環(huán)境治理多元主體的政治博弈

賈秀飛

[摘 要]進一步厘清環(huán)境治理的主體構(gòu)成框架，是積極推動中國生態(tài)文明建設(shè)的需要。環(huán)境政治具備創(chuàng)新的利益主體框架，包括政府、企業(yè)、社會、媒體及公眾五類，與當前環(huán)境治理的價值訴求具有同一性，即實現(xiàn)真正的綠色變革。在環(huán)境與政治的博弈過程中，不同主體地位的不對等與力量的不均衡，以及不同主體在權(quán)力、利益以及價值選擇上的博弈（失衡—再平衡—平衡），這些現(xiàn)象的產(chǎn)生有多重原因，而最主要的是環(huán)境政治框架下集權(quán)與分權(quán)的悖論。因此，黨中央執(zhí)政思維的綠化、生態(tài)法治政府的構(gòu)建、生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管體制的完善以及建設(shè)生態(tài)公民社會顯得尤為重要。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境治理;多元主體;環(huán)境政治;生態(tài)文明建設(shè)

在經(jīng)濟新常態(tài)的大背景下，中國經(jīng)濟的發(fā)展速度從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，由注重規(guī)模的粗放型增長轉(zhuǎn)向效率與質(zhì)量兼?zhèn)涞募s型增長，由傳統(tǒng)增長點轉(zhuǎn)向?qū)で笮碌脑鲩L點。傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式會損害生態(tài)環(huán)境，不斷破壞生態(tài)系統(tǒng)的平衡，而生態(tài)失衡又是經(jīng)濟新常態(tài)的基本抑制力之一，將導致新常態(tài)下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型變得更加困難，不利于經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升。可見，環(huán)境治理訴求不僅僅是整個社會的需求以及公民環(huán)境公平權(quán)的體現(xiàn)，更是經(jīng)濟新常態(tài)下必然伴隨的特質(zhì)之一，這種特質(zhì)在短期內(nèi)將成為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級與尋找新的增長點的驅(qū)動。同時，當經(jīng)濟新常態(tài)成功軟著陸后，環(huán)境治理將變成整個社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵之一，“綠色的血液”將成為社會發(fā)展的主流。

環(huán)境治理從古至今一直是政治生活的一部分，只是在不同時代，由于社會性質(zhì)和階層構(gòu)成的差異，環(huán)境問題或隱或顯。在經(jīng)濟新常態(tài)下，環(huán)境治理的顯性因子更加突出，經(jīng)濟的下行壓力與環(huán)境治理之間存在一定的張力，如何回應處理這種張力，需要社會各界共同探究。而環(huán)境政治具備創(chuàng)新的利益主體框架，是由政府、企業(yè)、社會、媒體及公眾共同組成的。在環(huán)境治理過程中，多元主體能夠在利益與價值選擇上進行多次平衡，最終達成暫時的一致性。環(huán)境政治與當前的環(huán)境治理在價值訴求上具有同一性，即實現(xiàn)真正的綠色變革，而價值指向必將促成環(huán)境治理持續(xù)性的進一步固化。

一、環(huán)境政治學理論下環(huán)境治理多元主體概念及互動

環(huán)境政治，也稱為生態(tài)政治或綠色政治，可以從現(xiàn)實與理論兩個層面進行解讀?，F(xiàn)實層面的環(huán)境政治表現(xiàn)為社會各類群體對各種環(huán)境問題的多層面認知，以及群體的政治態(tài)度與政治行動。理論層面的環(huán)境政治主要探討的是全球社會中人類如何構(gòu)建、維持自身與自然環(huán)境之間的關(guān)系，包括人類與地球上各種生命存在形式的關(guān)系，以及以生態(tài)環(huán)境為中心的人與人之間的關(guān)系。因此，可將環(huán)境政治的研究分為四個部分，即綠色思想（生態(tài)政治理論）、綠色運動（環(huán)境組織或團體運動）、綠黨（環(huán)境政黨）和環(huán)境公共管治制度及政策①。

環(huán)境政治具備創(chuàng)新的利益主體框架，包括政府、企業(yè)、社會、媒體及公眾五類②。這種劃分法摒棄了以往環(huán)境治理中以政府為中心的單核心劃分方式，這是環(huán)境治理理念的重大創(chuàng)新，體現(xiàn)的不僅僅是一種觀念的轉(zhuǎn)變或者治理方式的更新，還涉及民主決策、政府合法性、政府效能、公眾參與意愿等多方面的環(huán)境政治學內(nèi)涵。

（一）政府主體

對政府在環(huán)境政治中主體性的認識主要有兩個方面：其一，政府的歷史發(fā)展過程要求其必須承擔環(huán)境治理與生態(tài)維護的職責，這從某種程度上說也是政府對社會及公眾的一種顯性的“綠色契約”;其二，政府仍然是當代社會中最具地位、實權(quán)與影響力的權(quán)力體。前者體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理是政府管理能力與治理現(xiàn)代化的基本標志，也是政府回應社會與公眾綠色問責的必備內(nèi)容。后者體現(xiàn)了政府的權(quán)能在全球經(jīng)濟與區(qū)域一體化中，非但沒有弱化，反而得到了強化。綠色國家理論也從側(cè)面佐證了這一趨勢。民族國家或政府的“綠化”，在國內(nèi)和國際層面上都是必要的和可能的③。就中國而言，這里所指的政府不僅包括單一的政府，更應理解為政治性的集合，包括政黨、政府與政治性的社團組織，其中中國共產(chǎn)黨與政府具有核心地位。憲法規(guī)定中國共產(chǎn)黨發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，黨主要通過合法程序，將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)檎恼咭约岸喾矫娴姆煞ㄒ?guī)。政府則主要通過環(huán)境政策的制定，環(huán)境立法的審議與推動，環(huán)境知識的宣傳與教育等方式發(fā)揮自身的主體作用，這一過程還包括對其他政治性社團組織的意見與建議的整合。

（二）企業(yè)主體

國家的發(fā)展離不開企業(yè)。伴隨經(jīng)濟全球化的浪潮，現(xiàn)代企業(yè)正積極追求資本增值。而競爭帶來的過度浪費以及發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導致現(xiàn)代企業(yè)與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系變得更為微妙。企業(yè)會在某一時刻拒絕社會理性的要求，甚至階段性偏離生態(tài)文明建設(shè)的生態(tài)理性目標，在某種程度上還成為造成生態(tài)問題的直接“主犯”，讓市場發(fā)揮決定性作用只有在狹義的經(jīng)濟范圍內(nèi)才不會違背生態(tài)現(xiàn)代化④。中國的企業(yè)大體可以分為國有企業(yè)和民營企業(yè)兩類。國有企業(yè)掌握著國民經(jīng)濟命脈，企業(yè)行為也是政府意志與利益的體現(xiàn)，它們可以通過多種體制內(nèi)渠道向政府表達自身的利益訴求。其中，某些重污染型的國有企業(yè)對社會提倡的節(jié)能減排以及排污權(quán)交易等問題較為敏感，在向有關(guān)部門表達自身訴求時表現(xiàn)得更為積極。結(jié)合當前國有企業(yè)改革與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大背景，一些能源化工等重污染型國有企業(yè)的利益與當前的生態(tài)文明建設(shè)要求之間存在著張力，這就迫切需要多方主體共同尋找到張力的臨界點以維持兩者平衡。民營企業(yè)中的一部分可利用自身的產(chǎn)業(yè)特征爭取政府的環(huán)保優(yōu)惠政策，而污染類的民營企業(yè)則往往需要契合當?shù)卣?jīng)濟發(fā)展與投資招商的需求，力求獲得政府某種程度的默許。

（三）社會主體

當前中國的社會力量正在逐漸發(fā)展，這是社會現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果。交通的便利、信息的暢通、公民意識的覺醒、社會階層的分化等等，使中國的社會力量更加活躍。在生態(tài)環(huán)境問題方面，中國的社會力量角色也不斷凸顯，各種環(huán)境類社會組織廣泛參與其中，甚至還表現(xiàn)為集體“鄰避運動”。目前，中國的環(huán)境類非政府組織的活動還主要體現(xiàn)在環(huán)境教育與宣傳上，在某些方面與政府進行環(huán)境政策上的協(xié)調(diào)與配合，但尚未成為處理環(huán)境事件的重要主體。

（四）公眾主體

公眾是市民社會結(jié)構(gòu)體系的重要組成部分，可以將其理解為政府、企業(yè)、社會三者間的有機粘合劑。公眾可以在政府與社會這一層面表達自身權(quán)益的訴求，且在一定范圍內(nèi)擁有民主參與與監(jiān)督的權(quán)利，同時還作為生產(chǎn)者和消費者，集體發(fā)揮其經(jīng)濟民主監(jiān)督與影響決策的作用，促使企業(yè)更好地履行公益與社會責任①。隨著生活水平的不斷提升，公眾對政治的依附性逐漸減弱，在經(jīng)濟社會生活中的自主性越來越高。隨著公眾受教育水平與環(huán)境意識的逐步提升，公民個體在環(huán)境政治中的作用也受到更多關(guān)注。公眾的一些具有一定環(huán)境經(jīng)濟或政治意義的行為，比如消費行為的選擇、自發(fā)參與環(huán)境活動等等，都促使政府在制定環(huán)境政策時逐漸將公民參與納入考量的范圍。將公眾培養(yǎng)成為自覺的環(huán)境公民或生態(tài)公民，有著深遠的意義。在動員公民個體積極參與環(huán)境政治集體行動的同時，如何實質(zhì)性地“綠化”公民自身的生活方式與習慣，已經(jīng)成為一個世界性的難題。目前中國公民參與環(huán)境政治的主要形式有環(huán)境訴訟、環(huán)境聽證會、環(huán)境解紛以及環(huán)境抗爭等，其中環(huán)境抗爭是一種體制外的表現(xiàn)形式。事實上，環(huán)境抗爭運動在某種程度上會加劇污染企業(yè)與受污染者之間的對立，而環(huán)境政治意義上的環(huán)境治理在提倡積極參與的同時，應更加注重溝通、協(xié)調(diào)與合作。

（五）媒體主體

媒體的力量是不容忽視的，這集中體現(xiàn)在媒體的社會動員能力上。當前，媒體對環(huán)境事件、環(huán)境議題、環(huán)境價值觀以及環(huán)境動員方式等方面進行了廣泛的關(guān)注與報道，這極大地促進了公眾環(huán)境意識的覺醒與提升，喚醒了公民潛在的環(huán)境參與意愿。在環(huán)境政治中，媒體信息的輿論導向作用與精英媒體的評論，會對政府制定環(huán)境政策產(chǎn)生一定的積極影響。但不可否認的是，媒體也存在一定的負面影響，比如過度報道環(huán)境事件會導致環(huán)境事件的“蝴蝶效應”，而報道中潛在的消極心理暗示也不利于其他主體在環(huán)境事件中進行理性的判斷與思考，有時還會對現(xiàn)實起到反向的推動作用。

環(huán)境政治中的利益主體以環(huán)境議題為核心，形成了一定的權(quán)利交叉格局及互動關(guān)系。這種互動關(guān)系可以是常規(guī)性的或是偶然性的，當然也有突發(fā)性的，而最佳的互動關(guān)系應是常規(guī)的且有一定邏輯關(guān)系可尋的。這里所談的環(huán)境議題不僅僅是單一的環(huán)境問題，更是引起社會普遍關(guān)注的，經(jīng)過系列政治運作進入政治過程（特別是公共政策議程）的，進而轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境議題的環(huán)境問題。學界以往更多的是聚焦在物質(zhì)利益這一層面，以財富作為衡量不同利益主體間博弈的原因。而環(huán)境政治視角下利益主體的利益還包括良好生活質(zhì)量這一精神層面的要素。在某種程度上，這種利益可以經(jīng)過社會乃至大范圍區(qū)域的聚集而具有真正的超出物質(zhì)利益層面的“公益”價值內(nèi)涵。

二、環(huán)境治理多元主體的博弈：以太湖治理為例

無錫的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理之間的張力一直存在，或者說整個無錫的社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護歷程之間一直無法達到最理想的平衡狀態(tài)，只是不同時期二者間張力的緊張度略有不同。這種張力結(jié)構(gòu)既可以是環(huán)境治理的契機，亦可以是一種挑戰(zhàn)，而挑戰(zhàn)就體現(xiàn)在太湖水危機之后發(fā)生的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與一系列的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資工作上。當下，中國經(jīng)濟已經(jīng)邁入新常態(tài)發(fā)展軌道，政府、社會、公民的選擇逐漸清晰明了，即保護環(huán)境和追求生態(tài)平衡。如何回應經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的種種環(huán)境利益訴求，將是社會發(fā)展必須面對的課題。

（一）太湖治理實踐概述

太湖位于江蘇南部，跨蘇、浙、滬、皖四省市，流域面積為3.69萬平方公里，是中國第三大淡水湖，其中江蘇境內(nèi)的流域面積為1.92萬平方公里，占總面積的52%，涉及蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江四個設(shè)區(qū)市。2007年夏，無錫市區(qū)域內(nèi)的太湖水位出現(xiàn)50年來最低值，加之天氣持續(xù)高溫少雨，太湖水體富營養(yǎng)化嚴重，藍藻提前暴發(fā)，最終引發(fā)市區(qū)的供水危機，并受到全社會的強烈關(guān)注?；诖?，中央政府、省級政府以及地級市政府等多級政府進行跨區(qū)域協(xié)作，對太湖進行了長達10年的治理。

太湖的治理是在太湖流域總?cè)丝谠黾咏鼉汕f、GDP增長3倍多的情況下進行的。在中央層面，2008年5月，國務院印發(fā)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，提出確保2020年之前，在減少污染負荷、擴大環(huán)境容量、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面取得重大進展，并制訂了相關(guān)的考核目標。江蘇省將治太作為全省生態(tài)文明建設(shè)的樣板工程，出臺了全國第一個湖泊治理的地方法規(guī)《太湖水污染防治條例》，并進行了多次修改。下屬的一些市（縣）區(qū)政府主要負責人簽訂了歷年太湖治理重點目標責任狀，并制訂了河道整治驗收標準，以水質(zhì)改善作為唯一的考核標準，將河道整治效果與地區(qū)黨政領(lǐng)導干部政績考核掛鉤，落實各地區(qū)黨政主體責任。以無錫某區(qū)為例，年終考核中治水成效指標單列，其分值權(quán)重超過了經(jīng)濟、招商等傳統(tǒng)主流考核指標。

這10年間，江蘇省動員了5個市、30多個縣區(qū)、十幾個部門，直接從事治太工作，所費各級財政資金總計已超過一千億元。治理過程也催生了科學治水和借助大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的精細化治理方式，比如搭建了水環(huán)境綜合治理平臺、“水質(zhì)在線生物預警系統(tǒng)”等等。在治理太湖的過程中，各級政府、企業(yè)、社會以及公眾之間進行了多次的權(quán)力、利益及價值博弈，并最終達到暫時的利益平衡，如下頁圖1所示。

（二）以生態(tài)利益為核心的政府—市場—社會的利益平衡關(guān)系

在環(huán)境治理過程中，可將各主體之間圍繞生態(tài)利益的博弈過程分為四大關(guān)系：

一是政府與企業(yè)之間的生態(tài)利益關(guān)系。這種關(guān)系既具有一致性，也存在沖突。企業(yè)在政府經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中扮演著重要角色，經(jīng)濟發(fā)展又是國家與社會積累物質(zhì)財富的必要過程，因此，合作關(guān)系在政府與企業(yè)的長期互動關(guān)系中居主導地位。其中，某些技術(shù)節(jié)能型的非污染類企業(yè)與政府的公共生態(tài)利益發(fā)展目標一致，這類企業(yè)可以獲得政府的大力支持。但太湖周邊區(qū)域是中國的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，2007年之前分布了大量的污染類企業(yè)，這些企業(yè)的發(fā)展消耗了大量的公共生態(tài)環(huán)境資源，侵害了以政府為代表的各類主體的公共利益，造成了政府與企業(yè)之間的沖突，迫使政府必須制定相應的環(huán)境法律法規(guī)，采取相應措施來緩解沖突。政府與企業(yè)間環(huán)境沖突的過程是微妙的，由于許多污染類企業(yè)往往是納稅大戶，為社會提供了大量的就業(yè)機會，因此個別政府存在柔性執(zhí)法與放松監(jiān)管的現(xiàn)象，有時迫于經(jīng)濟增長壓力甚至選擇與污染類企業(yè)“合作”。太湖的跨區(qū)域治理可以稱得上是一個樣本，多地政府在省級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃下相繼出臺了相關(guān)政策。政府對企業(yè)的處罰力度增大，伴隨著對企業(yè)監(jiān)管成本的提高。對企業(yè)來講，企業(yè)的治理態(tài)度取決于成本的高低，在雙方存在合謀的機會下，地方政府和企業(yè)必須考慮中央政府與省級政府對地方政府及當?shù)仄髽I(yè)的行政壓力傳導與處罰成本，以避免更大利益的流失，這一過程也是企業(yè)利益與公共價值再平衡的過程。

二是企業(yè)與社會公眾之間的生態(tài)利益關(guān)系。當前中國經(jīng)濟正面臨全方位的轉(zhuǎn)型與升級，污染類企業(yè)數(shù)量占比依然較大，圍繞著生態(tài)利益，公眾與企業(yè)之間的沖突與矛盾頻發(fā)。這種沖突的發(fā)生往往是因為一些污染類企業(yè)為了自身利益最大化，在工廠以及項目選址上，侵害了當?shù)毓妼α己蒙瞽h(huán)境的需求，損害了公眾的環(huán)境公平權(quán)，由此引發(fā)了社會公眾的抗議。在溝通與協(xié)調(diào)無效的情況下，公眾往往會采取群體性活動向政府與企業(yè)施壓，因此引發(fā)了環(huán)境群體性事件。目前，太湖的治理模式還是政府主導、企業(yè)配合、公眾參與。這樣一種自上而下的運動，社會參與度不高，公眾并沒有被放在與政府和市場同等的地位來看待。事實上，公眾對環(huán)境治理的態(tài)度，是環(huán)境治理能否系統(tǒng)化、長效化的重要決定因素。

三是政府與社會組織、媒體力量之間的生態(tài)利益關(guān)系。一方面，政府與社會組織在某些目標的趨向上保持著一定的一致性，但為了便于社會管理，政府對社會組織的發(fā)展既給予一定的支持，也有所限制。比如當前環(huán)境類NGO發(fā)揮的作用還比較單一，主要體現(xiàn)在生態(tài)宣傳與公眾環(huán)境教育上，對政府環(huán)境政策制定以及環(huán)境事件處置的影響力較為欠缺。目前，太湖治理還沒有充分發(fā)揮社會組織的積極作用，蘇、錫、常等周邊市區(qū)的社區(qū)環(huán)境類公益創(chuàng)投組織較少，難以形成合力參與到太湖治理過程中。另一方面，媒體作為輿論的社會力量，其重要性是不言而喻的。當前中國的媒體與政府的利益具有一致性，這是由中國國情決定的。媒體在中國社會中扮演著社會動員的重要角色，在生態(tài)環(huán)境問題上可以彌補政府的監(jiān)管漏洞，豐富社會的訴求聲音，促使政府的生態(tài)政策更加科學化、民主化。一些地方媒體在太湖治理的宣傳與激發(fā)公眾參與的積極性上發(fā)揮了重要作用。以《無錫日報》為例，2017年4—6月，有關(guān)太湖的報道出現(xiàn)的頻率較高，涉及藍藻打撈、政府相關(guān)政策與法律法規(guī)等諸多方面。

四是不同層級政府之間的生態(tài)利益關(guān)系。中央政府與地方政府在生態(tài)利益上存在一定的沖突，這種沖突是歷史原因、經(jīng)濟發(fā)展模式等多種原因共同作用的結(jié)果。因此，地方的經(jīng)濟利益與中央政府試圖向整個社會闡釋的生態(tài)公共利益經(jīng)常發(fā)生沖突。在太湖的治理結(jié)構(gòu)中，行政壓力從中央政府到地方政府逐步增大，在這種壓力下就產(chǎn)生了行政強化慣性。行政強化慣性使得環(huán)境治理過程中政府集權(quán)，并力求通過“短頻快”手段實現(xiàn)治理效果提升，這就導致其他主體（企業(yè)、社會、公眾）很難實質(zhì)性參與到環(huán)境治理中，同時對企業(yè)的處罰和整治也存在“一刀切”的現(xiàn)象。行政強化必然會帶來成本與系統(tǒng)心理壓力的雙提升，政府也開始向企業(yè)和社會讓渡部分權(quán)力，比如購買環(huán)保服務，在企業(yè)貸款上通過銀行綠色信貸降低準入門檻，放松環(huán)保類NGO的登記門檻，等等。以太湖為例，當前經(jīng)濟L型走勢還將持續(xù)較長一段時間，周邊區(qū)域的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型必然經(jīng)歷痛苦的過程，同時還面臨區(qū)域內(nèi)地市綜合實力的競爭，地方政府發(fā)展壓力較大。太湖環(huán)境治理是否還能繼續(xù)保持高強度的財力投入，值得深思?；蛟S經(jīng)濟新常態(tài)的大背景可以促成政府之間跨區(qū)域的深度合作，并在某些市場環(huán)境下促成政府與社會層面將權(quán)力進一步過渡到恰當領(lǐng)域。

三、環(huán)境治理博弈過程失衡與再平衡的影響及路徑選擇

（一）環(huán)境治理博弈失衡的內(nèi)因：集權(quán)與分權(quán)悖論

中國環(huán)境政治博弈過程的權(quán)力配備比是失衡的，在生態(tài)文明建設(shè)過程中各個主體之間的互動并不充分。環(huán)境政治的博弈過程是一個平衡—失衡—再平衡—平衡的循環(huán)往復過程，環(huán)境治理中的平衡狀態(tài)具有暫時性。在再平衡基礎(chǔ)上達成的平衡狀態(tài)很容易因為其他因素的變化再次失衡，這一現(xiàn)象也彰顯出環(huán)境治理的持續(xù)性與長期性的重要性，即環(huán)境治理不可能一蹴而就，需要長期的規(guī)劃與設(shè)計，區(qū)域環(huán)境治理效果鞏固需一張藍圖繪到底，如圖2所示。

造成環(huán)境治理中博弈過程的失衡與再平衡的原因，乃是中國的環(huán)境政治并沒有跳出長期延續(xù)下來的傳統(tǒng)單一制國家形式下中央集權(quán)與地方分權(quán)的二元模式。黨中央在整個環(huán)境政治博弈結(jié)構(gòu)中居核心位置，是中國環(huán)境政治話語權(quán)的主要塑造者，負責環(huán)保政策、環(huán)保戰(zhàn)略以及科學發(fā)展觀等生態(tài)環(huán)境方針與理論的制定，之后再通過各級政府動員社會資源，落實相關(guān)政策。這是一種同心圓式的集權(quán)與分權(quán)的環(huán)境政治結(jié)構(gòu)，便于集中落實某些環(huán)境政策，避免不必要的討論，使得環(huán)境政策與相關(guān)環(huán)境戰(zhàn)略的執(zhí)行具有較高的效率。但集權(quán)與分權(quán)的環(huán)境政治結(jié)構(gòu)，同時也使得中國共產(chǎn)黨的意識形態(tài)的生態(tài)化過程發(fā)展較為緩慢，政治意識形態(tài)的綠化與環(huán)境政策的執(zhí)行過程存在“滴漏效應”，最終導致在環(huán)境治理過程中存在一種“政令不出中南?！钡默F(xiàn)象。中央層面的生態(tài)環(huán)境政策試圖去解決“地方保護主義”傾向，而地方政府仍然將GDP作為工作重心，并時刻抱怨環(huán)境治理過程中自身的責權(quán)不對等，造成很多環(huán)保政策效果不明顯、執(zhí)行不到位等問題。

（二）環(huán)境治理的未來路徑選擇

環(huán)境治理是一個系統(tǒng)性工程，它既是一個技術(shù)性問題、社會性問題，也是一個政治問題。環(huán)境政治學視閾下的環(huán)境治理不再單方面地將焦點集中在政府層面，而是關(guān)注相關(guān)利益方，試圖通過梳理相關(guān)利益方之間的博弈關(guān)系總結(jié)出環(huán)境治理邏輯。環(huán)境治理過程中的不同主體在權(quán)力、利益以及價值選擇上進行博弈，這種博弈的失衡將導致環(huán)境治理效率下降，環(huán)境持續(xù)惡化。若再平衡狀態(tài)進行順利的話，將回到某種暫時性的平衡狀態(tài)。利益的平衡、權(quán)力的讓渡及價值的指向?qū)弓h(huán)境政策更加容易落地，環(huán)境治理效果與效率也將進一步提升。

中國已邁入風險社會，以生態(tài)利益為核心的環(huán)境政治博弈過程使政府—市場—社會三者之間的互動格局偶爾呈現(xiàn)失衡態(tài)勢，在經(jīng)濟形勢下行的壓力下，生態(tài)利益與經(jīng)濟利益之間的競爭關(guān)系將進一步加劇。環(huán)境政治過程的良性互動博弈需要重新厘定生態(tài)利益，而這也是生態(tài)文明建設(shè)的要求。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將生態(tài)文明體制概念納入全面深化改革的目標體制中，這一政治目標的確立不僅僅是行政權(quán)力的擴充與整合，更是真正意義上生態(tài)民主重建的過程，需要以中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個社會主義背景下具有中國特色的“生態(tài)文明國家”。黨的十九大報告中關(guān)于“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的論述，更是契合了環(huán)境政治學視角下環(huán)境治理多元主體的構(gòu)成框架。因此，執(zhí)政黨執(zhí)政思維方式的不斷綠化顯得至關(guān)重要。比如近幾年來由于霧霾頻發(fā)而凸顯的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問題，需要全黨作出一種更為積極的民生與民主的政治回應①。此外，還需要構(gòu)建生態(tài)法治政府，完善生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管體制，真正建成生態(tài)公民社會，提高多方主體參與環(huán)境治理的積極性，在政府、企業(yè)、公民及環(huán)境類NGO的多方合作中尋求完美的聯(lián)結(jié)點，促成由政府單方面治理轉(zhuǎn)向多元參與的“善治”格局。

責任編輯：鄭 穎 徐 敏