)展，民辦非企業(yè)單位發(fā)展，非營(yíng)利組織的隊(duì)伍逐漸壯大。

三、我國(guó)非營(yíng)利組織現(xiàn)存問(wèn)題分析

1.社會(huì)公信力下降。目前我國(guó)大多數(shù)的非營(yíng)利組織缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部管理狀況欠佳，各種機(jī)制都不健全，再加上組織自身的自律能力也比較差，出現(xiàn)了一些管理者以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在非法挪用組織公有的財(cái)產(chǎn)，或者使資金在某一方面過(guò)度消費(fèi)，這些情況都使得非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力嚴(yán)重下降?！吨袊?guó)慈善透明報(bào)告（2013）》顯示，2013年度我國(guó)慈善透明指數(shù)為43.11（總分為100），這一情況雖然在2016年開(kāi)始有所扭轉(zhuǎn)，但公眾對(duì)非營(yíng)利組織信息公開(kāi)狀況的滿意度也有仍舊不高。其根源還是由于組織管理者的腐敗行為貶低了非營(yíng)利組織的社會(huì)信譽(yù)，給非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力帶來(lái)極大影響[3]。

2.資金匱乏。我國(guó)非營(yíng)利組織不能通過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得豐厚利潤(rùn)，經(jīng)費(fèi)一般來(lái)源于政府的補(bǔ)貼、服務(wù)的收費(fèi)和民間的捐贈(zèng)。而由于社會(huì)的發(fā)展和非營(yíng)利組織的轉(zhuǎn)型，政府能夠補(bǔ)貼給其的資金已經(jīng)大幅減少，再加上非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力一度下降，民間捐贈(zèng)的數(shù)目也同樣急速下降，單靠會(huì)費(fèi)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)活動(dòng)的收入已經(jīng)不能很好維持非營(yíng)利組織的發(fā)展。而營(yíng)利組織支出分為業(yè)務(wù)活動(dòng)成本、管理費(fèi)用和籌資費(fèi)用等，其中最主要的支出是在項(xiàng)目和行政上，兩者相比而言，行政支出占比更高，真正用于項(xiàng)目的就比較少，還不到50%。行政費(fèi)用的高支出加劇了非營(yíng)利組織的資金匱乏，資金匱乏也相應(yīng)成為制約非營(yíng)利組織發(fā)展的主要瓶頸。

3.運(yùn)作效率低。在我國(guó)，非營(yíng)利組織的專職人員規(guī)模一般都不是很大，很多人的業(yè)務(wù)能力也不強(qiáng)，沒(méi)有固定的人才輸送渠道，許多管理者來(lái)自政府機(jī)構(gòu)，志愿者也多為無(wú)業(yè)人員或者離退休人員。但非營(yíng)利組織的運(yùn)作很大程度上需要依靠志愿者開(kāi)展活動(dòng)。另外，非營(yíng)利組織的制度建設(shè)還不是很健全，有一部分非營(yíng)利組織缺少甚至沒(méi)有財(cái)務(wù)管理制度，還有一部分即使存在制度的約束，但仍不按照組織的宗旨運(yùn)行。很多非營(yíng)利組織的治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，少數(shù)管理者獨(dú)斷專行，對(duì)重大決策不經(jīng)商議直接下決定.再加上有些非營(yíng)利組織各自為政，每個(gè)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和參與方式不盡相同又缺乏信任，因此導(dǎo)致資源浪費(fèi)、運(yùn)作效率低[4]。

4.法律體系不健全。民間對(duì)于非營(yíng)利組織的定性還不夠明確，國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的立法工作也相對(duì)滯后，層次不高，所以到目前為止還沒(méi)有一部全面規(guī)范而又明確專門的法律，非營(yíng)利組織從成立、登記到稅收管理基本只能依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。

現(xiàn)存法律對(duì)非營(yíng)利組織的各個(gè)方面加以限制，從成立到競(jìng)爭(zhēng)到規(guī)模都受政策的約束。使得一些民間非營(yíng)利組織的成立條件十分苛刻、設(shè)立程序也比較煩瑣;還在行政管理上采用雙重管理體制，給非營(yíng)利組織帶來(lái)了沉重負(fù)擔(dān);有關(guān)的民事法律也比較混亂，遇到問(wèn)題不能有效解決，存在著明顯的法律漏洞。再加上評(píng)估制度、財(cái)務(wù)制度、問(wèn)責(zé)制度等方面法律法規(guī)的缺乏，法律體系不健全問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了非營(yíng)利組織的運(yùn)行與發(fā)展。

四、發(fā)展完善非營(yíng)利組織的對(duì)策建議

1.提高公開(kāi)性與透明度。非營(yíng)利事業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家通常實(shí)行嚴(yán)格的信息披露制度。如美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管的一個(gè)重要手段就是“信息公開(kāi)”。為了更好地規(guī)范非營(yíng)利組織，加強(qiáng)為社會(huì)公共利益服務(wù)的效度，提高社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織公信度，需要完善非營(yíng)利組織的信息披露制度。信息公開(kāi)的一個(gè)重要內(nèi)容是財(cái)務(wù)，非營(yíng)利組織必須向社會(huì)公眾公開(kāi)其財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息。同時(shí)，促進(jìn)外部評(píng)估機(jī)制和第三方評(píng)估機(jī)制的建立，對(duì)非營(yíng)利組織的績(jī)效做出客觀評(píng)價(jià)，實(shí)行監(jiān)督管理的重要內(nèi)容。通過(guò)這兩方面促進(jìn)非營(yíng)利組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，是提高其公開(kāi)性與透明度的重要舉措。

2.加大財(cái)政支持。政府應(yīng)給與非營(yíng)利組織一定的財(cái)政補(bǔ)貼和相應(yīng)的政策支持，充分引導(dǎo)社會(huì)資金合理流向公益事業(yè)，保護(hù)非營(yíng)利組織的發(fā)展。根據(jù)非營(yíng)利組織的服務(wù)范圍和服務(wù)效益制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于突出的社會(huì)公益項(xiàng)目或事業(yè)充分給予政策支持。另外，應(yīng)完善非營(yíng)利組織購(gòu)買公共服務(wù)的體系，使公開(kāi)招標(biāo)的方式應(yīng)是非營(yíng)利組織獲得財(cái)政支持的重要渠道;效仿美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠，嚴(yán)格規(guī)定非營(yíng)利組織的收入用于公共服務(wù)的發(fā)展和再投入，不得用于個(gè)人利益或分紅。

3.重視內(nèi)部管理。有效的內(nèi)部管理是非營(yíng)利組織成功和高效運(yùn)作的必要條件。組織除了通過(guò)道德約束形成自我調(diào)控的機(jī)制以外，應(yīng)建立相互約束的制衡機(jī)制，明確“決策機(jī)構(gòu)”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的形式，形成科學(xué)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制;完善民主機(jī)制和參與機(jī)制，保障組織人員應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，建立和完善符合管理規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)，保證組織人員盡職盡責(zé)地履行責(zé)任與義務(wù)。非營(yíng)利組織還要明確自身的形象與定位，結(jié)合服務(wù)對(duì)象制定長(zhǎng)期戰(zhàn)略、中期規(guī)劃、短期目標(biāo)。與此同時(shí)，要形成制度化、規(guī)范化、程序化的內(nèi)部管理，還要加強(qiáng)與其他組織的溝通，在外部交流中互相學(xué)習(xí)和借鑒，形成合作與競(jìng)爭(zhēng)并存的關(guān)系，從而建立非營(yíng)利組織自我管理自我的束的自律機(jī)制。

4.加強(qiáng)法制建設(shè)。為了更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織對(duì)社會(huì)公共利益的積極促進(jìn)作用，推動(dòng)非營(yíng)利組織進(jìn)一步發(fā)展，加強(qiáng)非營(yíng)利組織的有效管理，政府有必要重新審視現(xiàn)行法律法規(guī)，并加以修正和完善，變革不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的與非營(yíng)利組織相關(guān)的法律制度，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下與之配套的完整法律體系，營(yíng)造良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境。明確非營(yíng)利組織的社會(huì)地位，掃清不利于非營(yíng)利組織的障礙，促進(jìn)政府依法行政;強(qiáng)化監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)督主體，允許第三方依法參與;明確非營(yíng)利組織的公共責(zé)任，促進(jìn)非營(yíng)利組織的制度化和規(guī)范化。

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