構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度論綱

呂云濤

摘要：構(gòu)建本土化的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，對(duì)于促進(jìn)中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展等具有重要應(yīng)用價(jià)值。構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度要循序漸進(jìn)地推進(jìn)，公平與效率相統(tǒng)一、均衡發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一、政府規(guī)劃與市場運(yùn)作相統(tǒng)一是中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的基本原則，堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)收益歸屬的農(nóng)民傾向與尊重土地發(fā)展權(quán)初始設(shè)定的政府權(quán)威是中國土地發(fā)展權(quán)制度的基本性規(guī)定。中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)參與主體更加多元，但農(nóng)民的收益主體地位不容動(dòng)搖;中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)方式可以設(shè)計(jì)為土地發(fā)展權(quán)授予、土地發(fā)展權(quán)出讓、土地發(fā)展權(quán)國家購買與土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓等形式，基于不同的政策目標(biāo)其移轉(zhuǎn)過程可以更加復(fù)雜;耕地保護(hù)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)未來應(yīng)用的兩大政策目標(biāo)與應(yīng)用領(lǐng)域。此外，推進(jìn)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度還要做好相應(yīng)的保障措施。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán);移轉(zhuǎn)制度;耕地保護(hù);城鄉(xiāng)融合發(fā)展;基本原則;保障措施

中圖分類號(hào)：F205?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）10-0001-04

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。土地是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵性資源要素，土地管理制度創(chuàng)新則是解決好“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵性抓手。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)是國外一種已經(jīng)較成熟的土地管理制度或土地政策工具。土地發(fā)展權(quán)是變更土地使用性質(zhì)或提高土地集約利用程度的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)即通過行政機(jī)制或市場機(jī)制等將某地塊的土地發(fā)展權(quán)從原持有者手中轉(zhuǎn)移到新持有者手中或轉(zhuǎn)移到另一塊土地的過程。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度則是關(guān)于土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)實(shí)施過程中涉及到的主要制度安排，主要包括土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)主體、土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)形式、土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格的確定機(jī)制、土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)涉及區(qū)域劃定制度等。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度在耕地、歷史遺跡、城市開敞空間等特殊功能用地保護(hù)以及平衡規(guī)劃導(dǎo)致的不同區(qū)域之間利益的差異等方面都起到了很好的作用。引入土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度并將其本土化，對(duì)于促進(jìn)中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展和耕地保護(hù)等都具有積極的作用。在實(shí)踐層面，中國已經(jīng)出現(xiàn)了地票交易等土地發(fā)展移轉(zhuǎn)的地方試驗(yàn)，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的理論研究亟須跟進(jìn)。

1?構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的推進(jìn)理路

構(gòu)建中國本土化的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度意義重大。鑒于國外土地發(fā)展權(quán)及其移轉(zhuǎn)制度本身的復(fù)雜性、中國現(xiàn)行土地制度特別是權(quán)利制度的復(fù)雜性以及當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段各種矛盾的復(fù)雜性等，構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度不可能一蹴而就。構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度首先要在土地權(quán)利制度中明確土地發(fā)展權(quán)的概念，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)收益歸屬等基本性規(guī)定國家層面至少要有一個(gè)理念性的界定。如果純粹探討土地發(fā)展權(quán)如何引入中國的土地法律制度中，這是一個(gè)法學(xué)命題。法學(xué)界不少學(xué)者也一直在該領(lǐng)域進(jìn)行努力，但現(xiàn)實(shí)是即使在法律中沒有明確出現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)概念的情況下，中國依然出現(xiàn)了重慶市地票交易制度、天津市宅基地?fù)Q房、浙江省基本農(nóng)田易地代保等土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的地方試驗(yàn)。說明土地發(fā)展權(quán)所反映的權(quán)利關(guān)系是客觀存在的，土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)并不會(huì)完全受制于土地法律制度。從國外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)在美國等國家更多情況下也是以地方政府的一項(xiàng)土地政策工具發(fā)揮作用的。美國的土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓制度基本都是地方政府推動(dòng)的基于保護(hù)某部分特殊功能用地而實(shí)施的一項(xiàng)工程或項(xiàng)目。這也給構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度提供了借鑒思路。我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度可以在現(xiàn)行土地制度的框架下，經(jīng)過土地發(fā)展權(quán)初步設(shè)定，作為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)政策目標(biāo)的一項(xiàng)土地管理制度或土地政策工具應(yīng)用。從我國已經(jīng)出現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)地方試驗(yàn)可以看出，我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度可以有更多種具體實(shí)現(xiàn)方式，其移轉(zhuǎn)過程可能會(huì)更加復(fù)雜，其承載的政策目標(biāo)可以更加多元。因此，構(gòu)建中國本土化的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度既要中央做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許地方創(chuàng)新探索，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。

構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度可以堅(jiān)持如下推進(jìn)：首先，國家從法律或公共政策層面明確我國土地權(quán)利體系中土地發(fā)展權(quán)的存在，并對(duì)土地發(fā)展權(quán)設(shè)定、使用、移轉(zhuǎn)和收益等作出原則性部署與要求;其次，允許和鼓勵(lì)地方政府在部分領(lǐng)域進(jìn)一步探索設(shè)計(jì)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)土地管理制度或土地政策工具的基本框架并根據(jù)實(shí)踐及時(shí)調(diào)試制度;再次，在明確土地發(fā)展權(quán)基本性規(guī)定的前提下，對(duì)土地征收、土地用途管制和耕地保護(hù)等土地管理制度進(jìn)行改革與完善;最后，國家在各項(xiàng)法律制度和實(shí)踐探索都相對(duì)較成熟時(shí)，再進(jìn)行全國性的土地發(fā)展權(quán)立法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的法制化。

2?中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)原則

2.1?公平與效率相統(tǒng)一的原則

公平與效率是一項(xiàng)制度或政策的基本價(jià)值取向。不同的制度設(shè)計(jì)會(huì)帶來不同的制度結(jié)果。國外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度價(jià)值取向并不相同。英國主張土地發(fā)展權(quán)國有化，其土地發(fā)展權(quán)出臺(tái)的背景是城市化對(duì)土地開發(fā)利用過度擴(kuò)張，土地發(fā)展權(quán)設(shè)定為國有，有利于國家控制開發(fā)，有利于政府平衡土地發(fā)展權(quán)外部性帶來的不均衡性[1]。美國的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度更傾向于效率，注重引入市場或至少是經(jīng)濟(jì)因素，來配置土地發(fā)展權(quán)收益。從美國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的實(shí)施效果看，實(shí)行最多也較成功的是土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓制度。該制度在首先確保效率價(jià)值能夠兌現(xiàn)的基礎(chǔ)上再去追逐公平的實(shí)現(xiàn)。法國實(shí)行法定上限密度制度，通過法定上限密度制度的設(shè)計(jì)，土地發(fā)展權(quán)歸國家與土地所有者共享，試圖兼顧公平與效率[2]。與我國土地權(quán)利制度基礎(chǔ)不同的是這3個(gè)國家都是以土地私有制為主的國家，我國實(shí)行土地公有制，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有?，F(xiàn)行土地制度中沒有明確土地發(fā)展權(quán)這一概念，土地發(fā)展權(quán)一直屬于被國家壟斷控制的局面，農(nóng)地發(fā)展權(quán)一直被壓抑與剝奪，農(nóng)地只有轉(zhuǎn)換為國有土地才能夠?qū)崿F(xiàn)土地發(fā)展權(quán)利。從這個(gè)意義看，我國現(xiàn)行土地制度關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的這種制度安排既不公平，也不具備效率。未來我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一的基本原則，在收益歸屬方面體現(xiàn)公平優(yōu)先的原則。

2.2?均衡發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一的原則

可持續(xù)發(fā)展原則是土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度必須堅(jiān)持的原則。可持續(xù)發(fā)展原則包括人與自然、人與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展;在資源可持續(xù)利用方面，包括代內(nèi)公平、代際公平;在生態(tài)方面，包括人類之間的公平、人與其他物種之間的共生等。土地的可持續(xù)發(fā)展主要包括人類生命的延續(xù)，生態(tài)平衡的維持，保持良好的環(huán)境質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，一部分人變更土地用途不損害另一部分人的利益等?？沙掷m(xù)發(fā)展原則是我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)須要長期堅(jiān)持并貫徹到底的原則。同時(shí)，從短期來看，均衡發(fā)展問題是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更加迫切須要解決的問題。城鄉(xiāng)之間差距不斷拉大，區(qū)域之間發(fā)展極度不均衡。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度為這些問題的解決提供了一種政策工具選擇。因此，我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)要充分體現(xiàn)該原則，通過土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的應(yīng)用，縮小城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展。

2.3?政府規(guī)劃與市場運(yùn)作相統(tǒng)一的原則

土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置既要體現(xiàn)公平，又要強(qiáng)調(diào)效率。因此，從土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度具體實(shí)現(xiàn)來看必須堅(jiān)持政府規(guī)劃與市場運(yùn)作相統(tǒng)一的原則。而且效率和公平是一個(gè)歷史的范疇，不存在絕對(duì)的效率與公平，不能將兩者完全割裂開來去設(shè)計(jì)制度，應(yīng)該堅(jiān)持政府規(guī)劃和市場運(yùn)作相結(jié)合的原則，2種機(jī)制相互補(bǔ)充。政府規(guī)劃的目的是公平，市場運(yùn)作的目的是效率。土地發(fā)展權(quán)是土地用途管制制度的輔助與補(bǔ)充。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的運(yùn)行必須在國家統(tǒng)一開發(fā)規(guī)劃的框架下運(yùn)行。土地承載力、生態(tài)保護(hù)、糧食安排、區(qū)域平衡等因素都是國家統(tǒng)一規(guī)劃的參考因素。這些政策目標(biāo)不可能全部交給市場機(jī)制去實(shí)現(xiàn)。在國家統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，地方政府再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際根據(jù)一定的政策目標(biāo)需求去設(shè)計(jì)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制。該過程可以充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，通過市場機(jī)制的引入實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)，既提高配置效率，又提高社會(huì)公平度。

3?中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的框架構(gòu)想

3.1?中國土地發(fā)展權(quán)制度的基本性規(guī)定

國家無論是立法還是暫時(shí)以公共政策的形式都須要將土地發(fā)展權(quán)這一概念在土地權(quán)利中明確出來。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的收益歸屬與初始設(shè)定是土地發(fā)展權(quán)制度最核心的元素?；诠脚c效率相結(jié)合、均衡發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合、政府規(guī)劃與市場運(yùn)作相結(jié)合等基本原則，結(jié)合我國現(xiàn)行土地制度的特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國土地發(fā)展權(quán)制度應(yīng)該堅(jiān)持以下2項(xiàng)基本性要求：一是明確土地發(fā)展權(quán)收益歸屬的農(nóng)民傾向，二是尊重土地發(fā)展權(quán)初始設(shè)定的國家權(quán)威。

3.1.1?明確土地發(fā)展權(quán)權(quán)益歸屬的農(nóng)民傾向

土地發(fā)展權(quán)是變更土地用途或提高土地開發(fā)程度的權(quán)利，是從屬于土地所有權(quán)又可相對(duì)獨(dú)立出來的一項(xiàng)土地權(quán)利。從國外土地發(fā)展權(quán)制度看，土地發(fā)展權(quán)歸屬國家或土地所有權(quán)人，又或者兩者共享。從我國土地權(quán)利制度與土地管理制度現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國土地發(fā)展權(quán)整體上應(yīng)堅(jiān)持歸屬土地所有權(quán)人。我國城市土地是國家所有制，國家本身就是土地所有權(quán)人，城市土地的土地發(fā)展權(quán)自然歸國家所有。我國農(nóng)地是集體所有制，但現(xiàn)行土地管理制度對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了壓抑與剝奪[3]。無論從公平還是效率看，如將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬國家，相當(dāng)于對(duì)壓抑與剝奪的進(jìn)一步明確與合法化，是不可取的。從作為政策工具的角度看，我國在現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)民已作出了足夠多的貢獻(xiàn)，原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)亟待打破，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有更有利于直接補(bǔ)償農(nóng)民，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，我國農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)歸屬土地所有權(quán)人。鑒于農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)的特殊性，農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)不能簡單粗暴地歸屬集體。農(nóng)村土地是集體所有制，集體是農(nóng)村土地所有者，而農(nóng)民或農(nóng)戶是農(nóng)村土地的使用者。集體這個(gè)模糊性的概念必然繼續(xù)帶來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的模糊性。關(guān)于農(nóng)村土地的所有權(quán)人，土地管理法等法律使用的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)概念。這個(gè)概念緣于建國后的農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民在互助組的基礎(chǔ)上自愿將土地等生產(chǎn)資料集中起來，進(jìn)行集體勞動(dòng)、按勞分配的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)組織。從初級(jí)社到高級(jí)社，一直發(fā)展到人民公社，然后再到公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)所有，改革開放后推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上已經(jīng)被虛化，其大部分職能已由村民自治組織代行或接管。但梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一路發(fā)展，也許可以找到如何實(shí)體化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的辦法。建國初農(nóng)民將已經(jīng)私有的土地集中到集體，土地股份制對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也許是一條可以實(shí)現(xiàn)的道路。在我國土地所有權(quán)制度不調(diào)整的情況下，應(yīng)該繼續(xù)使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念，并通過土地股份制等形式使之實(shí)體化。同時(shí)，盡可能地實(shí)體化農(nóng)民的土地使用權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)民土地使用權(quán)的用益物權(quán)特性。我國農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)使用期限非常長，當(dāng)前已經(jīng)基本完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，應(yīng)該繼續(xù)將農(nóng)民的土地使用權(quán)實(shí)體化，強(qiáng)化其準(zhǔn)所有權(quán)的性質(zhì)。我國農(nóng)村集體所有土地的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該有2個(gè)主體，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民。具體可以根據(jù)農(nóng)村不同類型土地進(jìn)行劃分，要么歸屬于單一主體，要么兩者共享。劃分原則可以是只要農(nóng)民直接擁有土地使用權(quán)的一律歸屬農(nóng)民，使用權(quán)不明確的歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民擁有使用權(quán)的家庭承包經(jīng)營地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民或農(nóng)戶所有。農(nóng)民沒有直接行使使用權(quán)的農(nóng)村集體所有的其他土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，具體所有人為農(nóng)村集體組織與農(nóng)民。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的收益要堅(jiān)持首先傾向歸屬農(nóng)民。農(nóng)村集體組織與農(nóng)民共享的，具體收益劃分比例由雙方協(xié)商共同決定。在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)施土地股份制，這也是收益劃分未來較可行的模式。制度安排盡可能量化，盡可能首先保證農(nóng)民權(quán)益，這是土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度應(yīng)用的前置性要求，在明確土地發(fā)展權(quán)歸屬的前提下，堅(jiān)持收益分配的農(nóng)民傾向，是地方政府進(jìn)行一切土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度運(yùn)作模式不可違背的基本性規(guī)定。

3.1.2?尊重土地發(fā)展權(quán)初始設(shè)定的政府權(quán)威

土地發(fā)展權(quán)的行使具有外部性，對(duì)于這種外部性的平衡公權(quán)力具有先天優(yōu)勢。從國外土地發(fā)展權(quán)設(shè)置過程看，土地發(fā)展權(quán)是出于對(duì)土地發(fā)展權(quán)的行使限制而設(shè)置的權(quán)利，政府管制是土地發(fā)展權(quán)存在的前提。土地發(fā)展權(quán)的獲得必須要國家相關(guān)行政職能部門授權(quán)，而不是自主產(chǎn)生的，因此它具有限制物權(quán)的特征[4]。因此，在堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)收益歸屬土地所有權(quán)人且首先傾向于農(nóng)民的同時(shí)，要充分尊重政府在土地發(fā)展權(quán)初始設(shè)定中的權(quán)威。國家可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，劃定土地發(fā)展權(quán)的類型與形式。城市土地與農(nóng)村土地所有制有所差異，這兩部分應(yīng)該是我國土地發(fā)展權(quán)劃分的基本類型。城市土地和農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)，以何種形式實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)該予以制度安排。城市土地歸國家所有，土地發(fā)展權(quán)可以依據(jù)國家土地利用總體規(guī)劃和國家城市化推進(jìn)需求等予以設(shè)定配置。城市土地發(fā)展權(quán)可以借鑒法國的法定上限密度制度，給予城市土地使用者一定的土地開發(fā)密度限額，在密度限額范圍內(nèi)土地使用者可以行使土地發(fā)展權(quán)，一旦超過則受到限制，在規(guī)劃許可的前提下可以向國家或農(nóng)地補(bǔ)充購買一定的土地發(fā)展權(quán)以繼續(xù)開發(fā)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)涉及國家糧食安全等國家戰(zhàn)略，不可能普遍性設(shè)定后任其自由流轉(zhuǎn)。因此，政府可以考慮設(shè)定普遍性農(nóng)地發(fā)展權(quán)后，政府保留農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的激活權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)一旦激活，其收益必須歸農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。全部農(nóng)村土地的土地發(fā)展權(quán)不可能全體以實(shí)體形式行使實(shí)現(xiàn)。因此，可以設(shè)定未被激活的農(nóng)地發(fā)展權(quán)為虛擬土地發(fā)展權(quán)，虛擬土地發(fā)展權(quán)在本塊土地上不能直接行使，但可以移轉(zhuǎn)到其他被激活的土地或被國家以各種形式購買。如對(duì)于基本農(nóng)田可以設(shè)定其擁有一定的虛擬土地發(fā)展權(quán)，但這些虛擬土地發(fā)展權(quán)或者轉(zhuǎn)讓到其他可以開發(fā)的土地，或者由政府按照基本農(nóng)田持有年限每年給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)前我國國土資源部和農(nóng)業(yè)部正在部署永久基本農(nóng)田的劃定，劃定后首先要面對(duì)的就是其土地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)。永久基本農(nóng)田可以通過政府一次性買斷土地發(fā)展權(quán)，或?qū)⑵渫ㄟ^市場機(jī)制轉(zhuǎn)讓到其他可以開發(fā)的土地上。虛擬土地發(fā)展權(quán)的設(shè)定為地方政府進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新提供了可能。國外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度對(duì)于歷史遺跡、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)、開敞空間等特殊功能用地的保護(hù)起到了很好的作用。虛擬土地發(fā)展權(quán)的設(shè)定，通過被政府購買或市場轉(zhuǎn)讓，對(duì)相應(yīng)土地所有者或使用者給予補(bǔ)償，對(duì)于縮小我國區(qū)域之間與城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距等提供了平衡杠桿。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度是建立在國家土地用途管制制度基礎(chǔ)上的，對(duì)土地用途管制制度起到輔助協(xié)調(diào)的作用。土地發(fā)展權(quán)一旦被政府激活后，則可以實(shí)體兌現(xiàn)，直接在本地塊行使開發(fā)權(quán)利。激活的具體方式主要是規(guī)劃許可等。政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、耕地保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行初始配置。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度要在堅(jiān)持國家土地用途管制制度的前提下，以土地利用相關(guān)規(guī)劃為項(xiàng)目運(yùn)作的框架范圍，以政府購買和市場轉(zhuǎn)讓為項(xiàng)目運(yùn)作的主要活動(dòng)準(zhǔn)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府規(guī)劃管制下的土地資源的優(yōu)化配置。

3.2?中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的基本結(jié)構(gòu)

3.2.1?土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的主體

對(duì)于我國城市土地而言，土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)較簡單，最主要的方式是從國家手中轉(zhuǎn)移給城市土地的使用者。這種移轉(zhuǎn)方式類似于英國的國有土地發(fā)展權(quán)制度，可以通過國家免費(fèi)授予或繳納土地發(fā)展稅的形式實(shí)現(xiàn)，前者可以稱為土地發(fā)展權(quán)國家授予制度，后者可以稱為土地發(fā)展權(quán)出讓制度。城市土地獲取發(fā)展權(quán)的方式還可以通過土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓的方式向農(nóng)地等土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)購買。因此，城市土地發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)主體要么是國家與城市土地使用者，要么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民與城市土地使用者。我國農(nóng)村土地的權(quán)利主體較復(fù)雜，農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)可能會(huì)涉及多方。農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、開發(fā)商、政府都可以成為農(nóng)地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)中的參與主體。須要明確的是無論采取哪種移轉(zhuǎn)方式，都應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益歸屬于農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。即使作為土地政策工具應(yīng)用時(shí)是多方共享，也應(yīng)該通過制度設(shè)計(jì)使得大部分收益歸于農(nóng)民，共享的前提是在農(nóng)民自愿接受的范圍內(nèi)。對(duì)于永久基本農(nóng)田等部分特殊功能農(nóng)地的保護(hù)，政府可以對(duì)這部分土地設(shè)定一部分虛擬土地發(fā)展權(quán)，通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)讓給其他允許開發(fā)的地塊。在政府財(cái)力允許的情況下也可以直接予以購買。對(duì)于農(nóng)地而言，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的移出方必定是農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而接收方可以是政府，也可以是開發(fā)商。土地發(fā)展權(quán)在各主體間移轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是平等、自由、公平進(jìn)行的。

3.2.2?土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)方式

從我國城市土地和農(nóng)村土地不同的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)主體來看，我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)方式可以有以下4種：一是土地發(fā)展權(quán)國家授予制度，這種類似于土地使用權(quán)的劃撥制度是基于公共利益的需要，國家可以無償將一定的土地發(fā)展權(quán)授予相應(yīng)土地使用者使用。二是土地發(fā)展權(quán)國家出讓制度，這種類似于土地使用權(quán)的出讓制度是基于非公共利益的需要，國家將一定的土地發(fā)展權(quán)有償給予土地使用者使用。上述2種實(shí)現(xiàn)方式主要適用于城市土地。三是土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓制度，主要借鑒美國土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓制度，通過市場機(jī)制，某塊規(guī)劃許可的城市土地可以向農(nóng)地或環(huán)境保護(hù)用地等購買一定的土地發(fā)展權(quán)，以擴(kuò)大土地開發(fā)程度。四是土地發(fā)展權(quán)國家購買制度，主要借鑒美國土地發(fā)展權(quán)國家購買制度，對(duì)永久基本農(nóng)田等特殊功能用地，政府向土地所有者或使用者支付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而限制其開發(fā)。上述2種方式主要應(yīng)用于農(nóng)村土地，其中土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓制度可以直接在城市土地和農(nóng)村土地之間進(jìn)行。以上4種實(shí)現(xiàn)方式可以制度化，逐步成熟后作為較規(guī)范的土地管理制度。如果將土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)作為實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)的一定時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)土地政策工具，其具體實(shí)現(xiàn)過程可以在上述4種基本實(shí)現(xiàn)方式的基礎(chǔ)上更加復(fù)雜多樣化。在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和耕地保護(hù)等政策目標(biāo)導(dǎo)向下，可以對(duì)地票交易等已經(jīng)出現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)地方試驗(yàn)的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作進(jìn)行優(yōu)化調(diào)適。在其他領(lǐng)域，可以在4種基本實(shí)現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上基于特定政策目標(biāo)設(shè)計(jì)更加具體的制度形式。

3.2.3?土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的價(jià)格形成機(jī)制

土地發(fā)展權(quán)的定價(jià)方式按照主導(dǎo)力量不同可以分為評(píng)估型和市場型2種。評(píng)估型是指在土地發(fā)展權(quán)的發(fā)送方或接收方中1方出現(xiàn)壟斷或寡頭的狀況下，由于缺乏市場信息，通常通過估算土地發(fā)展后增值收益狀況對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行定價(jià)，這種情況下一般雙方中有1方是國家。市場型是指交易雙方是平等的市場主體，都不具備壟斷性，在市場信息充分的情況下，雙方的成本收益信息被充分暴露，市場力量的自由博弈則可對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行合理定價(jià)。2種定價(jià)方式各有利弊。評(píng)估型在類似地塊的土地發(fā)展權(quán)交易已經(jīng)經(jīng)過市場檢驗(yàn)的情況下，直接采用評(píng)估的方式對(duì)地塊土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行的定價(jià)可能是較準(zhǔn)確的，即節(jié)省了交易成本，又提高了定價(jià)效率。但由于通常在市場信息不對(duì)稱的情況下采用“評(píng)估型”定價(jià)，信息的不對(duì)稱容易導(dǎo)致價(jià)格背離市場的真實(shí)價(jià)值，而尋租在評(píng)估型定價(jià)中的概率容易增多。市場型定價(jià)方式是在市場機(jī)制較完善的情況下較科學(xué)的定價(jià)方式，但其科學(xué)性的前提是市場機(jī)制的完善，談判的自由度和交易的公平度得到保障。我國土地發(fā)展權(quán)定價(jià)方式應(yīng)當(dāng)視市場力量的懸殊情況選擇不同的定價(jià)方式，逐步建立健全土地發(fā)展權(quán)交易市場是任何一種定價(jià)方式的必然要求。我國可以設(shè)立相應(yīng)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評(píng)估土地發(fā)展權(quán)價(jià)值。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城市發(fā)展水平等綜合評(píng)估確定土地發(fā)展權(quán)價(jià)值，土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值是該土地行使土地發(fā)展權(quán)前后的土地價(jià)值差額。土地發(fā)展權(quán)評(píng)估價(jià)格在價(jià)值的基礎(chǔ)上適度參考一定政策目標(biāo)確定[5]。作為一項(xiàng)土地政策工具的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，其土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格的形式可以是多樣化的，貨幣、住宅、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障等都是可以存在的形式。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)價(jià)格的實(shí)現(xiàn)形式與多寡，要建立移轉(zhuǎn)雙方真實(shí)意思表示的前提下經(jīng)過充分溝通協(xié)商確定。一個(gè)有效的市場交易載體的建設(shè)是非常必要的。未來更多土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)項(xiàng)目需要在一個(gè)健全完善的土地發(fā)展權(quán)交易市場上完成。在明確土地發(fā)展權(quán)概念的基礎(chǔ)上，未來在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場上再開辟出一個(gè)土地發(fā)展權(quán)交易子市場是發(fā)展的方向。在全國性至少是更大范圍的土地發(fā)展權(quán)交易市場尚未建立的情況下，地域性土地發(fā)展權(quán)交易市場也是必要的過渡。政府在市場中的作用主要是監(jiān)管與監(jiān)督，真正讓市場機(jī)制發(fā)揮作用。土地發(fā)展權(quán)交易市場可以率先在城市化水平較高的地區(qū)建立。另外，還可以嘗試建立土地發(fā)展權(quán)銀行，讓土地發(fā)展權(quán)銀行成為土地發(fā)展權(quán)發(fā)送方與接收方的中轉(zhuǎn)站，為移轉(zhuǎn)的最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造更多平臺(tái)與機(jī)會(huì)。

3.2.4?土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的區(qū)域設(shè)定

土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)即土地發(fā)展權(quán)要移出的區(qū)域，政府可以根據(jù)一定政策目標(biāo)予以劃定。發(fā)送區(qū)是開發(fā)受到限制的區(qū)域，但也是可以獲得土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)收益的區(qū)域。如對(duì)于永久基本農(nóng)田、自然環(huán)境保護(hù)區(qū)等需要限制開發(fā)的區(qū)域，政府可以通過規(guī)劃劃定為土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)。從作為土地政策工具的角度出發(fā)，一些須要分享現(xiàn)代化和城市化紅利的區(qū)域，可以劃定為發(fā)送區(qū)，如經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的區(qū)域、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村等。被劃定入土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)通過土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，這些區(qū)域用地得到保護(hù)，且這些土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人獲得了移出土地發(fā)展權(quán)的收益。土地發(fā)展權(quán)的接收區(qū)是土地發(fā)展權(quán)的需求方，即根據(jù)規(guī)劃可以進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，一般是城市中心地區(qū)或城郊地區(qū)。土地發(fā)展權(quán)接收區(qū)一方面有繼續(xù)開發(fā)的潛力，另一方面本身具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，接收區(qū)的土地開發(fā)者要為接收土地發(fā)展權(quán)買單。區(qū)域間發(fā)展水平的差異是發(fā)送區(qū)與接收區(qū)劃定的重要參考因素。?。ㄊ小^(qū)）、地市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平可以劃定發(fā)送區(qū)和接收區(qū)。如何打破行政限制也是我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的發(fā)展方向。短期內(nèi)，建立全國性土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)交易市場不太現(xiàn)實(shí)。在行政區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度逐步成熟的基礎(chǔ)上，可以漸進(jìn)地打破行政界線。打破省域界線，首先可以考慮依托京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝、關(guān)中城市群等10個(gè)城市群，首先在城市群內(nèi)部探索土地發(fā)展權(quán)發(fā)送區(qū)和接收區(qū)的劃定，然后逐步推開。耕地保護(hù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展是我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)區(qū)域劃定的方向性政策目標(biāo)。另外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也是我國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度未來應(yīng)用的一個(gè)重要領(lǐng)域。濕地等環(huán)境敏感區(qū)域可以引入土地發(fā)展權(quán)國家購買或土地發(fā)展權(quán)市場轉(zhuǎn)讓等具體實(shí)現(xiàn)形式，通過一定土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)項(xiàng)目的運(yùn)作以達(dá)到保護(hù)的效果。

構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度是一個(gè)系統(tǒng)的工程，需要我國土地權(quán)利制度和土地管理制度等諸多相關(guān)法律制度的完善與配套實(shí)施。

構(gòu)建中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。將土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度作為一項(xiàng)新的土地管理制度或土地政策工具加以應(yīng)用，還須要重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)保障措施：一是同步推進(jìn)包括土地權(quán)利制度、土地征收制度、耕地保護(hù)制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度等土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)配套制度的改革與創(chuàng)新;二是全程加強(qiáng)土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度實(shí)施中的政府監(jiān)督與監(jiān)管;三是全面強(qiáng)化土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度實(shí)施中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)與保障。中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜而漫長的過程，土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的應(yīng)用更須要在實(shí)踐中不斷地調(diào)適與優(yōu)化。本研究提出的中國土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的初步框架有待實(shí)踐去檢驗(yàn)，還需要學(xué)界不斷批判與完善。

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