產(chǎn)業(yè)扶貧工程中的政策表達(dá)、實(shí)踐困境與優(yōu)化路徑

孫良順 汪亞楠

[摘 要]產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的重要方式之一，各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程在增加貧困戶收入、提升貧困戶生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮了積極效果。然而，通過梳理A省Y區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧在政策設(shè)計(jì)端仍存在扶貧方式模板化、政策內(nèi)容碎片化、激勵手段單一化以及績效考核形式化等文本不足。在政策落地過程中，由于科層制與項(xiàng)目制的雙向沖突、“項(xiàng)目需求”與“項(xiàng)目供給”的被動脫靶、個體獎補(bǔ)與產(chǎn)業(yè)培育的妥協(xié)平衡、市場競爭與政府扶持的反復(fù)角力等多重困境，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧的效果大打折扣。為此，從完善利益鏈接、尊重貧困戶權(quán)利、重視精神扶貧以及強(qiáng)化市場導(dǎo)向等方面提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;產(chǎn)業(yè)扶貧工程;政策表達(dá);實(shí)踐困境

[中圖分類號]中圖分類號F127[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]1672-4917（2019）02-0098-09

一、問題的提出

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，脫貧攻堅(jiān)應(yīng)“對有勞動能力的貧困人口，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，著力做好產(chǎn)銷銜接、勞務(wù)對接，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向，努力做到戶戶有增收項(xiàng)目、人人有脫貧門路”。產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困地區(qū)探索脫貧致富的內(nèi)生行動，各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程透過村莊直達(dá)貧困戶，并與土地、資本和勞動力等生產(chǎn)要素有機(jī)結(jié)合起來，[1]既是變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”的關(guān)鍵路徑，也是徹底消除致貧因素、降低脆弱性、增強(qiáng)抗逆力、預(yù)防返貧的根本保障。[2]就制度設(shè)計(jì)層面而言，構(gòu)建科學(xué)合理、靶向精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策體系不僅有利于貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧方略，更有助于提高脫貧實(shí)效。利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧的正確內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是以貧困地區(qū)的資源稟賦為前提，以市場需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，以外部扶貧力量為依托，通過科學(xué)遴選機(jī)制以確定產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，并有效、持續(xù)地投入技術(shù)、信息、資本、土地勞動等要素，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展，從而促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口的收入增加，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。[3]從實(shí)踐運(yùn)作層面來看，合理、精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程可以把政府的外在政策推力與貧困戶的內(nèi)生發(fā)展動力整合為一體，在協(xié)調(diào)“輸血”的基礎(chǔ)上培育貧困戶的“造血”能力，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。在政策扶持推動下發(fā)展而成的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，除了幫助貧困縣摘帽、貧困村出列、貧困戶脫貧以外，一方面可以協(xié)同促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，增加貧困地區(qū)的就業(yè)崗位和貧困戶的收入途徑，另一方面也可以幫助已出列的貧困村進(jìn)一步夯實(shí)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的發(fā)展格局。[4]可以說，完善產(chǎn)業(yè)扶貧政策、優(yōu)化政策落地效果是當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重中之重。

隨著精準(zhǔn)扶貧的漸趨升溫，學(xué)界對產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)注度亦逐步增強(qiáng)。從現(xiàn)有研究成果來看，已有學(xué)者注意到當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中的主體關(guān)系、項(xiàng)目選擇、實(shí)踐困境及發(fā)展路徑等諸多問題。理想情境下，產(chǎn)業(yè)扶貧的首要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是理清并培育各方參與主體之間的良性協(xié)作關(guān)系，充分調(diào)動龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社、貧困農(nóng)戶的主動參與度，嚴(yán)防異化為政府壓力下的被動參與。[5]在地方性實(shí)踐過程中，各地涌現(xiàn)出了“金融+”“互聯(lián)網(wǎng)+”“特色旅游+”等多元化的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，但并未能完全克服家庭分散經(jīng)營與生產(chǎn)集約的現(xiàn)代化需求、政府融資模式單一與產(chǎn)業(yè)扶貧所需資金量大等制度性矛盾。[6]而在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的具體運(yùn)作過程中，政府的過度主導(dǎo)和市場的不充分參與易導(dǎo)致行政消解扶貧效益和“劣幣驅(qū)逐良幣”的弱者吸納等困境，對扶貧效果產(chǎn)生了一定的消極作用，在某些地方甚至由于“年年扶貧年年貧”而激化了官民矛盾，部分貧困戶對產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)了抵觸、漠視的心理。[7]也有學(xué)者將扶貧項(xiàng)目在落地過程中所遭遇的結(jié)構(gòu)化困境歸結(jié)為基層干部的總體性支配、社會力量的缺場以及貧困群體主體性權(quán)利的缺失等三方面原因。[8]因此，學(xué)者們多從如何將產(chǎn)業(yè)扶貧更為系統(tǒng)地嵌入到行政管理體制、農(nóng)村社會自治體系和現(xiàn)代市場競爭模式等方面探討破解產(chǎn)業(yè)扶貧困境的路徑策略。[9]總體而言，當(dāng)前關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧的理論研究和經(jīng)驗(yàn)研究已比較豐富，但鮮有研究關(guān)注到以地方性實(shí)踐為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策制定和政策執(zhí)行之間的偏差比較。然而，筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧之所以在執(zhí)行落實(shí)中遭遇諸多瓶頸，不僅受到政策執(zhí)行主體和政策受益對象二者的目標(biāo)需求及其博弈選擇的直接影響，政策設(shè)計(jì)一端（特別是基層政府在細(xì)化分解政策過程中）存在的某些不足亦是產(chǎn)業(yè)扶貧陷入困局的潛在誘因?？梢哉f，統(tǒng)籌考量政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行之間的銜接問題應(yīng)當(dāng)是破解產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐困境的可行思路。因此，在產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)化的視域下，對貧困地區(qū)自上而下的政策輸入與自下而上的政策反饋研究仍需深化拓展。

筆者所調(diào)查的Y區(qū)位于華北平原南端，下轄1個鄉(xiāng)、8個鎮(zhèn)和3個街道，轄區(qū)面積685平方公里，總?cè)丝?6萬，耕地面積61.6萬畝，是A省重要的“糧、棉、油、肉”生產(chǎn)基地，四大煤化工產(chǎn)業(yè)基地之一。全區(qū)常年外出務(wù)工人員逾16萬，占總?cè)丝诘乃姆种?。Y區(qū)于2012年被列為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，由省財(cái)政廳、省通信管理局、省體育局、省保監(jiān)局、省新華發(fā)行集團(tuán)等八家省直單位負(fù)責(zé)對口幫扶。自2014年以來，Y區(qū)實(shí)施“雙輪驅(qū)動”的扶貧戰(zhàn)略，以貧困村為主戰(zhàn)場，以產(chǎn)業(yè)扶貧為關(guān)鍵抓手，探索并推廣依靠園區(qū)帶動、企業(yè)帶動、合作社帶動、能人大戶（家庭農(nóng)場）帶動和支持貧困群眾自種自養(yǎng)的“四帶一自”模式，先后制定了一攬子的專項(xiàng)政策文件，將產(chǎn)業(yè)扶貧涉及的主體關(guān)系、權(quán)利責(zé)任、獎勵機(jī)制等具體事項(xiàng)做“嚴(yán)”、做“實(shí)”、做“細(xì)”，確保各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程如期上馬并投入運(yùn)營，精準(zhǔn)扶貧取得了一定成效。Y區(qū)貧困發(fā)生率由2013年的17.14%降至2018年底的1.25%，農(nóng)民收入由2013年的人均純收入6076元提升至2018年的人均可支配收入11137元。截至2018年7月底，Y區(qū)達(dá)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的貧困村有35個、自種自養(yǎng)貧困戶有6133戶;貧困村建設(shè)特色種養(yǎng)業(yè)扶貧基地46個;特色種養(yǎng)業(yè)扶貧項(xiàng)目貧困村、貧困戶覆蓋率分別達(dá)到100%和83.3%。

相關(guān)數(shù)據(jù)來源于Y區(qū)政府網(wǎng)站和《Y區(qū)脫貧攻堅(jiān)政策學(xué)習(xí)手冊》。

本文基于Y區(qū)實(shí)地調(diào)研收集的經(jīng)驗(yàn)材料，以精準(zhǔn)扶貧的視角透視產(chǎn)業(yè)扶貧工程的運(yùn)作邏輯與地方性實(shí)踐，結(jié)合Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工程的實(shí)際運(yùn)作情況對精準(zhǔn)扶貧及其治理展開討論，闡述靜態(tài)政策文本和動態(tài)政策執(zhí)行之間的偏差，并分析其二者之間的隱性張力，從而為構(gòu)筑靶向更為精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程實(shí)踐模式提供參考建議。

二、Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工程的政策表達(dá)

頂層推動、央地統(tǒng)一是我國公共政策的典型特征。[10]在扶貧領(lǐng)域，中央政府頒布出臺的政策文件具有極強(qiáng)的導(dǎo)向意義，明確當(dāng)前或未來階段中的底線目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容和主要策略，但仍為地方政府留有一定彈性化執(zhí)行的操作空間。地方政府多在深刻領(lǐng)會中央精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況設(shè)置具體目標(biāo)、細(xì)化落地方案、倒排工作進(jìn)度，以此確保整體性目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。一方面，在這一政策設(shè)計(jì)的模式下，央地同構(gòu)的政策特征被進(jìn)一步突顯放大，隨著行政序列的逐級下移，政策目標(biāo)及其方案也不斷細(xì)化，并由此形成了龐大且復(fù)雜的政策體系。另一方面，由于政策在分解細(xì)化過程中摻雜了愈來愈多的地方性因素，使得政策表達(dá)越靠近基層，與中央政策目標(biāo)發(fā)生偏移的風(fēng)險(xiǎn)可能也就越大。

多樣化的產(chǎn)業(yè)幫扶措施不僅要求在供給內(nèi)容和供給形式上實(shí)現(xiàn)多元化，更重要的是其能夠在配比和時序上作用于貧困群體，幫助貧困戶形成穩(wěn)定的生計(jì)系統(tǒng)，從而達(dá)成精準(zhǔn)脫貧和長效脫貧的目標(biāo)。[11]在中央層面，國家《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中規(guī)定的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、科技扶貧等內(nèi)容及其一系列工程為各地開展產(chǎn)業(yè)扶貧設(shè)定了統(tǒng)一路線，各地以此為藍(lán)本，相繼制定省級、市級、縣級的總體及專項(xiàng)規(guī)劃。隨后，在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》中，國家進(jìn)一步突顯了產(chǎn)業(yè)扶貧的地位和作用，將“加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度”置放于“十大到村到戶到人精準(zhǔn)幫扶舉措”之首，并為產(chǎn)業(yè)扶貧擬定了基本思路，即要“因地制宜加快發(fā)展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產(chǎn)品。”

（一）制定綱領(lǐng)性的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃

在國家政策的統(tǒng)一要求下，Y區(qū)立足于自身資源稟賦和區(qū)位條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)扶貧為精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵突破口和重要依托，并根據(jù)“長短結(jié)合”的原則建立健全產(chǎn)業(yè)到戶、到人的精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，細(xì)化了集中力量推進(jìn)特色種養(yǎng)業(yè)、光伏電站、鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)流通、資產(chǎn)收益等五大類產(chǎn)業(yè)扶貧重點(diǎn)工程的具體方案，確保每個貧困村發(fā)展起1項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)、每個貧困戶掌握1～2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)，進(jìn)而在扶貧產(chǎn)業(yè)層面實(shí)現(xiàn)對貧困村及貧困人口的多角度、立體式、全方位覆蓋，將產(chǎn)業(yè)收益有效轉(zhuǎn)化為貧困人口脫貧致富的依托保障。

自2016年起，在《Y區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，Y區(qū)黨委、政府及其職能部門先后出臺了一系列的配套性政策文件，將產(chǎn)業(yè)扶貧從宏觀規(guī)劃層面落實(shí)到具體執(zhí)行層面，逐步構(gòu)建起了一套嚴(yán)密規(guī)范且相互嵌套的政策體系，既為產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中的多方行動主體（特別是政府部門）劃定了相對清晰的權(quán)責(zé)邊界和工作內(nèi)容，也細(xì)化了資金籌集、激勵措施、考核監(jiān)督等關(guān)鍵事項(xiàng)的操作執(zhí)行方案，形成了“宏觀規(guī)劃”與“微觀方案”并重的政策布局。具體而言，《Y區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》總體性地圈定了需重點(diǎn)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和項(xiàng)目工程，并對其發(fā)展路徑及目標(biāo)提出了明確要求（見表1）。

1.發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)

Y區(qū)提出宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜林則林、宜工則工的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展原則，大力發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高貧困農(nóng)民脫貧致富的能力，并要求到2020年每個貧困村至少發(fā)展1項(xiàng)特色種養(yǎng)業(yè)，使每個有勞動能力的貧困家庭至少從事1項(xiàng)特色種養(yǎng)殖業(yè)。通過從事特色種養(yǎng)業(yè)，確保貧困戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入達(dá)到全區(qū)平均水平。

2.發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)

Y區(qū)按照“省級統(tǒng)籌、縣負(fù)總責(zé)，統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施，政策扶持、市場運(yùn)作，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保障質(zhì)量，合力推進(jìn)、注重實(shí)效”的總體思路，對無勞動力、無資源、無穩(wěn)定收入來源的建檔立卡貧困戶，扶持建設(shè)4000個3 kW的貧困戶戶用光伏電站，109座60 kW的貧困村村級光伏電站，使受益貧困戶家庭年均增收3000元左右。

3.發(fā)展商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)

Y區(qū)重點(diǎn)推廣“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧開發(fā)”模式，依托電商產(chǎn)業(yè)園及電商平臺，實(shí)施農(nóng)村電商扶貧工程，建設(shè)縣服務(wù)中心、鄉(xiāng)服務(wù)站、村服務(wù)點(diǎn)三級電子商務(wù)及配送綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，支持村服務(wù)點(diǎn)開展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售、農(nóng)資代售、快遞代理等服務(wù)。鼓勵并支持貧困戶開辦網(wǎng)店，并為其掛牌“精準(zhǔn)扶貧電商服務(wù)點(diǎn)”，銷購商品所產(chǎn)生的快遞物流費(fèi)用由政府適當(dāng)獎補(bǔ)。

4.發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)

Y區(qū)提出要積極引導(dǎo)重點(diǎn)旅游扶貧村編制旅游發(fā)展規(guī)劃，依托現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村、文化風(fēng)俗等資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)旅游、民俗旅游，加強(qiáng)農(nóng)村扶貧旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵和指導(dǎo)旅游扶貧村成立鄉(xiāng)村旅游發(fā)展協(xié)會，加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營管理人才的培訓(xùn)和農(nóng)家樂標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，抓好旅游扶貧村示范工作，強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游路線、旅游產(chǎn)品和旅游商品的宣傳推介工作。

5.探索資產(chǎn)收益扶貧

Y區(qū)在規(guī)劃中提出到2018年整合5200萬元的專項(xiàng)資金，并在不改變用途的前提下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的折股量化給村（組）集體和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶，在貧困戶穩(wěn)定脫貧后自動退出，退出的股份分配給其他貧困戶。

（二）出臺產(chǎn)業(yè)扶貧方面的配套政策文件

為確?！禮區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中所制定的產(chǎn)業(yè)扶貧措施順利落地，Y區(qū)黨委、政府及其職能部門積極推動相關(guān)配套政策的制定出臺與貫徹落實(shí)。2017—2018年，Y區(qū)制定了近10項(xiàng)區(qū)級層面的產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)政策文件，具體包括《支持貧困村和貧困戶創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)增收脫貧若干意見》《關(guān)于深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧工程的實(shí)施意見》《Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)行動實(shí)施方案》《Y區(qū)深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目全覆蓋實(shí)施辦法》《Y區(qū)深入推進(jìn)特色種養(yǎng)扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施辦法（試行）》《Y區(qū)特色種養(yǎng)業(yè)配股扶貧工作方案》《Y區(qū)關(guān)于鄉(xiāng)村旅游扶貧工程的實(shí)施意見》《開展村級集體資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施方案》《Y區(qū)光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施方案》，等等。細(xì)致梳理相關(guān)政策文件可以發(fā)現(xiàn)，Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)配套政策的制定出臺進(jìn)一步豐富拓展了產(chǎn)業(yè)扶貧的內(nèi)涵，將各級政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)劃由方針性表述進(jìn)一步細(xì)化為量化指標(biāo)，并根據(jù)區(qū)級財(cái)政收支狀況有序提高本級政府的資金配套比例，還特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮除政府以外其他主體的帶動引領(lǐng)作用，并擴(kuò)大獎補(bǔ)范圍、降低申報(bào)門檻，進(jìn)而使各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程真正發(fā)揮出幫助貧困戶盡早脫貧、永久脫貧的實(shí)效。

在政策表達(dá)細(xì)化分解的過程中，Y區(qū)的主要做法可以歸納為以下三個方面：①提高建設(shè)目標(biāo)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。以光伏扶貧項(xiàng)目為例，《Y區(qū)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》提出要建設(shè)4000個貧困戶戶用光伏電站的目標(biāo)，而在《Y區(qū)光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施方案》中，其目標(biāo)擴(kuò)大至5000戶，并把建設(shè)任務(wù)分解至每一年度。②有序擴(kuò)大資金投入規(guī)模。以旅游扶貧項(xiàng)目為例，Y區(qū)脫貧攻堅(jiān)三年行動計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目庫涉及的旅游項(xiàng)目共3個，計(jì)劃自2017年起連續(xù)三年追加投資規(guī)模，預(yù)計(jì)分別完成投資3億元、4.8億元和6.2億元。③細(xì)化產(chǎn)業(yè)扶貧獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)?！禮區(qū)深入推進(jìn)特色種養(yǎng)扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施辦法（試行）》將產(chǎn)業(yè)扶貧獎補(bǔ)工作進(jìn)一步細(xì)化至具體名目，如對特色經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物、鋼架大棚、林木種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)定了3元至1200元不等的獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并對獎補(bǔ)上限和申報(bào)程序作出了明確界定。

除制定具體的操作細(xì)則外，Y區(qū)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧配套政策均注重各方參與主體的“橫縱協(xié)同、有效監(jiān)管”。如為確保產(chǎn)業(yè)扶貧工程的順利落地，明確確定了各類工程的牽頭部門和配合部門，并對其權(quán)責(zé)進(jìn)行細(xì)致切割劃分。在組織結(jié)構(gòu)上由區(qū)扶貧領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)小組統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)工作，各分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭單位成立專門機(jī)構(gòu)，制定年度工作方案、細(xì)化其目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分工，并定期開展自我檢查。在具體運(yùn)作中，Y區(qū)始終將強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投入與監(jiān)管、基層組織建設(shè)、考核監(jiān)督、信息公開、扶貧開發(fā)隊(duì)伍建設(shè)等事項(xiàng)擺在重要位置。同時，為實(shí)現(xiàn)政策效益的最大化，還強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與農(nóng)村合作社、私人企業(yè)、商業(yè)銀行等多方社會力量的合作，整合動員其優(yōu)勢資源投入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)作，增強(qiáng)其效益產(chǎn)出的長效性和穩(wěn)定性。概而言之，正是借由地方政府對產(chǎn)業(yè)扶貧政策及其執(zhí)行方案的不斷細(xì)化，產(chǎn)業(yè)扶貧效益不斷產(chǎn)出，貧困戶的受益程度逐步增加，國家產(chǎn)業(yè)扶貧的政策目標(biāo)方得有序?qū)崿F(xiàn)。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧工程的特征解構(gòu)

在中央專項(xiàng)扶貧政策的要求下，地方政府先后頒布了一系列產(chǎn)業(yè)扶貧政策，有力地推進(jìn)了扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在一定程度上幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。如Y區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的驅(qū)動下，先后發(fā)展了特色種養(yǎng)殖扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧等帶動型扶貧產(chǎn)業(yè)，同時注重發(fā)揮光伏扶貧和資產(chǎn)收益扶貧等救濟(jì)型扶貧產(chǎn)業(yè)的兜底功能。貧困戶不僅可以依靠產(chǎn)業(yè)扶貧政策扶持獲得一定收益，而且還可以通過參與產(chǎn)業(yè)來提升自身生產(chǎn)經(jīng)營能力和市場參與能力。但由于產(chǎn)業(yè)扶貧的復(fù)雜性和不確定性，特別是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目同時受到政策、市場、資金、技術(shù)等多方面因素的擾動影響，貧困戶的返貧風(fēng)險(xiǎn)未能徹底消除。究其原因，產(chǎn)業(yè)扶貧政策在一定程度上也變相增加了風(fēng)險(xiǎn)概率，其可能缺陷主要表現(xiàn)為以下產(chǎn)業(yè)扶貧政策的四類特征：

（一）扶貧方式模板化

在中央政府相關(guān)政策的要求下，地方政府出臺了一系列的配套文件和具體舉措，通過鼓勵貧困戶自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)來增加經(jīng)營性收入，并著重發(fā)展農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、林業(yè)經(jīng)濟(jì)以及畜牧產(chǎn)業(yè)等四類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。為了提高產(chǎn)業(yè)扶貧效益產(chǎn)出速度、滿足政策執(zhí)行主體追求“大規(guī)模、高回報(bào)”的行動偏好，地方政府往往大力扶持農(nóng)業(yè)種植類的扶貧項(xiàng)目，提出了“一村一品”的發(fā)展目標(biāo)，試圖形成一批具有影響力的知名品牌。然而，上述項(xiàng)目及其運(yùn)作方式雖能幫助貧困戶脫貧致富，但在模式創(chuàng)新方面仍然乏善可陳，與其他區(qū)縣所采取的產(chǎn)業(yè)扶貧措施和重點(diǎn)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目相比并無明顯區(qū)別。換言之，不同的貧困村、貧困戶所面臨的發(fā)展問題存在一定差異，若全部采用模板化、固定化的扶貧方式，落地到村的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目則趨于雷同，其效果難免會受到影響，甚至出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧工程失敗的可能。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧政策更應(yīng)該因地制宜、增強(qiáng)彈性，根據(jù)不同村、戶的優(yōu)勢資源稟賦，選擇并制定更為合適的到村、到戶產(chǎn)業(yè)扶貧方案。

（二）政策內(nèi)容碎片化

政策系統(tǒng)有其內(nèi)在的構(gòu)成要素，而要形成完整和協(xié)調(diào)的政策系統(tǒng)，就需要使政策之間達(dá)成要素的相互統(tǒng)一和關(guān)系的彼此協(xié)調(diào)。綜合各地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策可以發(fā)現(xiàn)，基層的產(chǎn)業(yè)扶貧政策系統(tǒng)多處于零散無序狀態(tài)，主要表現(xiàn)為政策內(nèi)部要素的碎片化和政策關(guān)系的碎片化。一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)更多地關(guān)注到產(chǎn)業(yè)扶貧的一般性問題，缺乏有針對性的“因戶施策”，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策在追求效率的同時，易忽視部分貧困戶的公平性問題。如在現(xiàn)實(shí)中不少貧困戶在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇時往往是被動參與，更多地是由基層政府和村干部商討決定，致使部分貧困戶的差異化訴求無法真正表達(dá)。另一方面，產(chǎn)業(yè)扶貧涉及發(fā)改委、扶貧辦、農(nóng)委、林業(yè)局、畜牧局等多個單位，由于部門之間的職責(zé)分工不同和條塊分割管理體制的限制，使得現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)政策之間無法形成有效對接，甚至由于不同部門之間的政策分割，對產(chǎn)業(yè)扶貧的整體性效果產(chǎn)生了一定制約。如產(chǎn)業(yè)扶貧政策涉及多個部門時，各部門更多的是基于上級政府相關(guān)政策要求和自身部門實(shí)際情況，出臺相應(yīng)的管理措施，不同部門之間的政策尚未形成較為統(tǒng)一的政策系統(tǒng)，甚至對產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)亦存在一定差異，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧投入的行動合力較難形成。

（三）激勵手段單一化

政府產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵在于能夠引導(dǎo)貧困戶摒棄“等、靠、要”思想，激發(fā)脫貧斗志，堅(jiān)定脫貧信心。為調(diào)動貧困戶依靠勞動、依賴創(chuàng)造擺脫貧困的積極性，地方政府主要采用現(xiàn)金獎補(bǔ)的簡單方式鼓勵貧困戶從事特色扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。如農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展以及林業(yè)經(jīng)濟(jì)以畝為單位進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼;畜牧、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)則根據(jù)品種不同按頭數(shù)進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。然而實(shí)踐表明，政府單純依靠現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式雖能在一定程度上激發(fā)貧困戶脫貧的積極性，但就其總體效果而言，單一化的激勵手段無形中也塑造了貧困戶對于激勵結(jié)果的逆向選擇和依賴。對于貧困戶而言，內(nèi)生動力不足是由多種原因造成的，對其激勵的核心首先是要推動他們從“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變;然后再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，選擇相應(yīng)的實(shí)物或非實(shí)物激勵措施，引導(dǎo)貧困戶通過合適的產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧增收。在激勵手段選擇上更應(yīng)當(dāng)注重其產(chǎn)業(yè)技能與脫貧精神的提升，使其能夠感受到產(chǎn)業(yè)扶貧政策的強(qiáng)力保障。因此，拓寬政策激勵手段、破解激勵單一化的窘境亦是產(chǎn)業(yè)扶貧亟待解決的關(guān)鍵問題之一。

（四）績效考核形式化

績效考核是精準(zhǔn)扶貧的重要一環(huán)，一直以來，中央高度重視扶貧措施的有效性和精準(zhǔn)性問題，并相繼出臺了各種相應(yīng)的政策加以指導(dǎo)和規(guī)范，要求各地方政府制定具體的量化考核辦法。在中央政府的要求下，Y區(qū)政府印發(fā)了《關(guān)于防范返貧確保穩(wěn)定脫貧的實(shí)施方案》《關(guān)于深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧工程的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)工作的通知》等一系列政策文件。在上述政策文件中均明確指出區(qū)各相關(guān)單位要強(qiáng)化績效考核力度，將貧困戶返貧作為績效考核和日常檢查的重要內(nèi)容，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)人將脫貧攻堅(jiān)的績效考核作為重要工作內(nèi)容，嚴(yán)格按照 “周報(bào)送、月點(diǎn)評、季通報(bào)”的要求，將轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展情況報(bào)送至區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（區(qū)農(nóng)委）和區(qū)扶貧辦?？冃Э己说哪康脑谟谕ㄟ^定期開展工作檢查的方式，及時發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題，并從源頭予以解決。但是過于頻繁的績效考核，在一定程度上使得部分基層干部盲目追求脫貧政績，出現(xiàn)某些急功近利的行為，如過于注重形式主義、夸大“佐證材料”、虛報(bào)扶貧產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，等等。這在一定程度上已經(jīng)對政府扶貧的公共形象產(chǎn)生了負(fù)面影響，更使得產(chǎn)業(yè)扶貧的效果大打折扣。

四、產(chǎn)業(yè)扶貧工程的實(shí)踐困境及其內(nèi)在機(jī)理

盡管產(chǎn)業(yè)扶貧工程在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加貧困戶收入、提升貧困戶生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮了積極效果，但實(shí)踐表明，現(xiàn)實(shí)中不少地區(qū)因產(chǎn)業(yè)扶貧工程的政策文本和政策執(zhí)行之間存在一定偏離，導(dǎo)致地方政府所嘗試構(gòu)建的一、二、三產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)格局難以真正形成，不少貧困戶只能依賴各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的資源輸入以維持生計(jì)，整個地區(qū)依然較難培育出健康穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。究其原因，當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要由政府主導(dǎo)推行，這種自上而下的扶貧方式在一定程度上容易產(chǎn)生項(xiàng)目設(shè)計(jì)與貧困戶需求脫離，扶貧資源“跑、漏、滴、滲”以及項(xiàng)目因缺乏監(jiān)督而難以長效維持的問題。[12]結(jié)合Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧工程主要存在以下四個方面的實(shí)踐困境。

（一）科層制與項(xiàng)目制的雙向沖突

項(xiàng)目制是一種新型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過?？顒潛芎晚?xiàng)目配給的方式“向下”分配和轉(zhuǎn)移體制內(nèi)資源。以項(xiàng)目制為核心的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和涉農(nóng)項(xiàng)目不僅重構(gòu)了各級政府之間的科層制關(guān)系，還重塑了基層政權(quán)組織行為以及農(nóng)民與政府之間的關(guān)系。[13]在產(chǎn)業(yè)扶貧工程的運(yùn)作過程中，項(xiàng)目主體主要包括資源主體、執(zhí)行主體以及參與主體。其中，作為各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的項(xiàng)目資源主體，中央扶貧辦、財(cái)政部及地方省市的扶貧辦、財(cái)政廳（局）等上級部門占據(jù)著主導(dǎo)地位，擁有產(chǎn)業(yè)扶貧工程所需各類資源的控制權(quán)，并負(fù)責(zé)制定和規(guī)劃各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的總體布局。而縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及其各職能部門，尤其是各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程的牽頭部門與相應(yīng)配合部門作為項(xiàng)目的執(zhí)行主體，在貫徹執(zhí)行各類產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目的過程中，因其依附于上級部門的權(quán)力與資源，需執(zhí)行上級部門所下達(dá)的各項(xiàng)指示或命令，且由于上級部門基于官僚制及層級制度所帶來的扶貧減貧任務(wù)的壓力，更傾向于優(yōu)先實(shí)施那些如特色種養(yǎng)扶貧項(xiàng)目、資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目等具有“短、平、快”特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程，仍然是在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域大做文章。[14]而對鄉(xiāng)村旅游扶貧、商貿(mào)流通扶貧等具有前期投入大、技術(shù)要求高、周期長等特點(diǎn)的項(xiàng)目往往采取“形式化執(zhí)行”或延緩執(zhí)行的方式。同樣，對于村干部、駐村“第一書記”、扶貧專干以及貧困戶等產(chǎn)業(yè)扶貧工程的直接參與者而言，在有限的扶貧資源下表達(dá)自身利益訴求時，尤其是村干部迫于上級考核和扶貧項(xiàng)目成功落地的壓力，多會選擇將收益較高、見效較快的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分配到與自身有某種利益關(guān)聯(lián)的貧困戶手中，在項(xiàng)目工程落實(shí)的基本精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上保持著相對“誤差”。而對于許多貧困戶來說，由于其自身的有限理性，往往只關(guān)注到短期利益尤其是相應(yīng)產(chǎn)業(yè)工程的貨幣或?qū)嵨铼勓a(bǔ)落實(shí)情況，對于產(chǎn)業(yè)扶貧工程的長期穩(wěn)定性、可持續(xù)性缺乏足夠的關(guān)注?？梢哉f，由于科層制和項(xiàng)目制所依托的運(yùn)作邏輯不盡一致，導(dǎo)致各類產(chǎn)業(yè)扶貧工程在“發(fā)包”“打包”到“承包”過程中，項(xiàng)目參與各方所訴諸的利益存在著不同程度的斷裂。

（二）項(xiàng)目需求與項(xiàng)目供給的被動脫靶

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑大致分為產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動脫貧致富三個階段，其重點(diǎn)是要構(gòu)建起適合貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，提高要素投入水平和使用效率，以及提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展貧困戶參與程度。[3]而產(chǎn)業(yè)扶貧工程作為一種外部性的扶持與資源供給，其與當(dāng)?shù)刈匀环A賦匹配程度如何直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)能否順利落地生根、能否穩(wěn)定帶動貧困地區(qū)發(fā)展與貧困戶脫貧致富。產(chǎn)業(yè)扶貧工程看似涵蓋融合了一、二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)則還存在需求不匹配問題。首先，在特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)上，多數(shù)地區(qū)以“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”為指導(dǎo)思想，多對種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)予以現(xiàn)金補(bǔ)貼，Y區(qū)也是如此。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，很多地區(qū)的青壯年勞動力常年在外務(wù)工，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要表現(xiàn)出以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕、以家庭為單位的小戶經(jīng)營和種植傳統(tǒng)大宗農(nóng)作物的鮮明特征。因而，種植特色經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展特色養(yǎng)殖相較于種植傳統(tǒng)大宗作物，更容易受到自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)的影響。如此，在既無種養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)、又無精力的情況下，僅依靠年紀(jì)較大的留守貧困人口種植特色經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖特色畜禽來獲得穩(wěn)定收入顯然不符合實(shí)際情況。其次，在商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)上，有些地區(qū)試圖通過“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧開發(fā)”打開農(nóng)產(chǎn)品及其加工品銷售渠道。然而Y區(qū)的實(shí)地調(diào)研表明，一方面絕大多數(shù)貧困戶因其經(jīng)濟(jì)條件較差，難以具備運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的基礎(chǔ)設(shè)備及物質(zhì)條件，而且其年齡、智力等條件也無法滿足對“互聯(lián)網(wǎng)+”的足夠認(rèn)識和了解。另一方面，大多數(shù)貧困戶的土地承包面積少、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；潭鹊停N養(yǎng)殖所獲多僅供自給自足。只有在略有剩余的情況下才會進(jìn)行小范圍的市場交易，“互聯(lián)網(wǎng)+”往往只落實(shí)在各村門可羅雀的“農(nóng)村淘寶”招牌之上。再次，在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)上，一些并不具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游條件的農(nóng)戶或村莊也時常會盲目跟風(fēng)、一哄而上。如Y區(qū)地處平原地帶，特色旅游資源并不充分，各個“鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村”存在著前期投入過大、同質(zhì)化嚴(yán)重的問題，且目前相關(guān)旅游基礎(chǔ)設(shè)施配置不足和相應(yīng)政策宣傳力度較小，未能給各村莊帶來穩(wěn)定客流，未能給貧困戶帶來穩(wěn)定收益。最后，在光伏產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和資產(chǎn)收益項(xiàng)目上，單向度的政府扶貧機(jī)制容易弱化貧困戶主體力量，架空貧困戶主體地位，導(dǎo)致貧困戶過度依賴政府。[11]且光伏產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)收益本質(zhì)上屬于福利救濟(jì)型產(chǎn)業(yè)脫貧模式，對提高貧困戶個人可持續(xù)發(fā)展能力的作用較小，這在某種程度上背離了產(chǎn)業(yè)扶貧本質(zhì)應(yīng)是“能力扶貧”的初衷。

（三）個體獎補(bǔ)與產(chǎn)業(yè)培育的妥協(xié)平衡

內(nèi)生動力是事物發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力，往往也是事物發(fā)展變化的決定性因素。在扶貧領(lǐng)域，來自政府的推力僅是扶貧開發(fā)的外在動力，而貧困地區(qū)和貧困人口的自身力量才是扶貧開發(fā)的內(nèi)生動力，是其脫貧致富的根本所在。雖然地方政府期望通過外部資源的輸入達(dá)到培育貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力，進(jìn)而帶動貧困戶脫貧致富，但在實(shí)踐過程中，不少地區(qū)政府側(cè)重貧困戶個體獎補(bǔ)的政策導(dǎo)向與其產(chǎn)業(yè)培育的初衷相背離。對于個體而言，只要獲得“貧困戶”資格認(rèn)定，便會無條件地獲得大量扶貧項(xiàng)目資源或機(jī)會。在以貧困戶為主要受益對象的產(chǎn)業(yè)扶貧工程中，如特色種養(yǎng)殖、資產(chǎn)收益、商貿(mào)流通等扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，一般貧困戶都可以獲得種類眾多、報(bào)酬豐厚的政府扶持，使得一些貧困戶缺乏發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的積極性和主動性，脫貧的內(nèi)生動力不足，只是單純等待政府的救濟(jì)和“輸血”，產(chǎn)生了“等、靠、要”的思想。筆者在Y區(qū)調(diào)研時就曾遇到類似情形，如某些貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)只是單純?yōu)榱恕疤兹　表?xiàng)目資金和實(shí)物獎補(bǔ)，甚至出現(xiàn)了個別貧困戶免費(fèi)領(lǐng)取150只雞苗后，因其不重視只存活了10余只的現(xiàn)象。在個別村莊，“什么產(chǎn)業(yè)不產(chǎn)業(yè)，不都是哄（騙）國家錢”的論調(diào)大行其道，對其自身如何通過艱苦奮斗來謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展的重視程度明顯不足。在“鄉(xiāng)政村治”的政治格局下，正因?yàn)樨毨粝麡O應(yīng)對的思想，使得一些以村莊為實(shí)施載體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（如鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目、光伏電站項(xiàng)目）的不確定性風(fēng)險(xiǎn)驟升。某些村干部借助其村莊管理者和國家代理人的雙重身份，在承接上級下達(dá)的產(chǎn)業(yè)扶貧資源、扶貧項(xiàng)目的建設(shè)管理過程中往往有意擴(kuò)大其個人權(quán)威。當(dāng)這些以村為載體的產(chǎn)業(yè)脫貧資源輸入時，側(cè)重個體獎補(bǔ)的項(xiàng)目資源時常出現(xiàn)“精英俘獲”問題，使得稀缺的產(chǎn)業(yè)扶貧資源難以涓滴到更需要扶持的貧困戶手中，最終導(dǎo)致相當(dāng)一部分的貧困戶滋生出被動、消極的負(fù)面心理，進(jìn)而加重了貧困文化對貧困戶脫貧致富主體性的侵蝕。而貧困文化作為一種客觀存在，會將貧困人口的心理和精神牢牢地鎖在其中，異化成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身解放的嚴(yán)重障礙。[15]

（四）市場競爭與政府扶持的反復(fù)角力

與市場相比，以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧工程實(shí)踐具有政策性、非市場性和程序性的特點(diǎn)。例如， Y區(qū)在2018年出臺的特色種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助名目中明確規(guī)定：對貧困戶所種植中草藥、菊花、水生作物、油用牡丹、山核桃等經(jīng)濟(jì)作物0.5畝以上，首次獎補(bǔ)450元/畝（獎補(bǔ)不超過2畝），第二次按純收益的40%進(jìn)行獎補(bǔ)，兩次獎補(bǔ)不超過3000元。然而在實(shí)踐中，特色經(jīng)濟(jì)作物對技術(shù)要求高，價(jià)格波動受市場實(shí)時供需狀況影響大，加之貧困戶的種植技術(shù)相對不足等，使得大多數(shù)貧困戶依舊愿意選擇種植技術(shù)簡單、市場銷售價(jià)格較為穩(wěn)定的小麥、玉米、大豆等大宗農(nóng)作物。甚至，部分貧困戶在“應(yīng)付”各類檢查和“套取”項(xiàng)目資金的雙重驅(qū)動下，在其原宅基地或荒地撒幾把種子，不施肥、不照料只為獲取幾百元的“額外收入”。又如，鄉(xiāng)村旅游扶貧方式原本是將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的優(yōu)選途徑。然而，一些地方在面對上級政府分解下壓的硬性任務(wù)要求時，即使其本身并不具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游條件，依然會盲目發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目始終未能取得明顯的效益產(chǎn)出。如Y區(qū)受到市里2020年共建設(shè)25個鄉(xiāng)村旅游扶貧村、每個鄉(xiāng)村年經(jīng)營收入達(dá)到100萬元的整體目標(biāo)的影響，在其旅游資源相對匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施相對落后、人才儲備相對不足且與周邊區(qū)縣的市場競爭中處于明顯劣勢的情況下，卻選擇大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，其結(jié)果可想而知。因貧困地區(qū)是整體性的貧困，附近城市居民的消費(fèi)能力往往也不足，市場容量有限，這些鄉(xiāng)村旅游扶貧村的貧困農(nóng)民不僅較難獲取穩(wěn)定收入，而且這一扶貧方式也難以可持續(xù)發(fā)展。其結(jié)果是，不僅鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益不高，無法通過地方性市場帶動貧困人口就業(yè)，還消耗了扶貧資源，延緩了貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)與貧困改善的進(jìn)程。[16]

五、結(jié)論與建議

隨著產(chǎn)業(yè)扶貧政策的逐步實(shí)施、完善，產(chǎn)業(yè)扶貧在促進(jìn)貧困村發(fā)展和幫助貧困戶實(shí)施脫貧中發(fā)揮著越來越重要的作用。然而，通過對Y區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策分析和實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策雖然試圖涵蓋融合一、二、三產(chǎn)業(yè)，連接政府、企業(yè)、貧困戶、合作社等多元參與主體，期望實(shí)現(xiàn)興旺發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)格局，但是由于產(chǎn)業(yè)扶貧的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，其產(chǎn)業(yè)扶貧政策還存在扶貧方式模板化、政策內(nèi)容碎片化、激勵手段單一化以及績效考核形式化等不足。反觀其實(shí)踐過程，發(fā)現(xiàn)因其項(xiàng)目制的構(gòu)建方式與依附于科層制又違背科層制的運(yùn)作邏輯，導(dǎo)致參與各方主體利益鏈接的斷裂;產(chǎn)業(yè)扶貧工程的項(xiàng)目供給與Y區(qū)實(shí)際項(xiàng)目需求靶向偏離，造成不少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目 “虎頭蛇尾”;以培育產(chǎn)業(yè)為目的卻側(cè)重于個體獎補(bǔ)表達(dá)方式，并未能夠有效激發(fā)貧困主體內(nèi)生發(fā)展動力;由于政府扶持力量過于干預(yù)市場作用機(jī)制，致使政策績效大打折扣。如當(dāng)前Y區(qū)大部分貧困戶仍然固著于以家庭為單位、小戶經(jīng)營的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，對于大多數(shù)有勞動能力的個體（不論其是否貧困）來說，外出打工依然是其謀生的主要方式，能維持其生存發(fā)展且能吸引其返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局尚未真正形成。真正成功的產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)當(dāng)是在一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，持續(xù)供應(yīng)其所需的各類要素資源，并將貧困人口納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程，受惠于產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，并自覺維持和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，本文基于產(chǎn)業(yè)扶貧政策的文本解構(gòu)和實(shí)施效果，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧工程與當(dāng)?shù)刭Y源條件達(dá)到耦合互促，使貧困戶能夠長期穩(wěn)定脫貧、真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，提出以下建議：

（一）強(qiáng)化基層職責(zé)，完善利益鏈接

為應(yīng)對項(xiàng)目制與科層制雙向沖突所造成的困境，在政策設(shè)計(jì)上，要重視以村干部為代表的基層組織在產(chǎn)業(yè)扶貧工程中所發(fā)揮“承上啟下”的基礎(chǔ)性作用。加強(qiáng)對“項(xiàng)目進(jìn)村”時資源分配與產(chǎn)業(yè)落地的督導(dǎo)安排，細(xì)化每項(xiàng)工程資源的分配標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法;建立貧困戶產(chǎn)業(yè)幫扶需求清單，細(xì)化到年度，到戶、到個人。明確相關(guān)責(zé)任主體，建立以村為單位的產(chǎn)業(yè)脫貧責(zé)任清單，開展評估考核，按比例在村莊中設(shè)置一定的產(chǎn)業(yè)扶貧監(jiān)測點(diǎn)，把產(chǎn)業(yè)扶貧工程的資源分配與落實(shí)情況作為考核村“兩委”產(chǎn)業(yè)扶貧工作的重要內(nèi)容。在政策執(zhí)行上，應(yīng)進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)和人員配置，建立牽頭部門和配合部門高效協(xié)作的產(chǎn)業(yè)扶貧工程推進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌解決產(chǎn)業(yè)扶貧中的規(guī)劃對接、用地保障、行政審批、資金整合使用等問題，以上下聯(lián)動、橫向聯(lián)合、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制克服項(xiàng)目制的固有缺陷。

（二）重視貧困戶話語，構(gòu)建精準(zhǔn)布局

在面對項(xiàng)目供給脫嵌于地方需求的問題時，政策執(zhí)行上需要堅(jiān)持“靶向施治，對癥下藥”的原則，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“自上而下”的項(xiàng)目進(jìn)村邏輯，構(gòu)建“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的行動邏輯。在項(xiàng)目上馬前，需進(jìn)行多方調(diào)研，尤其是在貧困地區(qū)進(jìn)行深入實(shí)地論證，完善貧困地區(qū)基層民主評議制度，在項(xiàng)目選擇上把貧困戶對項(xiàng)目可行性的建議和意見作為重要依據(jù)，重塑貧困戶在產(chǎn)業(yè)扶貧工程中的主體性地位，通過多種媒介強(qiáng)化政策宣導(dǎo)工作，讓貧困戶了解產(chǎn)業(yè)扶貧工程的類型和具體實(shí)施辦法，提高作為項(xiàng)目資源輸入載體的貧困地區(qū)與貧困戶的參與度與話語權(quán)。在具體實(shí)施中，應(yīng)以系統(tǒng)化、動態(tài)化角度看待工程運(yùn)作，不僅要構(gòu)建諸多產(chǎn)業(yè)扶貧工程的相互聯(lián)接與融合，實(shí)現(xiàn)資源互促;更要落實(shí)產(chǎn)業(yè)工程后續(xù)技術(shù)、信息、渠道配套服務(wù)與措施。努力確保產(chǎn)業(yè)工程立項(xiàng)與貧困地區(qū)環(huán)境、貧困戶發(fā)展需求相契合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）立足長效機(jī)制，扶貧更需扶志

在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育的政策文本表達(dá)上，應(yīng)著力構(gòu)建扶貧開發(fā)的長效機(jī)制?；谌吮驹砗拖到y(tǒng)原理，從如何激發(fā)政策對象自主性和能動性角度出發(fā)，依據(jù)不同類型的貧困戶和致貧原因，采取差異化的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目輸入，整合地區(qū)優(yōu)勢資源，發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。[17]積極提倡發(fā)展帶動型產(chǎn)業(yè)扶貧工程，把此類工程作為提升有勞動能力貧困戶的可持續(xù)發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧的重要措施。同時，扶貧更需扶志，在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育時，一方面要側(cè)重于向貧困戶提供有效的就業(yè)崗位，利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的就業(yè)機(jī)會積極引導(dǎo)勞動人口回流;另一方面“要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，把激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力、增強(qiáng)發(fā)展能力作為根本舉措”。[18]同時，還要根據(jù)崗位要求，引導(dǎo)企業(yè)、技工院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)基地、開設(shè)技能培訓(xùn)班。定期舉辦茶話會、聯(lián)誼會， 通過貧困群體代表的現(xiàn)身說法使他者切實(shí)感受到參與扶貧實(shí)踐的真實(shí)受益， 充分發(fā)揮貧困群體自身的示范引導(dǎo)效應(yīng)。[19]

（四）依托資源稟賦，強(qiáng)化市場導(dǎo)向

在產(chǎn)業(yè)扶貧工程的政策調(diào)整及推動落實(shí)時，政府應(yīng)堅(jiān)持“市場競爭為主、政府調(diào)控為輔”的資源配置原則，積極向引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)型，充分尊重產(chǎn)業(yè)扶貧的市場邏輯，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧工作的市場化。[20]要著眼于市場需求，審視市場風(fēng)險(xiǎn)變化，綜合考慮自身產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競爭力。鼓勵貧困戶參保特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，支持保險(xiǎn)公司提供多樣化涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范機(jī)制以有效應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)。在具體實(shí)踐中，政府要向規(guī)則制定者、公共產(chǎn)品提供者、信息傳導(dǎo)者的職能定位轉(zhuǎn)變，推廣、實(shí)施好“四帶一自”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、聯(lián)合決策、合資入股等方式，將市場主體的利益導(dǎo)向與貧困主體的脫貧意愿有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)龍頭企業(yè)整合專業(yè)合作社和貧困戶的農(nóng)產(chǎn)品資源，做長產(chǎn)業(yè)鏈、拓寬貿(mào)易渠道、做好品牌建設(shè)，解決好“誰來帶、帶什么、怎么帶”的關(guān)鍵問題，并利用訂單農(nóng)業(yè)、股份合作、勞動參與等形式形成多主體利益聯(lián)動。[21]

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[16]林移剛、楊文華：《我國鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧困境與破解研究：基于生產(chǎn)要素視角》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第2期。

[17]劉國斌、毛曉軍：《我國貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展思路與路徑選擇》，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第1期。

[18]董峻、王立彬：《中央農(nóng)村工作會議在北京舉行——習(xí)近平作重要講話 李克強(qiáng)汪洋講話 張高麗栗戰(zhàn)書王滬寧趙樂際韓正出席會議》，《人民日報(bào)》2017年12月30日。

[19]孫良順：《“內(nèi)”“外”聯(lián)動：水庫移民社區(qū)發(fā)展與移民脫貧的實(shí)現(xiàn)路徑》，《求索》2018年第5期。

[20]彭小兵、本清松：《強(qiáng)政府、弱市場：產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境與出路——來自重慶市打通鎮(zhèn)的案例》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2018年第6期。

[21]許玲燕、吳楊：《精準(zhǔn)扶貧過程中的雙重網(wǎng)絡(luò)嵌入機(jī)理及其模式研究——基于鎮(zhèn)江市茅山革命老區(qū)的案例分析》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018年第2期。