打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)若干重點(diǎn)問(wèn)題研究

胡世忠

[摘 要]打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨中央著眼全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出的重大戰(zhàn)略部署，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。需要精準(zhǔn)把握“兩不愁、三保障”“一個(gè)高于、一個(gè)接近”“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”的脫貧攻堅(jiān)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場(chǎng)、資源、運(yùn)作模式開展產(chǎn)業(yè)扶貧，因人、因地實(shí)施易地扶貧搬遷，解決貧困戶思想問(wèn)題有效發(fā)揮群眾主體作用，建立各級(jí)統(tǒng)籌共同參與的脫貧攻堅(jiān)保障體系，構(gòu)建政策保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、動(dòng)態(tài)管理的脫貧長(zhǎng)效機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)脫貧;攻堅(jiān)戰(zhàn);產(chǎn)業(yè)脫貧;易地扶貧搬遷;脫貧長(zhǎng)效機(jī)制

[中圖分類號(hào)]C912

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-0599（2019）03-0125-07

黨的十九大對(duì)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)提出明確要求，其中，精準(zhǔn)脫貧是對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有標(biāo)志性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn)。習(xí)近平總書記指出，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。[1]P15全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。[2]

江西省吉安市是革命搖籃井岡山所在地，是典型的革命老區(qū)、貧困地區(qū)。近年來(lái)，吉安市深入貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于扶貧工作的重要論述，始終牢記總書記關(guān)于“吉安、井岡山要在脫貧攻堅(jiān)中作示范、帶好頭”的殷切囑托，按照江西省委“核心是精準(zhǔn)、關(guān)鍵在落實(shí)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、確保可持續(xù)”的工作要求，扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，截止2019年4月底全市5個(gè)國(guó)定貧困縣已全部脫貧摘帽，貧困人口從2016年初的21萬(wàn)人下降到2018年底的3.1萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從5.1%下降到0.75%。本文結(jié)合吉安、井岡山的實(shí)踐探索，對(duì)脫貧攻堅(jiān)這一系統(tǒng)工程中的若干重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、精準(zhǔn)把握脫貧攻堅(jiān)標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的具體目標(biāo)，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確提出：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。[3]P7確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。[2]這里的“兩不愁、三保障”“一個(gè)高于、一個(gè)接近”“一個(gè)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”，清晰地描繪了脫貧的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，劃清了脫貧攻堅(jiān)對(duì)象的界限和任務(wù)完成的界限，實(shí)踐中必須精準(zhǔn)把握和正確運(yùn)用。做到這一點(diǎn)并不容易，所以中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)“精準(zhǔn)”這一方略。

第一，要精準(zhǔn)把握“兩不愁、三保障”的標(biāo)準(zhǔn)要求。這是站在貧困人口個(gè)體的角度制定的標(biāo)準(zhǔn)。穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，既包括解決生存問(wèn)題的需要，也包括基本發(fā)展的需要?！皟刹怀睢?，是著重從人的自然屬性出發(fā)，強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)體賴以生存的基本條件，要求鞏固溫飽成果，使扶貧對(duì)象的生存問(wèn)題從基本解決到穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)?！叭Ｕ稀?，則主要立足于人的社會(huì)屬性，注重滿足個(gè)體生存發(fā)展的基本要求，尤其是保障義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和居住安全等基本公共服務(wù)，使扶貧對(duì)象能夠獲得持續(xù)發(fā)展的基本能力。與前期的扶貧工作相比，新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步拓展了扶貧的內(nèi)涵、提高了標(biāo)準(zhǔn)，更加關(guān)注人的生存質(zhì)量和發(fā)展可能。理解這些新要求新變化，實(shí)施好精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，既要看收入，又不能唯收入，必須運(yùn)用好“兩不愁、三保障”這把尺子去綜合衡量貧困情況、統(tǒng)籌推進(jìn)扶貧工作。

第二，要精準(zhǔn)把握“一個(gè)高于、一個(gè)接近”的標(biāo)準(zhǔn)要求。這是立足于貧困地區(qū)的角度制定的標(biāo)準(zhǔn)。這里體現(xiàn)的是逐步扭轉(zhuǎn)貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)發(fā)展差距的態(tài)勢(shì)。貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，反映出收入差距逐步縮小的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)是長(zhǎng)期的、持續(xù)的，只有這樣才能保證脫貧的穩(wěn)定性，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，強(qiáng)調(diào)的是生產(chǎn)生活條件逐步改善，其中需要把握好“基本”和“接近”兩個(gè)定位。“基本”，是指人生存與發(fā)展所需的最低限度的公共服務(wù)，主要包括水電路信，村莊人居環(huán)境，義務(wù)教育，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)，最低生活保障，等等。“接近”，是地區(qū)之間基本公共服務(wù)的水平大致相當(dāng)。基本公共服務(wù)中，有些指標(biāo)屬于政策性制度安排，比如，養(yǎng)老、醫(yī)保、低保等。其中的部分指標(biāo)要求明確，比如，100%貧困家庭子女接受義務(wù)教育，100%農(nóng)戶通生活用電、貧困村通動(dòng)力電，這些都是硬性指標(biāo);剩余指標(biāo)則需要結(jié)合實(shí)際、具體把握，比如，建制村通硬化路，硬化路可以是瀝青路、水泥路、鋪設(shè)了地面磚或石板的路，不同地區(qū)對(duì)道路的需求各異、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，關(guān)鍵是能夠滿足日常通行要求，不能一概而論、簡(jiǎn)單“一刀切”。

第三，要精準(zhǔn)把握“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)涵要求。無(wú)論是“兩不愁、三保障”，還是“一個(gè)高于、一個(gè)接近”，都必須遵循現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的要求。到2020年，中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。這一目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是脫貧的整體性，要求“不留鍋底”，不允許一個(gè)貧困群眾掉隊(duì)。這種整體性是以中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定，既不能用之前扶貧的要求來(lái)衡量，也不能超越現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際，既不能降低標(biāo)準(zhǔn)，也不能盲目抬高。農(nóng)民收入方面，需要牢牢把握現(xiàn)行的年人均純收入的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，既不人為降低，影響脫貧質(zhì)量;也不擅自提高，造成“福利陷阱”;住房方面，既不能讓貧困戶住在茅草房、危房中脫貧，也不能盲目拔高住房標(biāo)準(zhǔn)，一味要求磚瓦房、樓房，關(guān)鍵是保證住房的安全性;飲水方面，必須百分百確保農(nóng)戶飲水安全，但并不要求像城鎮(zhèn)一樣全部接通自來(lái)水，也可以是符合飲用標(biāo)準(zhǔn)的家用井水或山泉水;公共服務(wù)方面不要求高標(biāo)準(zhǔn)，不能搞盆景、不搞錦上添花，重點(diǎn)要雪中送炭。把握現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，就是從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)認(rèn)清每個(gè)脫貧指標(biāo)的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，而不能照搬照套地形式化、簡(jiǎn)單化。有的地方在貧困村建設(shè)過(guò)度的硬化廣場(chǎng)、超長(zhǎng)超大的文化墻，甚至搞大雕塑、大門牌，都是違背標(biāo)準(zhǔn)要求的，甚至是形式主義的表現(xiàn)。

第四，要掌握脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用范圍。它的運(yùn)用貫穿于從貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別到精準(zhǔn)退出的全過(guò)程，貫穿于貧困縣、貧困村從扶貧攻堅(jiān)到摘帽退出的全過(guò)程。對(duì)此，習(xí)近平用六個(gè)精準(zhǔn)來(lái)強(qiáng)調(diào)全過(guò)程，即：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。首先，扶持對(duì)象精準(zhǔn)，也即精準(zhǔn)識(shí)別，是精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)，是脫貧攻堅(jiān)的“第一粒扣子”。對(duì)象精準(zhǔn)、成效精準(zhǔn)是一頭一尾兩個(gè)關(guān)鍵。實(shí)際上判定貧困的標(biāo)準(zhǔn)有些是顯性的，能夠直觀反映出來(lái)，而有些是隱性的，缺乏直接判斷，存在一定的難選、漏選等局限性問(wèn)題。比如，農(nóng)戶住房安全問(wèn)題，可以通過(guò)專業(yè)部門鑒定，屬于顯性指標(biāo);農(nóng)戶實(shí)際收入則是隱性的，一方面農(nóng)民一般不記家庭收支賬，另一方面也不排除故意隱瞞的情況。因此針對(duì)隱性指標(biāo)，必須尋找間接佐證進(jìn)行評(píng)判，運(yùn)用在實(shí)際工作中摸索總結(jié)的規(guī)律，通過(guò)能力、效果和群眾進(jìn)行評(píng)價(jià)。以能力來(lái)評(píng)判，主要看農(nóng)戶是否擁有農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料，身體是否健康，是否擁有技能，家中有無(wú)國(guó)家工作人員;以效果來(lái)評(píng)判，通過(guò)農(nóng)戶的種養(yǎng)規(guī)模，測(cè)算年收入情況，有無(wú)購(gòu)買商品房與住房情況，有無(wú)轎車等平時(shí)消費(fèi)狀況;請(qǐng)群眾來(lái)評(píng)判則是進(jìn)行公示，讓熟悉情況的群眾把關(guān)，發(fā)揮好群眾監(jiān)督作用。通過(guò)直接或間接的檢驗(yàn)，全面準(zhǔn)確反映扶貧對(duì)象各項(xiàng)指標(biāo)，確?！柏毨粢粋€(gè)不漏，非貧困戶一個(gè)不進(jìn)”。其次，在摸清扶貧對(duì)象基礎(chǔ)上，按照貧困程度分類建檔立卡，實(shí)行動(dòng)態(tài)規(guī)范管理后，要確保脫貧成效精準(zhǔn)，也即精準(zhǔn)退出。這方面同樣存在顯性指標(biāo)與隱性指標(biāo)的問(wèn)題，尤其是貧困戶的收支情況比較復(fù)雜，多數(shù)情況下僅靠扶貧對(duì)象難以弄清，需要幫扶干部共同參與，做實(shí)做細(xì)測(cè)算工作。吉安市在脫貧精準(zhǔn)退出中，推行貧困戶保障水平表和實(shí)際收入表“兩表公開”收入明細(xì)表和資產(chǎn)負(fù)債表“兩表認(rèn)定”，通過(guò)幫扶干部核算、貧困戶簽字認(rèn)定，把貧困戶的收入支出和負(fù)債以表格的形式進(jìn)行固化，既防止貧困戶有意隱瞞，也避免幫扶干部弄虛作假，有效杜絕“算賬式”脫貧。其中，對(duì)于實(shí)際收入，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)的收入，不能把預(yù)期收入作為當(dāng)年的實(shí)際收入，也不能把沒(méi)有銷售的產(chǎn)品折算成實(shí)際收入。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)增收是脫貧攻堅(jiān)的主要途徑和長(zhǎng)久之策。產(chǎn)業(yè)扶貧，是指以經(jīng)濟(jì)效益為中心、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為手段的扶貧開發(fā)過(guò)程，是增強(qiáng)貧困戶自我“造血”、自我發(fā)展能力的有效途徑?，F(xiàn)實(shí)中，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)有一定風(fēng)險(xiǎn)性，加之貧困戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，因此既要積極推進(jìn)，又要慎重穩(wěn)妥。本文圍繞農(nóng)業(yè)開發(fā)，重點(diǎn)分析市場(chǎng)導(dǎo)向、資源氣候、運(yùn)作模式三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

市場(chǎng)導(dǎo)向，就是要結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展有市場(chǎng)需求、有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，應(yīng)具體把握好品種、規(guī)模和品質(zhì)三道關(guān)。第一，在品種選擇上，要把握市場(chǎng)及消費(fèi)者心理變化的規(guī)律。抓住人民對(duì)美好生活的向往，尤其是對(duì)健康的追求，發(fā)展綠色健康產(chǎn)品。吉安在產(chǎn)業(yè)扶貧中，大力發(fā)展井岡蜜柚、綠色大米、有機(jī)茶葉、有機(jī)蔬菜、特色竹木、特色藥材六大富民產(chǎn)業(yè)。其中，因地制宜發(fā)展井岡蘆筍這一食藥兩用價(jià)值很高的農(nóng)產(chǎn)品，收益是種植水稻的8倍，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)戶脫貧的雙贏。第二，產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，應(yīng)與市場(chǎng)需求相匹配，防止盲目擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模，造成市場(chǎng)供大于求，導(dǎo)致出現(xiàn)物賤傷農(nóng)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模選擇合適的生產(chǎn)方式。市場(chǎng)需求量小的產(chǎn)業(yè)，一般有特定的消費(fèi)人群或銷售時(shí)節(jié)，宜采取精耕細(xì)作方式，重點(diǎn)在產(chǎn)品品質(zhì)、市場(chǎng)營(yíng)銷上下功夫，促進(jìn)產(chǎn)品與市場(chǎng)精準(zhǔn)對(duì)接。比如，井岡山抓住夏季旅游市場(chǎng)旺季帶來(lái)的商機(jī)，大力發(fā)展黃桃、奈李等夏季成熟果品，使產(chǎn)品豐產(chǎn)期與旅游旺季無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷兩旺;市場(chǎng)需求量大的產(chǎn)業(yè)，則需要大面積發(fā)展，形成規(guī)模效益，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、影響力。產(chǎn)業(yè)規(guī)模形成時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃推進(jìn)精深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)業(yè)附加值，同時(shí)也防范后續(xù)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。例如吉安的井岡蜜柚目前已種植42萬(wàn)畝，最終要發(fā)展到60萬(wàn)畝，為防止出現(xiàn)銷售難題，已經(jīng)布局了深加工生產(chǎn)線。第三，產(chǎn)品品質(zhì)上，應(yīng)突出安全、優(yōu)質(zhì)、綠色導(dǎo)向，積極推進(jìn)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。比如，吉安新開發(fā)的井岡蜜桔，口感外觀均為上乘，具有巨大市場(chǎng)潛力。借助綠色、有機(jī)等品牌認(rèn)證彌補(bǔ)消費(fèi)者缺少直接判斷產(chǎn)品品質(zhì)能力的短板，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營(yíng)銷、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)是未來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。同時(shí)，脫貧任務(wù)的緊迫性與脫貧成效的長(zhǎng)期性，決定了發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)必須堅(jiān)持長(zhǎng)短期效益相結(jié)合，短平快項(xiàng)目幫助快速增收脫貧，長(zhǎng)期收益項(xiàng)目確保持續(xù)增收不返貧。

資源氣候，就是根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源條件和氣候、地理環(huán)境，進(jìn)行合理開發(fā)利用，鼓勵(lì)發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，自然資源構(gòu)成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接或間接的勞動(dòng)對(duì)象，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程也是資源利用最優(yōu)化的過(guò)程。如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化？關(guān)鍵是具體問(wèn)題具體分析。對(duì)山地、荒地、坡地等土地資源，可以進(jìn)行有效整合，實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧，既帶動(dòng)增收、美化環(huán)境，又利用好閑置資源，進(jìn)行潛力開發(fā)，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。比如，山區(qū)宜發(fā)展茶葉、油茶、毛竹等產(chǎn)業(yè)，都有很好的扶貧效果。對(duì)地理環(huán)境、氣候條件特殊的地區(qū)，應(yīng)發(fā)展適宜種植的品種，形成特色優(yōu)勢(shì)。吉安根據(jù)所處的地理緯度和土壤特性，大力發(fā)展的井岡蜜柚，畝均純收益達(dá)到8000元，使貧困戶實(shí)現(xiàn)“家有一畝柚、脫貧不用愁”。吉安的各縣市區(qū)，也在因地制宜選擇葡萄黃桃獼猴桃、草莓藍(lán)莓火龍果、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨養(yǎng)龍蝦等特色產(chǎn)業(yè)。對(duì)生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、歷史人文悠久的地區(qū)，可以通過(guò)引入有實(shí)力的旅游企業(yè)，帶動(dòng)貧困戶發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)家樂(lè)等業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。比如，井岡山市茅坪鄉(xiāng)神山村、大隴鎮(zhèn)案山村等依托紅色資源和生態(tài)環(huán)境，通過(guò)“公司+農(nóng)戶”模式，將原有農(nóng)宅打造成鄉(xiāng)村特色民宿，并引入各類業(yè)態(tài)，村民年人均增收3000元以上。在利用自然資源擺脫貧困的過(guò)程中，必須正確處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，在節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的前提下，合理有序地開發(fā)利用潛力，使發(fā)展與生態(tài)相互協(xié)調(diào)、相得益彰，使綠水青山成為金山銀山。

運(yùn)作模式，就是通過(guò)“能人+”“合作社+”“龍頭企業(yè)+”“黨員干部+”等各種形式，將貧困戶與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)結(jié)在一起，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。選擇哪種運(yùn)作模式，主要取決于貧困戶自我發(fā)展的能力素質(zhì)，必須一戶一策、精準(zhǔn)施策。其一，對(duì)貧困戶中有能力的，在項(xiàng)目資金、技術(shù)保障、金融信貸等方面給予支持，幫助他們自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)。其二，對(duì)貧困戶中有一定素質(zhì)的，加強(qiáng)培訓(xùn)，組建合作社，實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展、穩(wěn)定增收。其三，對(duì)貧困戶中認(rèn)知水平、素質(zhì)條件不足但身體狀況良好的，促進(jìn)他們將生產(chǎn)資料流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)引導(dǎo)新型經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)性和工資性收入。其四，對(duì)貧困戶中因病因殘缺乏勞動(dòng)能力的，既給予低保、醫(yī)保等政策兜底，又幫助這部分特殊貧困戶以資源、資金入股企業(yè)、入股合作社，變資源為資產(chǎn)，變資金為股金，變農(nóng)民為股東，獲得穩(wěn)定的股權(quán)分配收入。在這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多種模式中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨組織、扶貧干部的牽線搭橋和組織推進(jìn)作用，既要做好貧困群眾的動(dòng)員工作，又要合理地幫助選擇恰當(dāng)?shù)哪Ｊ剑龅骄珳?zhǔn)施策。

三、易地扶貧搬遷

易地扶貧搬遷，既能為難以就地脫貧的貧困戶打開脫貧之門，也有利于集聚城鎮(zhèn)人口、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快鄉(xiāng)村振興。實(shí)施易地扶貧搬遷，需要統(tǒng)籌評(píng)判遷出地、遷入地的狀況，統(tǒng)籌考慮貧困戶的能力素質(zhì)和擁有的生產(chǎn)資料狀況，統(tǒng)籌考慮政策保障和創(chuàng)業(yè)就業(yè)的問(wèn)題。

如何確定搬遷對(duì)象，是精準(zhǔn)實(shí)施易地搬遷的前提。對(duì)貧困群眾而言，易地搬遷是一次人生的重大轉(zhuǎn)折，需要把工作做深做細(xì)，讓搬遷群眾真正搬得出、穩(wěn)得住、能致富。對(duì)生活在條件惡劣、災(zāi)害頻發(fā)，通路、通電等成本很高，“一方水土養(yǎng)不活一方人”地區(qū)的貧困群眾，宜采取整體搬遷，徹底改變生產(chǎn)生活條件;對(duì)因居住分散、偏遠(yuǎn)閉塞導(dǎo)致通水、通路、通電等成本高昂的地區(qū)，宜引導(dǎo)群眾進(jìn)行就地搬遷聚集;對(duì)人口集中、基數(shù)較大，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源難以支撐發(fā)展的地區(qū)，宜采取部分搬遷的形式，促進(jìn)人口規(guī)模與資源承載能力相適應(yīng)，使“搬出去的”與“留下來(lái)的”都能脫貧致富。實(shí)踐中，無(wú)論采取哪種方式，都應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，防止為搬遷而搬遷。

易地搬遷到哪里去，直接決定著扶貧搬遷的成效和成敗。實(shí)踐中，既要充分考慮搬遷群眾的個(gè)人感受、能力素質(zhì)，又要深入分析安置地資源環(huán)境承載能力和后續(xù)發(fā)展空間。對(duì)自身發(fā)展能力較弱、又故土難離的搬遷群眾，宜采取離鄉(xiāng)不離土，遷到中心鎮(zhèn)、中心村安置，讓移民既能最大限度享受便利交通、義務(wù)教育、基本醫(yī)療等公共服務(wù)，又不遠(yuǎn)離原有生產(chǎn)資料，仍能從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入;對(duì)有一定就業(yè)能力和自身創(chuàng)業(yè)意愿較強(qiáng)的搬遷群眾，可以采取離鄉(xiāng)又離土，進(jìn)城入園變市民的方式，結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)和園區(qū)發(fā)展，使搬遷群眾順利就業(yè)、成功創(chuàng)業(yè)。無(wú)論哪種搬遷模式，搬遷戶大都要自籌一部分資金。實(shí)際中，越貧困的農(nóng)戶越是拿不出錢，結(jié)果就越享受不到政府補(bǔ)助。對(duì)此，既要通過(guò)整合資源、用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、發(fā)放貼息貸款等方式，提高幫扶力度，減輕群眾搬遷壓力;又要對(duì)政府扶持仍無(wú)力建房的“五保戶”、特困戶，采取政府代建交鑰匙工程、社會(huì)捐獻(xiàn)的方式進(jìn)行扶持。

扶貧搬遷只是手段，實(shí)現(xiàn)脫貧才是目標(biāo)。移民搬遷后能否穩(wěn)得住，關(guān)鍵看收入來(lái)源是否能持續(xù)。從貧困戶的角度，核心要提高自我發(fā)展能力，通過(guò)參加“雨露計(jì)劃”“陽(yáng)光工程”，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，通過(guò)辛勤勞動(dòng)、自身努力脫貧致富。從政府的角度，重點(diǎn)是做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，深入分析搬遷貧困戶的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和就業(yè)需求，通過(guò)勞務(wù)輸出、工業(yè)園區(qū)、扶貧車間、公益崗位、商貿(mào)開發(fā)等方式，多渠道、多層次做好搬遷貧困戶的幫扶工作，確保每個(gè)家庭至少有一人有穩(wěn)定的收入來(lái)源。

四、有效發(fā)揮群眾主體作用

習(xí)近平指出，貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。[4]P134實(shí)現(xiàn)貧困群眾脫貧，既要靠外因，更要靠?jī)?nèi)力。沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，也不能從根本上解決問(wèn)題。脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，必須加強(qiáng)扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，既大力幫扶致富技術(shù)、培訓(xùn)技能，更注重激發(fā)群眾的脫貧志氣、奮斗志向，調(diào)動(dòng)貧困群眾積極性和主動(dòng)性，使脫貧具有可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。

貧困戶“思想”問(wèn)題不解決，就無(wú)法從根本上脫貧，有些即使脫貧了也不一定能持續(xù)鞏固?，F(xiàn)實(shí)中，部分貧困戶缺乏脫貧的主動(dòng)性、積極性，原因主要有兩個(gè)方面：一是信心不足。由于自身能力素質(zhì)、外部條件的制約，面對(duì)貧困缺乏斗爭(zhēng)的勇氣，往往抱著等待觀望的心態(tài)。針對(duì)這類貧困群眾，重點(diǎn)通過(guò)典型示范引領(lǐng)、黨員結(jié)對(duì)幫扶等形式，讓他們看到脫貧的希望，樹立脫貧的信心。吉安市在脫貧攻堅(jiān)中，大力弘揚(yáng)井岡山精神，實(shí)行黨員帶頭，像先輩先烈那樣勇于奉獻(xiàn)、投入幫扶;動(dòng)員貧困群眾積極響應(yīng)，像祖輩前輩投身革命、支持革命那樣，投身脫貧、參與發(fā)展，凝聚“靠黨靠集體，更要靠自己”的共識(shí)共為。一些地方實(shí)行了“一領(lǐng)辦、三參與”的扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，即村干部與能人帶頭領(lǐng)辦，村黨員主動(dòng)參與、貧困戶統(tǒng)籌參與、其他村民自愿參與。二是價(jià)值觀扭曲。少數(shù)貧困群眾缺乏脫貧致富的意識(shí)，甚至“不以貧困為恥，反以貧困為榮”“靠著墻根曬太陽(yáng)、等著別人送小康”。針對(duì)這類貧困群眾，重點(diǎn)強(qiáng)化脫貧光榮的意識(shí)，弘揚(yáng)勤勞致富的美德，建立貧困戶脫貧成效評(píng)定獎(jiǎng)勵(lì)制度，營(yíng)造倒逼和激發(fā)勤勞脫貧的環(huán)境氛圍。在給予一定政策扶助后，對(duì)他們積極開展感恩行動(dòng)，感恩黨、感恩社會(huì)主義制度，促進(jìn)他們感恩奮進(jìn)。對(duì)“因懶、因賭、因子女不孝”等原因致貧的，應(yīng)通過(guò)村民理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)等群眾自治組織，加強(qiáng)道德輿論的反向約束，倒逼“懶漢”變成“好漢”，“不孝子孫”變成“孝子賢孫”。通過(guò)各種平臺(tái)、活動(dòng)，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，推動(dòng)移風(fēng)易俗，懲戒不良行為，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，讓貧困群眾“學(xué)有方向、行有導(dǎo)向、干有指向”。

扶貧必扶智，治貧先治愚。提升貧困群眾能力素質(zhì)、增強(qiáng)致富本領(lǐng)，是發(fā)揮貧困群眾主體地位的前提。開展貧困群眾技能培訓(xùn)，既要尊重群眾意愿、考慮群眾接受能力，又要與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、務(wù)工需求相結(jié)合，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困戶，開展適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)技能培訓(xùn)，提高從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技能，組織動(dòng)員貧困群眾參與園區(qū)務(wù)工、扶貧產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，通過(guò)自身勞動(dòng)獲得穩(wěn)定的收入;對(duì)有部分勞動(dòng)能力的貧困戶，引導(dǎo)其從事力所能及的勞動(dòng)，至少保證庭院內(nèi)外干凈整潔、清清爽爽，保持積極向上的精神面貌;對(duì)完全喪失勞動(dòng)能力的，做好政策兜底保障工作，確保病有所醫(yī)、殘有所助、生活有兜底;對(duì)有適齡入學(xué)子女的貧困家庭，強(qiáng)制義務(wù)教育，扶持職業(yè)教育，鼓勵(lì)高等教育，加強(qiáng)對(duì)貧困家庭及其子女的教育幫扶行動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)貧困家庭及其子女的自我發(fā)展能力，阻斷“貧困基因”的代際傳遞。

五、脫貧攻堅(jiān)保障體系

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及各個(gè)層級(jí)、方方面面，需要理清職責(zé)劃分、構(gòu)建扶貧格局、突出效果檢驗(yàn)，確保脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作順利實(shí)施。

關(guān)于工作機(jī)制，中央明確了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，是脫貧攻堅(jiān)制度體系的根本。基層落實(shí)層面，明確“片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶”，對(duì)貧困村“兩委”建設(shè)、村“兩委”班子干事能力提出了新要求，強(qiáng)調(diào)把基層黨組織建設(shè)成為帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。在責(zé)任制上，明確黨政一把手負(fù)總責(zé)，形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓脫貧的格局。市縣一級(jí)主要履行抓落實(shí)的職責(zé)，市一級(jí)黨委和政府重點(diǎn)做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作;縣一級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人，重點(diǎn)做好精準(zhǔn)識(shí)別、進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，脫貧致富不僅僅是貧困地區(qū)的事，也是全社會(huì)的事。[4]P100貧困是一種社會(huì)現(xiàn)象，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量共同參與、合力攻堅(jiān)。這既是中華民族“一方有難、八方支援”傳統(tǒng)美德的具體體現(xiàn)，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的集中彰顯。建立廣泛參與、合力攻堅(jiān)的社會(huì)動(dòng)員體系，構(gòu)建大扶貧格局，既要靠各級(jí)黨委政府示范引領(lǐng)，推動(dòng)黨政軍機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開展定點(diǎn)扶貧，黨員干部開展結(jié)對(duì)幫扶;也需要社會(huì)各界支持，通過(guò)榮譽(yù)鼓勵(lì)、政策引導(dǎo)、機(jī)制推進(jìn)，動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等各類組織參與扶貧開發(fā)事業(yè)，廣泛發(fā)動(dòng)個(gè)人參與，真正讓扶貧成為全社會(huì)的共同責(zé)任。這種共同責(zé)任感既要體現(xiàn)在認(rèn)識(shí)上，更要落實(shí)在行動(dòng)中。一是能力上互補(bǔ)，能力強(qiáng)的幫助能力弱的。比如，推行貧困村單位幫扶、行政村派駐第一書記、貧困戶結(jié)對(duì)幫扶“三個(gè)全覆蓋”;二是資源上互助，先發(fā)地區(qū)幫助后發(fā)地區(qū)。比如，東部發(fā)達(dá)省市結(jié)對(duì)幫扶西部省市;三是財(cái)富上互幫，先富起來(lái)的人帶動(dòng)后富起來(lái)的人。比如，各類企業(yè)捐助、個(gè)人捐贈(zèng)。無(wú)論哪種形式，都要落實(shí)精準(zhǔn)幫扶的要求，因地制宜、因村因戶因人施策，堅(jiān)決防止形式主義，提高幫扶的針對(duì)性和實(shí)效性。

科學(xué)考核是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的“指揮棒”。其一，考核內(nèi)容要客觀，聚焦貧困地區(qū)工作重點(diǎn)，提高減貧、民生、生態(tài)方面指標(biāo)的權(quán)重，既看減貧數(shù)量，更看脫貧質(zhì)量，把黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的主要精力聚焦到脫貧攻堅(jiān)上來(lái)，提高貧困人口生活水平，有效減少貧困人口數(shù)量，切實(shí)改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件?？己说暮诵膬?nèi)容，就是在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下是否做到了“兩不愁、三保障”“一個(gè)高于、一個(gè)接近”。其二，考核方式要科學(xué)，應(yīng)強(qiáng)化日常考核，加強(qiáng)考核信息綜合研判，探索建立第三方評(píng)估機(jī)制，健全完善群眾參與扶貧評(píng)價(jià)的具體辦法。應(yīng)突出考核的實(shí)效性，注重實(shí)質(zhì)性的工作及效果，克服形式化的過(guò)程，堅(jiān)決防止形式主義、官僚主義。其三，用好考核成果，才能真正發(fā)揮考核的價(jià)值作用。應(yīng)將考核的成果作為在脫貧攻堅(jiān)一線考察識(shí)別干部、鍛煉培養(yǎng)干部、選拔任用干部的重要依據(jù)。建立完善機(jī)關(guān)干部到貧困地區(qū)特別是貧困鄉(xiāng)、貧困村交流任職工作機(jī)制，加大選拔優(yōu)秀年輕干部特別是后備干部到貧困地區(qū)工作的力度，對(duì)在基層一線干出成績(jī)、群眾認(rèn)可的，重點(diǎn)培養(yǎng)、優(yōu)先提拔使用;對(duì)工作不力、成效不好的，予以問(wèn)責(zé)。應(yīng)真正把推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)有思路、有辦法、有成效的干部用起來(lái)、用好來(lái)。

六、構(gòu)建脫貧長(zhǎng)效機(jī)制

習(xí)近平指出，如何鞏固脫貧成效，實(shí)現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)性，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須正視和解決好的重要問(wèn)題。[4]P83工作中，既要嚴(yán)格執(zhí)行已脫貧摘帽縣責(zé)任、政策、幫扶、監(jiān)管“四不摘”規(guī)定，加快補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板;又要用改革思維和創(chuàng)新辦法構(gòu)筑穩(wěn)定脫貧奔小康的長(zhǎng)效機(jī)制，在政策保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、動(dòng)態(tài)管理三方面多措并舉，確保農(nóng)村貧困群眾能脫貧、不返貧，并逐步向致富、文明更高目標(biāo)邁進(jìn)。

政策保障是鞏固脫貧成果的一道重要防線。守住這道防線，就是要嚴(yán)格對(duì)照“兩不愁、三保障”的底線標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化政策供給，編密織牢貧困群眾兜底網(wǎng)。其一，現(xiàn)實(shí)中，病和災(zāi)是致貧返貧的重要因素。必須建立高效動(dòng)態(tài)的病、災(zāi)認(rèn)定評(píng)估和保障機(jī)制，確保群眾遇病、遇災(zāi)不返貧。必須筑牢健康扶貧基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“四道保障線”，強(qiáng)化貧困人口重大疾病醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)的保障能力，推行貧困人口住院“先診療、后付費(fèi)”和“一站式結(jié)算”等便民措施;同時(shí)做好重大疾病篩查、預(yù)防和慢性病簽約服務(wù)管理工作，降低因病致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)。其二，教育是阻斷貧困代際傳遞的根本方式。對(duì)已脫貧的貧困戶，繼續(xù)全面落實(shí)教育扶貧各項(xiàng)政策，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與學(xué)校雙負(fù)責(zé)制，持續(xù)深化貧困家庭子女就學(xué)資助，有效防止因?qū)W致貧、因貧輟學(xué)。其三，社會(huì)兜底保障是底線。同步加強(qiáng)農(nóng)村低保、應(yīng)急救災(zāi)、扶貧開發(fā)三項(xiàng)制度銜接，切實(shí)保障困難群體的基本生活，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄皯?yīng)扶盡扶”。

產(chǎn)業(yè)是穩(wěn)定脫貧的基石。發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌考慮。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展，關(guān)鍵是做到產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售長(zhǎng)效。為此，必須建立技術(shù)服務(wù)、病蟲害防治、市場(chǎng)銷售三大體系，以三大體系的長(zhǎng)效性保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展及貧困戶收入的長(zhǎng)效。其一，構(gòu)建技術(shù)服務(wù)體系，目的是確保產(chǎn)品正常生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量，核心是培育服務(wù)主體，既可以與鄉(xiāng)村人才振興相結(jié)合，加強(qiáng)基層農(nóng)技人才培養(yǎng);又可以鼓勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展農(nóng)民急需的農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等社會(huì)化服務(wù)主體;還可以發(fā)揮高校、科研院所、農(nóng)業(yè)科技示范園的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，打造基層農(nóng)技推廣和服務(wù)保障的重要力量。其二，構(gòu)建病蟲害防治體系，目的是防范風(fēng)險(xiǎn)。要堅(jiān)持內(nèi)引外聯(lián)，突出監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)，既有日常防治，也有重大病情的應(yīng)急預(yù)案，做到早發(fā)現(xiàn)、早防治、早見效。而且對(duì)一些易患病蟲害且易傳播的農(nóng)作物，在布局時(shí)就要注意防范措施。例如吉安的井岡蜜柚，單個(gè)規(guī)模化種植面積不超過(guò)1000畝，不搞大面積集中連片。其三，市場(chǎng)銷售體系，要建立穩(wěn)定的渠道、穩(wěn)定的供應(yīng)關(guān)系。既發(fā)展電商，又與大型銷售公司建立渠道，多管齊下，有效防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)受眾較小、區(qū)域限制的產(chǎn)品，靈活采取就地銷售的模式解決銷路問(wèn)題;對(duì)產(chǎn)量、需求較大的大宗農(nóng)產(chǎn)品，主動(dòng)對(duì)接大中型城市銷售市場(chǎng)，打開營(yíng)銷空間，實(shí)現(xiàn)供銷兩旺。同時(shí)，針對(duì)大面積種植的品種，積極推進(jìn)深加工，提供更多高技術(shù)、高附加值的農(nóng)產(chǎn)品供給。既要強(qiáng)化幫扶機(jī)制，也應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律手段和制度固化形式，形成穩(wěn)定高效、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保貧困戶能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入。

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