人民軍隊政治機關(guān)制的創(chuàng)立考

[摘 要]政治機關(guān)制是保證黨對軍隊絕對領(lǐng)導的重要組織制度之一，加強對這一制度的正確認識和理解，有利于新時代更好地發(fā)揮政治機關(guān)制保證黨對軍隊絕對領(lǐng)導的作用。結(jié)合大量史料，本文考證了人民軍隊政治機關(guān)制在南昌起義、秋收起義、井岡山斗爭和中央蘇區(qū)時期的創(chuàng)立時間及形成過程，從史實上進一步廓清了人民軍隊政治機關(guān)制的創(chuàng)立過程，為新時代政治機關(guān)制創(chuàng)新發(fā)展提供了啟示和借鑒。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨;人民軍隊;政治機關(guān)制;歷史考察

[中圖分類號]D231

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2019）03-0074-08

作為黨領(lǐng)導和掌握軍隊的重要組織依托，中國人民解放軍政治機關(guān)制度一經(jīng)形成，就成為保證黨對軍隊絕對領(lǐng)導的根本制度之一，在人民軍隊的締造、形成和發(fā)展過程中始終發(fā)揮著極其重要的作用。尋根溯源，深入考察人民軍隊政治機關(guān)制的創(chuàng)立歷史，對貫徹落實習近平主席提出的建設(shè)“對黨絕對忠誠、聚焦打仗有力、作風形象良好”的政治機關(guān)，更好發(fā)揮政治機關(guān)制度的功能作用，具有重大的現(xiàn)實意義。

一、值得商榷的南昌起義創(chuàng)立說

南昌起義標志著中國共產(chǎn)黨開始獨立領(lǐng)導武裝革命斗爭，意義重大。為此，在1933年6月30日，中央革命軍事委員會《關(guān)于決定“八一”為中國工農(nóng)紅軍成立紀念日》的命令明確：“一九二七年八月一日發(fā)生了無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)黨領(lǐng)導的南昌暴動，是反帝的土地革命斗爭的開始，是英勇的工農(nóng)紅軍來源”，“為紀念南昌暴動與紅軍成立，特決定自一九三三年起每年的八月一日為中國工農(nóng)紅軍成立紀念日”[1]P408。建軍紀念日的確立，導致很多學者普遍地認為南昌起義時設(shè)立的總政治部和軍、師政治部就是人民軍隊政治機關(guān)制的開端。

比如，肖振廷主編的《軍隊政治機關(guān)工作研究》認為：“1927年8月，南昌起義部隊曾設(shè)總政治部?！盵2]P19郭友誠主編的《軍隊政治機關(guān)工作》認為：“在南昌起義軍中設(shè)立政治部，是我黨在軍隊中建立自己的工作機關(guān)的開端。”[3]P4裘克人主編的《軍隊政治工作學理論新探》認為：南昌起義“打響了反對國民黨反動派的第一槍，表明我黨獨立領(lǐng)導武裝的開始和我軍的誕生，也是創(chuàng)建我軍政治工作的開端。在南昌起義部隊中，我黨建立了黨的各級組織，實現(xiàn)了黨對軍隊的領(lǐng)導;在軍、師設(shè)立了政治部和黨代表，在團、營、連設(shè)立了政治指導員”[4]P51。岳忠強主編的《軍隊政治工作學》認為：“南昌起義初步建立了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導和政治工作制度”，“設(shè)立黨代表和政治機關(guān)，起義軍成立總政治部，軍、師設(shè)立黨代表和政治部”[5]P35。王玉杰發(fā)表在《解放軍報》上的《堅持我軍設(shè)立政治機關(guān)的制度》認為：“1927年8月，南昌起義部隊曾設(shè)立了總政治部，各軍、師也建立了政治部?！盵6]發(fā)表在《中國軍隊政治工作》上的《我軍政治機關(guān)制的確立及其歷史發(fā)展》甚至認為“為加強黨對起義部隊的領(lǐng)導，黨中央決定在參加起義的師以上部隊設(shè)立政治部，全軍設(shè)總政治部”[7]P48。肖裕聲主編的《中國共產(chǎn)黨軍隊政治工作史》認為：“中國國民黨革命委員會，下設(shè)秘書廳、黨務(wù)委員會、參謀團、農(nóng)工委員會、宣傳委員會、財務(wù)委員會、政治保衛(wèi)處等機構(gòu)”;同時，“在第二方面軍設(shè)立總政治部，郭沫若任主任，章伯鈞任副主任，統(tǒng)一領(lǐng)導起義軍的政治工作”，“大多數(shù)軍、師相繼建立了政治部，由黨代表兼任政治部主任”[8]P108等等。以上說法盡管多出于政治工作領(lǐng)域的權(quán)威書籍或報刊，但確有諸多值得商榷之處。

（一）南昌起義總政治部的性質(zhì)：革命政權(quán)的直屬機關(guān)

中共中央在總結(jié)南昌起義失敗教訓時，指出：“‘革命委員會是政權(quán)，根本上不信任群眾的力量，不去發(fā)動農(nóng)民創(chuàng)立真正的民眾政權(quán)。”[9]P22李立三在向黨中央報告南昌起義情況中說：“在暴動之前，決定在原則上須建立一個無產(chǎn)階級領(lǐng)導的工農(nóng)小資產(chǎn)階級民主革命政權(quán)，實際上便是組織一以C.P.占多數(shù)的與國民黨左派的聯(lián)合政權(quán)?！盵10]P87“在革委之下，設(shè)立一宣傳委員會，專管宣傳工作，同時又設(shè)立了總政治部，管軍隊內(nèi)部的宣傳工作?！盵10]P92時任第三師師長的周逸群在報告南昌起義情況時，同樣也把總政治部列為革命委員會的直屬機構(gòu)。1928年7月7日，劉伯承在《南昌暴動始末記》中同樣把總政治部、政治保衛(wèi)處、宣傳委員會等機構(gòu)并列為革命委員會的直屬機構(gòu)。[11]P36由以上史料可以看出，南昌起義時設(shè)立的總政治部，是當時還打著“中國國民黨中央革命委員會”旗號的這個政權(quán)機關(guān)之下的一個機構(gòu)，其主要職責是專門負責軍隊內(nèi)部的教育宣傳。這與后來的人民軍隊設(shè)立的總政治部在隸屬關(guān)系和職能上都是有著較大區(qū)別的。因此，如果簡單地認定南昌起義的總政治部就是后來中國人民解放軍總政治部的開端，是不嚴謹?shù)摹?/p>

（二）南昌起義的軍、師政治部：舊軍隊政治部的直接承繼

南昌起義前，中共中央還沒有完全獨立領(lǐng)導過軍隊建設(shè)，在1927年8月7日的八七會議前，不要說在軍隊內(nèi)部設(shè)不設(shè)立政治機關(guān)、如何設(shè)立政治機關(guān)的問題，就連建不建自己的軍隊、如何建設(shè)自己的軍隊都有著巨大的爭議。[12]P129

從1927年中共中央給各地組織起義的指示上看，當時的中共中央只是明確起義的任務(wù)，并未明確起義后軍隊的組織機構(gòu)如何設(shè)置。1927年8月4日，中共中央在給廣東省委的信中講到：“中央組織前敵委員會，指揮前敵一切事宜?！盵10]P428月5日，在給湖南省委的指示中明確：“就你處的力量，定出一個秋暴計劃，同時中央亦正在為湘鄂計劃秋暴的軍事。至于一切技術(shù)的詳細計劃，請你們自己去決定。”[10]P448月9日，《中共中央臨時政治局關(guān)于湖南省工作的決議》明確：“中央又決定從南昌暴動的軍事力量中抽調(diào)一團或二團交湘南特別委員會指揮，集合湘南現(xiàn)有的工農(nóng)軍等，奪取郴、宜、汝一帶，設(shè)立革命委員會，幫助全省農(nóng)民暴動規(guī)復全省政權(quán)。湘南特委以毛澤東、任卓宣、郭亮及當?shù)毓まr(nóng)同志若干人組織之，澤東為書記，受湘省委指揮?！盵10]P46從起義史實看，受領(lǐng)中央賦予任務(wù)的毛澤東在組織秋收起義時，創(chuàng)立的中國工農(nóng)革命軍第一軍第一師并未設(shè)立政治部;另一方面，南昌起義失敗后，朱德對率領(lǐng)的起義軍余部進行了“贛南三整”，整編成的一個縱隊（相當于團），也未設(shè)立政治部。可見，當時無論是作為中共中央政治局候補委員的毛澤東，還是作為南昌起義主要領(lǐng)導者之一的朱德，實際上都沒有在率領(lǐng)的部隊中設(shè)立政治機關(guān)，也應(yīng)當沒有得到設(shè)立政治機關(guān)的指示。

從中共中央總結(jié)南昌起義的失敗教訓上看，1928年7月，黨召開六大時明確提出：“葉挺與賀龍部隊的遭破壞，其重要原因之一，即在于他們軍隊中未設(shè)法肅清反動的官長，未實行政治委員，未設(shè)立政治訓練機關(guān)?！盵9]P126黨的代表大會對剛剛過去不到一年的南昌起義“未設(shè)立政治訓練機關(guān)”的判斷，應(yīng)該是符合當時實際情況的，否則也難以通過審議。實際上，在1928年6月前，中共中央提出的加強黨對軍隊的領(lǐng)導措施中也未提出過設(shè)置“政治部”。比如，1927年8月《中國共產(chǎn)黨的政治任務(wù)與策略的議決案》指出：“軍隊之中要有極廣泛的政治工作及黨代表制度，強固的本黨兵士支部，要有靠得住的忠實于革命的軍官?！盵9]P111927年12月，中共中央給朱德并轉(zhuǎn)軍中全體同志的信中，也僅提到“軍隊中黨的組織”一系列問題[9]P34。

事實上，中共中央在準備組織起義時，也只是明確了總的策略和前委這個起義最高領(lǐng)導機構(gòu)。以周恩來為書記的前委，在張國燾到達南昌后，對到底是否立即組織起義上意見并不統(tǒng)一，在時間極其倉促的情況下，前委決定仍打著國民黨左派旗幟，領(lǐng)導剛剛完成集結(jié)的葉挺、賀龍部隊舉行暴動。這時，前委的主要精力是如何籌劃起義，如何將起義向縱深推進，沒有時間也不可能對葉、賀部隊進行政治上和編制上整編，對軍隊政治部的設(shè)置更考慮不那么具體了，這也是南昌起義中黨的領(lǐng)導難以奏效的根源之一。

（三）人民軍隊的政治機關(guān)：繼承之上的再度創(chuàng)新發(fā)展

從南昌起義部隊的政治部編制及職能上看，與黃埔軍校的政治部職能和編制總務(wù)科、宣傳科、黨務(wù)科的機構(gòu)設(shè)置，以及1925年國民革命軍第一軍編制的政治部基本相同[13]P18-19。從軍、師政治部在起義中發(fā)揮作用的實際情況看，“葉賀軍隊行軍的時候，兵士之中并沒有做充分的宣傳及政治工作，所過地方的民眾之中也沒有宣傳”[10]P59?？梢姡敃r葉挺、賀龍的部隊中政治部并沒有發(fā)揮后來人民軍隊的政治機關(guān)宣傳黨的政策、發(fā)動群眾和教育動員士兵的作用。另外，南昌起義時，“軍部方面的組織比較好，各種會議也比較的多，不過與前委的關(guān)系很壞，因為軍部在組織上是獨立的，這就是一切政治的指導都須完全經(jīng)過軍部，同時軍委亦很弱，所以黨的政治的方針很難深入到軍隊中的同志去”[9]P28，可見，起義部隊政治部發(fā)揮作用的情況與當時國民革命軍的情況也非常相似。

綜合以上情況，南昌起義中軍、師政治機關(guān)應(yīng)當是葉、賀部隊原有的政治機關(guān)，“為加強黨對起義部隊的領(lǐng)導，黨中央決定在參加起義的師以上部隊設(shè)立政治部”[7]的說法只是一種沒有根據(jù)的臆猜。以上分析，雖然不贊同將南昌起義部隊的政治機關(guān)視為人民軍隊政治機關(guān)制的開端，但是正如毛澤東強調(diào)的“那時軍隊設(shè)立了黨代表和政治部，這種制度是中國歷史上沒有的，靠了這種制度使軍隊一新其面目。一九二七年以后的紅軍以至今日的八路軍，是繼承了這種制度而加以發(fā)展的。”[14]P380毛澤東的這個回顧，在指出了國民革命軍設(shè)置政治機關(guān)的歷史意義的同時，也指明了人民軍隊的政治機關(guān)與國民革命軍的政治機關(guān)的繼承關(guān)系。

二、人民軍隊政治機關(guān)的創(chuàng)立

1927年8月1日，中共中央致南昌起義前委的《關(guān)于組織湘南革命政府及特別委員會問題》的信明確：成立以毛澤東為書記的湘南特別委員會，在湘省委指導之下主持之，同時與南昌起義的前委發(fā)生關(guān)系，并要求從南昌起義部隊中分兵一團或二團組織秋收起義。[9]P19月初，毛澤東在安源張家灣召開有中共地方黨組織和軍事負責人參加的軍事會議，傳達八七會議精神和湖南省委秋收起義計劃，部署秋收起義任務(wù)，會上正式組成以毛澤東為書記的中共湖南省委前敵委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導湘贛邊界秋收起義，決定將湘贛邊界參加起義的武裝統(tǒng)一編為工農(nóng)革命軍第1 軍第1 師，任命了師長余灑度，副師長余賁民，參謀長鐘文璋。此時，由中共中央指揮和時任中央政治局候補委員的毛澤東領(lǐng)導的工農(nóng)革命軍第1軍第1師根本沒有提及設(shè)立第1師的政治部?？梢娫谄鹆x之初，中央對軍隊是否設(shè)立政治部并未做出任何指示。

（一）設(shè)立軍隊政治機關(guān)：中共中央加強黨對軍隊領(lǐng)導的重大舉措

由于南昌起義部隊的政治機關(guān)，并未起到黨有效領(lǐng)導和掌握部隊以及對外進行動員發(fā)動、對內(nèi)進行政治訓練的目的。1928年4月，井岡山會師后組建了工農(nóng)革命軍第四軍，也沒有繼承設(shè)立政治部這一做法。[15]P253黨的六大前后，黨中央通過對前期多次起義失敗教訓的反思，尤其是在總結(jié)南昌起義失敗的教訓時指出，由于未設(shè)立黨有效掌握部隊的政治機關(guān)，未能開展積極有效的政治工作，充分發(fā)動廣大群眾和動員廣大官兵，是導致失敗的主要原因。在蘇聯(lián)召開六大的中共中央領(lǐng)導人，這時自然會把目光轉(zhuǎn)向?qū)W習蘇俄紅軍經(jīng)驗，建立執(zhí)行黨的任務(wù)的政治機關(guān)，以期實現(xiàn)用革命的政治工作將脫胎于舊軍隊的紅軍建設(shè)成為新型無產(chǎn)階級人民軍隊。

1928年6月4日，中央致朱德、毛澤東并前委的信指出：“在組織上現(xiàn)在你們還是國民黨式的軍隊”，“在性質(zhì)上還是雇傭的軍隊”，“你們必須依照中央最近的軍事工作決議案改造你們的軍隊”，“在政治上設(shè)政治部，取消黨代表，實行士兵的政治訓練”[9]P72-73。1928年7月10日形成的《蘇維埃政權(quán)的組織問題決議案》強調(diào)：“為領(lǐng)導政治工作起見，宜組織政治部。政治的工作不僅限于軍隊以內(nèi)以及鼓動人民，并應(yīng)在戰(zhàn)線各區(qū)域內(nèi)組織革命的政權(quán)。因此，政治部宜另設(shè)政務(wù)科。在戰(zhàn)線各區(qū)域內(nèi)，他的命令應(yīng)該是最高的政權(quán)〈命令〉。革命委員會和政治部要準備各該區(qū)域內(nèi)蘇維埃的基礎(chǔ)?！盵15]P396-397《六大以后軍事工作的主要任務(wù)》也指出：“紅軍一定要有政治工作，黨負責政治工作，政治部是黨在軍隊中最高機關(guān)?！盵16]P360不久，中共中央給毛澤東、湘贛邊特委及朱德的指示信再次明確：“采用蘇聯(lián)經(jīng)驗，實行政治委員會與政治部制度”[9]P145。

實際上，由于當時部隊思想觀念還未轉(zhuǎn)變，再加上政治工作人才的缺乏，各地紅軍并未及時按照六大精神立即組建政治機關(guān)。比如，1929年1月12日，已與紅四軍會師一處的紅五軍黨代表滕代遠在《向湖南省委的報告》中，提到了紅軍士兵委員會、黨代表制，只字未提到政治部。[9]P175-1791929年1月13日，從井岡山動身去上海的楊克敏，在1929年2月25日寫成的《關(guān)于湘贛邊蘇區(qū)情況的綜合報告》中稱：曾經(jīng)接過中央來信說要設(shè)政治部，設(shè)政治部是國民革命軍中的遺留，軍中官長士兵都討厭這個名詞;而軍行所至的當?shù)毓ぷ?，如發(fā)動群眾的宣傳和組織工作，有士兵委員會可以取代替;有關(guān)政治上的事情，如地方工作，對外宣傳等，都是政治部專辦似的，容易形成軍政分開的弊病，……寫標語，貼標語發(fā)傳單，演講宣傳，組織群眾，由士委督促自動的去干，比設(shè)政治部由政治部去督促的要強得多。[9]P186這些情況說明，設(shè)立軍隊政治機關(guān)并非是部隊的自覺選擇，而是中共中央根據(jù)建設(shè)革命軍隊的需要做出的重大決策;雖然部隊一時不能理解并未落實，但這只是實踐發(fā)展滯后于理論指導的客觀現(xiàn)象，到這時在軍隊中設(shè)立政治機關(guān)已經(jīng)成為歷史的必然。

（二）紅四軍政治機關(guān)創(chuàng)立：落實中共中央指示的具體行動

那么，紅四軍的政治機關(guān)，到底在什么時間、什么地點、什么基礎(chǔ)上創(chuàng)立的呢？《中國人民解放軍軍史》認為：1929年3月，由軍和縱隊（團）兩級黨委機關(guān)改為同級政治部，與司令部平行，下設(shè)宣傳科、組織科、秘書處、士兵委員會和宣傳隊。[17]P81《中國人民解放軍的八十年》認為：1929年春，將縱隊以上的黨委機關(guān)改為同級政治部。[18]P34《陳毅口述自傳》認為：3月中旬，紅四軍成立政治部?！睹珴蓶|年譜》認為：1929年3月中旬，根據(jù)中共六大“組織問題決議案”在紅軍中建立政治部的要求，將下井岡山前組織的工農(nóng)運動委員會改為軍政治部。[19]P266-267

據(jù)紅四軍上報中央的情況來看，在汀州工作期間，他們“連日進行農(nóng)會工會的基本組織（分秘密公開兩種），日內(nèi)即成立臨時政治機關(guān)——革命委員會，自下是政治部代替政權(quán)機關(guān)”[20]P66。這里的“日內(nèi)”應(yīng)為“最近幾天”的意思，可見3月20日寫信時政治部已經(jīng)創(chuàng)立并展開了工作。這一點，1929年4月20日的中共福建省委以及1929年4月5日毛澤東給中央的報告也可相互印證：朱、毛部隊3月14日進長汀，4月1日離長汀，“開士兵群眾大會，由政治部做政治報告”[21]P62;由毛澤東起草的《紅軍第四軍前委給中央的信》匯報在長汀的工作中寫道：“政權(quán)機關(guān)開始是臨時革命委員會，由政治部任命的，及至工會農(nóng)會各組織了幾個之后，即召集代表會議選舉正式革命委員會”[16]P360。綜上所述，政治部設(shè)立時間應(yīng)在1929年3月15日到1929年3月20日之間，也就是紅四軍一到汀州就立即著手組建了軍和縱隊的政治部。

那么，紅四軍的政治機關(guān)到底是在什么基礎(chǔ)之上創(chuàng)立的呢？《中國工農(nóng)紅軍第一方面軍史》認為：1929年春，將軍和縱隊（團）的黨委機關(guān)改為同級政治部，由同級黨代表兼政治部主任;“紅4軍黨的‘六大后，黨委機關(guān)改設(shè)在同級士兵委員會中，故又說是將軍和縱隊士兵委員會機關(guān)改為同級政治部”[22]P129。然而，以上將黨委機關(guān)改成政治部的說話似乎并不能成立。1929年9月1日，陳毅在《關(guān)于朱毛軍的歷史及其狀況的報告》中指出：“軍成立政治部設(shè)主任一人，秘書長一人，秘書若干名，外有宣傳、組織、總務(wù)等科，對內(nèi)擔任軍隊政治訓練，指導士兵委員會，對外作群眾工作。在一個區(qū)域群眾政權(quán)機關(guān)未建立前，政治部得代行其任務(wù)，又政治部職權(quán)與軍部平衡不相隸屬，……團又設(shè)政治部主任由黨代表兼。”[16]P456同時，陳毅在《關(guān)于朱毛紅軍黨務(wù)概況的報告》明確“組織系統(tǒng)：前委——縱委——營委——支部——小組。黨的機關(guān)，縱委前委均分設(shè)宣傳、組織、青年三科，士委會各級設(shè)有黨團”[16]P472?？梢詳喽ǖ氖牵鳛榧t四軍主要領(lǐng)導人之一、并任過紅四軍政治部主任的陳毅，在同一時間段內(nèi)起草的兩份文件，對政治機關(guān)系統(tǒng)與黨的組織系統(tǒng)的關(guān)系是不可能混淆的。由此可以推測在陳毅8月份離開之前，黨的組織系統(tǒng)仍成體系?？梢?，政治部的前身并非各級黨委機關(guān)，故《毛澤東年譜》中提出的將“工農(nóng)運動委員會改為軍政治部”則更為可靠。綜上所述，當打下福建長汀后，在1929年3月15日至20日之間，紅四軍在工農(nóng)運動委員會基礎(chǔ)上創(chuàng)立了軍和縱隊政治部。

紅四軍——這支中共中央直接領(lǐng)導的建立最早的正規(guī)紅軍首次創(chuàng)建的政治機關(guān)，經(jīng)過從1929年3月到1929年12月的革命實踐檢驗，通過紅四軍第九次黨的代表大會的決議奠定了人民軍隊政治機關(guān)制的雛形。在中共中央的指導和推動下，紅四軍進行的政治機關(guān)制度的探索實踐，為其他革命根據(jù)地創(chuàng)建新型人民軍隊也提供了寶貴經(jīng)驗。

三、人民軍隊政治機關(guān)制的形成

雖然黨的六大的組織決議案已經(jīng)明確在軍隊建立政治機關(guān)，但是由于當時處于分割包圍之中的各個根據(jù)地之間缺乏相互聯(lián)系，中共中央的指揮也很難及時到位。在政治機關(guān)創(chuàng)建之后半年多時間內(nèi)，由于黨委機關(guān)、政治部以及士兵委員會（當時的士兵委員會也做大量的政治工作）的職責分工不清，再加上會做政治工作的人才甚少，各部隊政治機關(guān)發(fā)揮作用情況并不樂觀。

（一）軍隊政治機關(guān)的逐步設(shè)立：從表到里的艱辛探索

建設(shè)政治機關(guān)制度對于一支以農(nóng)民為主要成分的軍隊來說，并非易事，由于對黨的工作、政治工作以及軍事工作幾者之間關(guān)系搞不清楚，尤其是能夠擔負政治工作的人才缺乏，使政治機關(guān)制度設(shè)置初期舉步維艱。1930年前后，政治機關(guān)制度除在紅四軍得到較好的實踐外，其他革命武裝大都未能建立這種制度，即使有的建立了政治部，也往往是形式大于實質(zhì)。比如，建立較早的湘鄂贛革命根據(jù)地，在1929年1月滕代遠向湖南省委報告紅五軍的情況時，只提到了黨的組織系統(tǒng)，并未提及政治部的事情[9]P175;1929年4月17日，中共湘鄂西前敵委員會給中央的報告中也只字未提政治部的事[9]P202。甚至到1930年1月，中共中央有關(guān)人員給百色起義、龍州起義的工作指示寫道：“前委一定是指導軍隊中的政治，為軍中黨的最高機關(guān)，前委之下有政治部，政治部是執(zhí)行前委的決議，在內(nèi)訓練士兵群眾，在外參加群眾工作?！盵9]P396可見，這時的中共中央不少同志還把政治部理解為前委之下直屬的機關(guān)，而并非與軍隊的司令部平行的政治機關(guān)。

1930年5月，代表紅四軍出席全國蘇維埃區(qū)域代表會議和全國紅軍代表會議的紅四軍軍委委員、代理書記和代理政治委員的熊壽祺，在報告中說：“軍政治部除主任（李任予）外，其余的人員都是些新由地方上來的同志或非同志，大部分是閩西人，工作雖然努力，但不大熟悉，過去比較能夠工作的同志都集中在黨部機關(guān)去了，因此政治部的工作不大好。從去年九月到今年二月，政治部所作的工作，都是橫的本身的工作，對士兵的工作可說是沒有，縱有也是縱隊政治部自己去作的，不是軍政治部去領(lǐng)導的。對群眾工作也是各縱隊遵照著黨的路線去作的，政治部也沒有起什么領(lǐng)導作用。今年二月后，才注意著政治部的健全，督促他不要專門作橫的本身的工作，要他努力作直的下級的領(lǐng)導工作，但目前仍然是不十分健全，雖然比較好了一點……總則四軍各級政治部的工作人（員）都缺乏到了極點，希望中央設(shè)法補充?！盵9]P480曾與紅四軍合兵一處的紅五軍，政治機關(guān)發(fā)揮作用情況也不盡如人意，同時列席參加這次大會的紅五軍代表滕代遠在匯報時說：“本來是以縱隊成立政治部，軍政治部因無人暫不成立，每一大隊設(shè)一政治委員或增一副政治委員，縱隊設(shè)一政治委員兼縱隊政治部主任，下分設(shè)總務(wù)科長一人，各科得設(shè)干事若干人。后因一、三、四縱隊集團游擊，故將各縱隊政治部工作人員集中成立軍政治部。總因人少力弱，一切工作沒有多大起色?！盵9]P445

同一時期在鄂西進行游擊作戰(zhàn)的紅六軍政治機關(guān)的情況也大概如此，軍部“因為人的缺乏沒有政治的組織，政治工作由各縱隊獨立出〔去〕干”，“縱隊司令部均有政治委員及政治部的組織”，“我們天天說到?jīng)]有軍事人才，其實軍事人才之缺乏，還可想出辦法，萬一沒有可以從斗爭中提拔。至于政治人才那真是想不出辦法，因為一般黨員政治水平線之低落，比較好的又要擔任其他組織工作，又不是短少時間可以訓練得出來的。因為如此，所以第六軍的政治工作成了難問題，比如現(xiàn)在還沒有成立軍政（治）部，不是不成立，而是（因）為沒有人?，F(xiàn)在表面上各縱隊有政治工作，其實因為人缺乏，做得非常不充分。各中隊現(xiàn)沒有政治人員，僅靠一個政治部（不健全的）”[9]P502-504。直到1930年7月紅二、六軍會師時，政治工作并無多大起色，“注意政治訓練，不過因政治人員太少，現(xiàn)在各有一政委，營連尚無，即有亦無工作能力，各級政治部均未建立，僅師政治部有二三同志工作，所以要想提高士兵政治水平線簡直沒有辦法，這是中央應(yīng)當注意的”[9]P530-531。

可見，在政治機關(guān)成立初期，雖然各部隊都在致力于建設(shè)政治機關(guān)，也取得了不少成績，獲得了不少經(jīng)驗，比如，紅四軍在1930年6月5日頒發(fā)了《紅軍第四軍各級政治工作綱領(lǐng)》;但是，一方面由于政治工作人才的極度缺乏，另一方面由于政治機關(guān)職責權(quán)限等還缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定，政治機關(guān)的作用發(fā)揮并不太如人意。

（二）總政治部的應(yīng)運而生：政治機關(guān)制的加速推進

隨著革命形勢逐漸高漲，為加強對全國紅軍的統(tǒng)一領(lǐng)導和指揮，成立了中央軍委及其機構(gòu)設(shè)置。1930年7月，《中共中央通知第一五四號——關(guān)于黨的軍事機關(guān)組織與系統(tǒng)問題》明確，在中央軍委之下成立總政治部，各軍區(qū)軍委設(shè)政治處指導軍隊開展政治工作[9]P533。1930年9月，周恩來在主持召開的中共中央軍委擴大會議上提出了制訂“政治條例”和改組“士兵委員會”的意見[9]P543?？梢?，這時中央軍委已經(jīng)開始著手研究全軍政治機關(guān)編制與機制問題。同年10月24日，根據(jù)共產(chǎn)國際與中國共產(chǎn)黨六屆三中全會關(guān)于建立蘇維埃政權(quán)決議，中共中央決定在蘇維埃政權(quán)的中央臨時政府之下設(shè)立中央革命軍事委員會[9]P561，是年底制定的《中國工農(nóng)紅軍政治工作條例》明確：總政治部在蘇區(qū)中央局及中革軍委的領(lǐng)導下，指導全軍開展政治工作，并“在軍團、軍區(qū)革命軍事委員會及軍、師、與其同等部隊之政治部中，均須設(shè)立黨務(wù)委員會”[9]P615。這一歷史時期，不但設(shè)立了軍隊政治工作的最高領(lǐng)導機關(guān)——總政治部，還細化了各級政治機關(guān)的工作職責，初步從法規(guī)上制定了政治機關(guān)的運轉(zhuǎn)機制，極大地推動了政治機關(guān)制的發(fā)展。

為進一步理順政治機關(guān)制的職責，1931年2月頒發(fā)的《中央革命軍事委員會第六號通令》明確：為了適應(yīng)全國各地紅軍的大發(fā)展，統(tǒng)一和加強政治指導的需要，“在本會內(nèi)面設(shè)立總政治部，以毛澤東為主任……總政治部指揮紅軍中的政治部，并指導政治委員的政治工作?？傉尾康拿睿t軍之中政治部要絕對的服從，而關(guān)于政治工作方面的則政治委員同樣要接受并服從。各紅軍中的政治部要經(jīng)常的按級向總政治部作報告，政治委員除向上級的政治委員報告外，同時并向上一級的政治部作政治工作報告。紅軍中政治部與政治委員在組織上是各有單獨的組織系統(tǒng)，但在工作上則下級政治部服從上級政治部的指揮，同時要服從同級政治委員的指導，下級政治委員服從上級政治委員的指導，同時在政治工作方面同樣受上級政治部的指導”[9]P634。這一訓令實際上對紅軍總政治部以及各級政治機關(guān)職權(quán)做出了更為具體的明確，尤其是政治機關(guān)的報告工作制度，在黨委制度恢復以前，實際上成為黨中央了解和掌握部隊的一個基本渠道。

1931年5月，《中共中央關(guān)于蘇維埃區(qū)域黨的組織決議案》明確，“紅軍中黨的組織，是以連支部為基本單位，上級黨委員會設(shè)立在政治部系統(tǒng)之內(nèi)而直屬于革命軍事委員會的總政治部”[8]P711。在這一時期，把軍隊黨的工作初步歸置于政治機關(guān)之內(nèi)，在實際上提升了政治機關(guān)的地位和作用。強化和鞏固總政治部以及各級政治機關(guān)職權(quán)的這種趨勢，在1931年11月召開的中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會后更為突出，同月25日宣告成立的中央革命軍事委員會通令，把“總政治部”設(shè)置為中央革命軍事委員會之下位列第一的機關(guān)[9]P788;大會通過的《中華蘇維埃共和國關(guān)于紅軍問題決議案》強調(diào)：“加強黨在紅軍中領(lǐng)導作用，首先就要徹底實行政治委員制度和建立各級政治機關(guān)的組織與工作。政治委員和政治部是代表黨和政府在紅軍中最高黨的政治機關(guān)和人員”;“紅軍中黨的政治工作機關(guān)，應(yīng)有系統(tǒng)的建立起來，因為只有健全和鞏固黨的組織與政治機關(guān)系統(tǒng)，才能保證政治工作的實際，才能提高一般政治水平低落的干部的階級覺悟，才能提高紅軍戰(zhàn)斗力，才能將整個紅軍在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下為鞏固和發(fā)展蘇維埃政權(quán)最有力的工具”[9]P813。從以上當時最高黨、政機關(guān)賦予政治機關(guān)的任務(wù)上看，此時紅軍總政治部及各級政治機關(guān)已經(jīng)成為全軍黨的工作和政治工作的領(lǐng)導機關(guān)。

1932年2月1日，總政治部主任王稼祥簽發(fā)的《總政治部通令——為改正政治部名稱事》：“政治部是代表政府在紅軍中領(lǐng)導和指導政治工作的機關(guān)，他有獨立的組織系統(tǒng)，并不單純的屬于革命軍事委員會，過去的名稱‘中央革命軍事委員會總政治部是不適合于這一組織的意義的。因此中央人民委（員）會第五次常會議決將‘中央革命軍事委員會總政治部改為‘中國工農(nóng)紅軍總政治部，其他各級政治部一律改為中國工農(nóng)紅軍某軍某師政治部?！盵1]P38同月6日，制定了中國工農(nóng)紅軍總政治部及各級政治機關(guān)編制表和工作綱要。從1931年初到1932年初這段時間里，不斷完善的政治機關(guān)體系和政治機關(guān)運行機制，使紅軍總政治部和各級政治機關(guān)工作關(guān)系更加順暢，工作職責更加清楚，也極其有效地推進了政治機關(guān)建設(shè)。

（三）體系機制的日漸完善：政治機關(guān)制的全軍貫徹

1932年9月21日，總政治部頒發(fā)的《關(guān)于紅軍中黨的工作的訓令》指出：“在蘇區(qū)黨代表大會后的八九個月中，紅軍中的政治工作與黨的工作，有了相當?shù)倪M步，糾正了過去用黨的委員會代替軍事、政治機關(guān)一切工作的錯誤，建立了政治委員制度的雛形，成立了政治部的政治工作系統(tǒng)”[1]P212;強調(diào)“政治部是黨在紅軍中的公開機關(guān)，政委是黨在紅軍中的全權(quán)代表，黨的工作是紅軍中政治工作的核心，過去政治機關(guān)忽視了紅軍中黨的工作”;“政治機關(guān)也必須憑借著黨的組織，來順利進行一切政治的教育的工作，保障黨在紅軍中的絕對領(lǐng)導”;“政治機關(guān)必須對黨的工作實行檢查工作制度，要為黨的路線和蘇維埃法令的百分之百的實現(xiàn)而斗爭，要為堅決的執(zhí)行軍事政治機關(guān)的命令的全部實現(xiàn)而斗爭”[1]P216-217。此后，總政治部及各級政治機關(guān)作為黨在軍隊中的工作機關(guān)，統(tǒng)攬了軍隊中黨的工作和政治工作，政治機關(guān)體系的建立和制度的完善，為保證黨對軍隊的絕對領(lǐng)導發(fā)揮了越來越重要的作用。

1934年2月，在瑞金召開了紅軍全國政治工作會議，這次會議不但重申了“政治工作是我軍的生命線”的科學論斷，還通過了經(jīng)過5年多的實踐檢驗后修訂的《中國工農(nóng)紅軍政治工作暫行條例（草案）》，更為重要的是通過與會的全國各地紅軍的258名代表，把經(jīng)過一段時期革命斗爭實踐檢驗的比較成熟的政治機關(guān)制度帶回了各個部隊，極大地推動了政治工作在全國紅軍中的實踐發(fā)展。此后，我軍政治機關(guān)制度除在國共第二次合作期間有極其短暫的波折外，始終隨著革命形勢和任務(wù)的變化而不斷地發(fā)展完善。

縱觀人民軍隊90多年的革命實踐歷程，從人民軍隊政治機關(guān)制度的創(chuàng)立、形成及其發(fā)展變化看，其一貫之的目的就是建設(shè)一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優(yōu)秀的人民軍隊。雖然受制于各個不同時期的客觀條件，政治機關(guān)的編制機制經(jīng)歷了數(shù)次變化，但確保黨對軍隊的絕對領(lǐng)導始終是政治機關(guān)制度建設(shè)的一條紅線，確保人民軍隊的革命性質(zhì)始終是政治機關(guān)制度建設(shè)的一貫目標，確保軍隊遂行并實現(xiàn)黨賦予的各項任務(wù)始終是政治機關(guān)制度建設(shè)的一向追求。目前，如何緊貼當下和未來一段時期的世情國情黨情軍情，始終瞄著設(shè)置人民軍隊政治機關(guān)的目的和初衷，推進實現(xiàn)黨在新時代的強軍目標，是軍隊政治機關(guān)制度機制不斷改革創(chuàng)新的根本遵循。

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