國家監(jiān)察體制若干法律問題分析

李昕怡

摘要：我國正深入推進包括國家監(jiān)察體制在內的機構體制改革。監(jiān)察體制的改革立足于我國反腐敗的現(xiàn)實背景，并通過出臺《監(jiān)察法》來對相關改革政策和措施予以落實。以我國《監(jiān)察法》中規(guī)定的具體措施為出發(fā)點，探討了《監(jiān)察法》與權力制約的關系及《監(jiān)察法》的實施效果，并對國家監(jiān)察體制改革發(fā)展趨勢進行分析，提出建議。

關鍵詞：監(jiān)察體制改革;監(jiān)察法;權力制約

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.16.061

全國人大常委會于2016年12月通過決定，擬在北京市、陜西省、浙江省三省開展監(jiān)察體制改革試點工作。次年，全國人大常委會于2017年11月通過決定，在全國有序開展試點工作，并在2018年3月20日經由十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》。這標志著我國的監(jiān)察體制改革思想在實踐和法律層面的落實，是全面從嚴治黨和依法治國有機統(tǒng)一的重要表現(xiàn)。

1監(jiān)察體制改革的原因分析

1.1國家進行權力制約與深入開展反腐敗工作的需要

權力制約，就是權力的制衡與約束。首先，國家公職人員是手中的權力不是私有物，而是人民賦予的，應該正確行使權力，對人民負責，為人民服務，所以公職人員手中的權力需要被監(jiān)督。其次，我國正開展廉政建設，加強反腐敗工作，腐敗現(xiàn)象之所以頻發(fā)，一方面是手中的權力得不到制約;另一方面是依法治國沒有深入人心，公職人員對法律判決不重視。要想解決這兩方面的問題，僅靠紀委一個一個地消除腐敗，效率顯然很低，且沒有明確的標準。所以，制定《監(jiān)察法》是制約權力的一個有效途徑，統(tǒng)一明確的法律作為我們這個社會最基本，最底線的公認規(guī)則，可以將權力關進籠子里，以法治化的方式面對腐敗，讓公職人員真正做到“不敢腐、不能腐、不想腐”，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！侗O(jiān)察法》第1章第1條指出：“為了深入開展反腐敗工作，制定本法?！秉h的十八大以來，在我國黨中央的統(tǒng)一領導下，反腐敗工作正有序推進，此次進行監(jiān)察體制改革有利于深入開展反腐敗工作，完善不敢腐的制度，扎緊不能腐的籠子，構筑不想腐的堤壩。

1.2彌補監(jiān)察體制存在的弊端

1.2.1提高權力制約力度，擴大監(jiān)察對象范圍

《監(jiān)察法》在第11條不僅處分違法犯罪的公職人員，還“對履行職責不力，失職失責的領導人員進行問責?！边@不僅體現(xiàn)了反腐敗，而且要堅決克服懶政怠政的決心，提高了權利制約力度?！侗O(jiān)察法》實施前，我國實行《行政監(jiān)察法》。該法律在第2條僅規(guī)定了對國家行政機關及公務員和行政機關任命的工作人員的監(jiān)察權;而紀律委員會只對黨的領導機關和領導干部進行監(jiān)督;檢察院是中國國家法律監(jiān)督機關，設立反貪污賄賂、反瀆職侵權部門，依據刑法等法律法規(guī)進行監(jiān)督。《監(jiān)察法》擴大了權力制約的范圍，拓展到可以對所有行使公權力的公職人員進行監(jiān)察，包括國家立法機關、司法機關、行政機關、中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關、各人民團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位的人員?！侗O(jiān)察法》所擁有的監(jiān)督權比法律監(jiān)督的范圍更大，不僅監(jiān)察違法犯罪問題，而且監(jiān)察行使公權力人員的道德操守情況，遵守黨紀情況，使監(jiān)察范圍不再有空白地帶，實現(xiàn)監(jiān)督對象的全覆蓋。

1.2.2整合反腐敗力量，提高監(jiān)察機關獨立性

我國紀律檢查委員會屬于黨內機構，不屬于政府部門，進行監(jiān)督的手段較溫和，沒有對違法犯罪行為進行監(jiān)督的權限，只對黨的領導機關和領導干部進行履職和違紀方面的監(jiān)督;反貪污賄賂局是檢察院內設的一個機關，負責監(jiān)察國家機關內部工作人員。這些監(jiān)督機構分屬不同部門，較為分散，職能有所重疊，執(zhí)行標準不一，易造成懶政怠政，因而對權力制約的力度不足。而新成立的國家監(jiān)察委員是相對更加獨立的一個國家機構，是我國最高監(jiān)察機構，且中華人民共和國監(jiān)察部、中華人民共和國國家預防腐敗局也被整合到國家監(jiān)察委員會，對行使公職人員的權力制約更加獨立，擁有權威性同時節(jié)約資源，提高各部門的工作效率。

2監(jiān)察體制改革體現(xiàn)在《監(jiān)察法》中的具體內容分析

2.1監(jiān)察委員會的職責

《監(jiān)察法》第11條規(guī)定了監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調查、處置職能。紀委的職能是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。此規(guī)定通過法律的形式明確監(jiān)察委員會的職責，確保與紀委合署辦公時職責相匹配。其中處置權中包括作出政務處分、問責、依法審查、提起公訴、提出監(jiān)察建議等。紀委須將所調查的案件移送檢察院進行立案偵查，而國家監(jiān)察委員會無需通過檢察院的偵查環(huán)節(jié)而直接擁有調查權。監(jiān)察委員會設立后，檢察院自偵案件中部分涉及貪污、賄賂、瀆職的案件和部分公安機關進行偵查的案件將收歸由監(jiān)察委員會全面處理，強調監(jiān)察委員會的反腐敗作用。同時，第12條和第13條對監(jiān)察委員會的派出機構和派出專員進行規(guī)定，此規(guī)定能夠使監(jiān)察委員會比較及時準確的了解該單位的情況。且第12條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機構、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責”。該派出監(jiān)察組織不受派駐部門的領導，有利于保證其開展工作的相對獨立性。

2.2“留置”取代“兩規(guī)”

“兩規(guī)”又指“雙規(guī)”、“兩指”?！半p規(guī)”最早出現(xiàn)在1990年的《行政監(jiān)察條例》中，指監(jiān)察機關在案件調查中有權責令有關人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明。1997年《行政監(jiān)察法》中用“兩指”代替了“雙規(guī)”，即監(jiān)察機關有權責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，增加了不得對其實行拘禁或者變相拘禁的內容，這體現(xiàn)了保障了人權的思想?！皟芍浮笔且员O(jiān)察機關的名義，用行政調查手段對所有違反行政紀律嫌疑的人員，不論是否是黨員進行調查?！皟梢?guī)”則來源于1994年的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，以紀委的名義，對中國共產黨員進行黨內調查，要求有關人員在規(guī)定時間、地點就案件所涉及的問題作出說明，這是一個先于司法程序的黨內程序?！皟梢?guī)”手段在實施后也為反腐敗工作作出了很大貢獻，但由于其與逮捕的期限，人身自由的限制程度相當，而程序更簡單，要求更低，未經法律程序長時間限制人身自由，被認為缺乏法治精神?！傲糁谩?，是指監(jiān)察機關需要進一步調查時，經上一級監(jiān)察委員會批準后，將被調查人帶至并留在特定場所，使其配合調查的一項新措施?！侗O(jiān)察法》第22條主要規(guī)定了可以采取留置措施的對象、適用情形，主要是對嚴重違法或者職務犯罪。《監(jiān)察法》作為國家基本法律，在第22條最后一款說明了對留置場所的設置、管理和監(jiān)督依照國家有關規(guī)定執(zhí)行。同時，第41條第1款對采取留置等調查措施的程序進行具體要求，調查人員采取調查措施時，均應按規(guī)定出示證件、出具書面通知并形成書面材料。對調查程序的規(guī)范有利于監(jiān)察工作的公正透明，順利進行。其中出示證件和書面通知主要都是為了被調查人能夠進行有效配合。有二人以上進行可以規(guī)范調查工作，幾人可以互相監(jiān)督，進行權力制約，更客觀真實地獲取證據和材料。由相關人員簽名，蓋章則是為了防止調查人員歪曲被調查人，證人的真實觀點，體現(xiàn)了對其權利的保護。這些規(guī)定具有嚴格的程序，增加了權力行使的法治性，增加了權力制約的措施。留置的場所，從試點情況來看，主要在公安機關管理的看守所中設置特定區(qū)域。留置期間，律師不得介入，一方面因為留置是監(jiān)察措施，監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機關，不是司法機關，刑事訴訟法規(guī)定可以進行法律援助，監(jiān)察機關不依據刑事訴訟法做出判斷，所以律師不得介入;另一方面，由于監(jiān)察委員會對行賄受賄的調查，本身很難拿到物證，律師介入更會導致串供、隱藏證據，甚至銷毀證據的現(xiàn)象。同時，案件往往會涉及一些機密，律師也不宜介入。不過，當案件被移交至檢察機關，進入司法程序后，律師完全可以介入。第43條還對留置時間進行了明確規(guī)定——不得超過三個月。即使需要延長時間，最長期限為六個月，不能因為發(fā)現(xiàn)“新罪”重新計算留置期限，實現(xiàn)了留置制度的規(guī)范化，法治化。與刑事訴訟法中規(guī)定的偵查羈押的單個罪名的期限可達七個月相比，在人的權利保障方面有了很大進步。同時，第43條規(guī)定監(jiān)察機關可根據工作需要提請公安機關的配合和協(xié)助來采取留置措施。由于檢察機關本身不具有強制執(zhí)行隊伍，所以需要和公安機關等在監(jiān)察過程中協(xié)助配合，此規(guī)定不僅可以順利將被留置人帶至指定地點，而且也可以達到保護被留置人員安全的問題。同時管教民警能夠作為第三方， 對監(jiān)察委員會進行一定程度上的權力制約，盡量避免出現(xiàn)刑訊逼供現(xiàn)象，增加對被留置人的權力保障，體現(xiàn)人性化的一個方面。

2.3反腐敗國際合作

黨的十八大、十九大都高度重視反腐敗國際合作，習近平總書記反復強調：“決不能讓腐敗分子躲進‘避罪天堂、逍遙法外”。所以《監(jiān)察法》于第6章第51條和第52條對反腐敗國際合作進行了詳細的規(guī)定。前者主要對反腐敗國際條約的實施進行規(guī)定后者對國家監(jiān)察委員會對外交流合作的六大領域（反腐敗執(zhí)法、引渡、司法協(xié)助、被判刑人移管、資產追回和信息交流）進行規(guī)定。

2.4《監(jiān)察法》中仍存在的問題

首先，此次檢查體制改革，改變了中國的政體，我國形成了新的人大統(tǒng)一領導下的“一府兩院一委會”的組織形式。監(jiān)察權并含行政權和司法權的屬性，并未對其本質屬性進行明確界定，其對現(xiàn)行政體由影響，但并未在《監(jiān)察法》出臺前對相關法律進行修改。

其次，《監(jiān)察法》第8條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人大產生并負責全國監(jiān)察工作，對全國人大及其常務委員會負責并接受其監(jiān)督。這體現(xiàn)了人民代表大會的所擁有的監(jiān)督權職能，可以對監(jiān)察委員會進行一定的權力制約。但不同于最高檢察院和最高法院，《監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察委員會需要向全國人大報告工作。

再次，采取留置措施期間，律師不得介入，雖然律師介入可能造成串供，隱藏，銷毀證據等不利于調查的行為，但禁止律師在此階段的介入，也可能造成權力濫用、留置措施封閉、行為不當?shù)葐栴}，且被調查人的辯護權某種程度上被剝奪，不能真正體現(xiàn)我國的法治精神，亦不利于監(jiān)察工作深入開展。所以留置措施期間，相關部分要盡可能提高調查效率，突出重點。

3監(jiān)察體制改革發(fā)展趨勢

首先，監(jiān)察體制將朝著全面化發(fā)展。從行政監(jiān)察、黨內紀律檢查到建立專門的國家監(jiān)察委員會，進行全方位的監(jiān)察，國家進行監(jiān)察體制的改革，正在不斷完善進步?！侗O(jiān)察法》實施后，可以達到增強反腐敗力度的效果，同時進行資源整合，通過監(jiān)察委與紀委合署辦公等具體手段減少人力、物力資源的浪費，同時提高監(jiān)督效率，避免因職責重疊或空白而出現(xiàn)懶政怠政等缺陷。

其次，監(jiān)察體制改革體現(xiàn)在以法治思維反腐敗?！侗O(jiān)察法》的修訂，形成了國家統(tǒng)一的監(jiān)察、檢察權，并將黨的十八大以來形成的反腐敗實踐經驗通過修憲的方式確立下來，能夠有效鞏固國家監(jiān)察體制的改革成果。通過法律的形式規(guī)定，可以將反腐敗納入法制軌道，其中像用“留置”取代“兩規(guī)”的具體舉措，體現(xiàn)了運用法治思維解決腐敗問題的法治精神。

再次，監(jiān)察體制改革也需要民主的發(fā)展。監(jiān)察體制改革的目的不僅僅是進行反腐敗斗爭，要達到的最終目標是使公職人員在廉潔基礎上的為人民服務，尊重人民的民主權利，發(fā)揮人民民主的作用。人民民主才會與監(jiān)察制度相互促進，堅持民主集中制的原則，共同推動民主政治建設。

最后，廣大人民群眾的參與也很重要。反腐敗沒有旁觀者，人民認真的進行監(jiān)督，對領導干部的工作提出建議，是憲法賦予人民的權利。有效的進行監(jiān)察體制的改革，進行權力制約，須在民主和法治的基礎上進行。

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