論必須強(qiáng)化建筑市場(chǎng)招投標(biāo)管理

楊勇

一、招標(biāo)投標(biāo)制度的發(fā)展

1.產(chǎn)生的歷史背景

招標(biāo)投標(biāo)最早起源于英國，是隨著“公共采購”或“集中采購”的手段而出現(xiàn)，以后逐漸推廣應(yīng)用于工程承包，貨物買賣、勞務(wù)等許多領(lǐng)域。招標(biāo)投標(biāo)制度作為一種成熟的交易方式已經(jīng)在相當(dāng)多的國家和國際組織中得到立法推行。

在我國，黨的十一屆三中全會(huì)以后，國家實(shí)行改革開放政策，招標(biāo)投標(biāo)才得以應(yīng)運(yùn)而生。我國從80年代初期在建筑市場(chǎng)開始實(shí)行工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度，它是建筑業(yè)管理體制和經(jīng)營方式的一項(xiàng)重大改革，它運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，樹立公平、公開、公正的實(shí)施原則，由發(fā)包單位擇優(yōu)選定設(shè)計(jì)單位、施工單位、材料設(shè)備供應(yīng)單位。從多年的實(shí)踐看，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制度制度是比較成熟而且科學(xué)合理的工程承包發(fā)包方式，保證了建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)效益，推行投融資體制改革，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生都有著重要意義。

2.法制管理的進(jìn)程

我國自20世紀(jì)80年代引入招標(biāo)投標(biāo)制度以來，招標(biāo)投標(biāo)制度為推動(dòng)建筑市場(chǎng)發(fā)展起到了重要作用，為國家層面的統(tǒng)一立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。1999年8月30日九屆全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》），并于2000年1月1日正式施行，這是我國第一部規(guī)范公共采購和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的專門法律，標(biāo)志著我國招標(biāo)投標(biāo)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)原則、基本運(yùn)行程序和各方主體權(quán)益進(jìn)行了明確規(guī)定，使招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有了確切的法律依據(jù)和保障。其后，2011年11月30日國務(wù)院第183次常務(wù)會(huì)議審議通過《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（簡稱《條例》），于2012年2月1日起施行?！稐l例》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制度做了補(bǔ)充、細(xì)化和完善，進(jìn)一步健全和完善了我國招標(biāo)投標(biāo)制度。對(duì)于法律法規(guī)的修訂及細(xì)化，將必須招標(biāo)和必須公開招標(biāo)范圍以法律的形式加以明確，將招標(biāo)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大和延伸，工程招標(biāo)已從單一的土建安裝延伸到道橋、裝潢、建筑設(shè)備和工程監(jiān)理等，同時(shí)《條例》針對(duì)當(dāng)前突出問題，主要細(xì)化、完善了保障公開公平公正、預(yù)防和懲治腐敗、維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)正常秩序的規(guī)定，使得我國招標(biāo)投標(biāo)制度在法制層面上不斷得到了進(jìn)一步完善。

二、當(dāng)前建筑市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)中產(chǎn)生的一些問題

近年來，我國建筑市場(chǎng)處于一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，對(duì)于整個(gè)建筑市場(chǎng)的招標(biāo)投標(biāo)管理工作不斷規(guī)范、不斷完善、不斷創(chuàng)新，形成了專業(yè)全覆蓋、監(jiān)管全覆蓋、系統(tǒng)全覆蓋的管理特色。但是，在這個(gè)新發(fā)展階段中，由于招標(biāo)投標(biāo)制度在實(shí)際運(yùn)行時(shí)存在一定的缺陷，無法從真正意義上對(duì)招標(biāo)投標(biāo)工作起到指導(dǎo)和約束作用，以致在工作中暴露出一些諸如弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等不法行為，以行賄受賄手段承攬工程的腐敗案件時(shí)也有發(fā)生，嚴(yán)重違反了《招投標(biāo)法》的貫徹實(shí)施，影響了公開、公正、平等競(jìng)爭(zhēng)的建筑市場(chǎng)秩序的建立，敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，阻礙了建筑市場(chǎng)的健康發(fā)展。

1.招標(biāo)人虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)行為

在招標(biāo)投標(biāo)過程中，招標(biāo)人是招標(biāo)的策劃、組織和實(shí)際運(yùn)作人，整個(gè)招投標(biāo)的程序、規(guī)則都由他制定，招標(biāo)投標(biāo)的工作也是由他執(zhí)行，他的利益和要求能夠不受限制地居于首位。在項(xiàng)目招標(biāo)過程中，招標(biāo)人有時(shí)會(huì)將整個(gè)項(xiàng)目肢解成多個(gè)的部分，然后通過分解項(xiàng)目來規(guī)避招標(biāo)?；蛘撸糠终袠?biāo)人為獲得自己的利益，同意向投標(biāo)人串通勾結(jié)，對(duì)工程招投標(biāo)條件進(jìn)行限制，在招標(biāo)公告中納入帶有不合理限制性報(bào)名條款排斥其他潛在投標(biāo)人。甚至，在招標(biāo)過程中，有些招標(biāo)人在招標(biāo)時(shí)就已經(jīng)確定了施工單位，只是表面上邀請(qǐng)一些施工單位參與到投標(biāo)中，而部分施工單位只是陪標(biāo)單位。

2.投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)行為

投標(biāo)人作為建筑市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者，往往處于被動(dòng)地位，一切都要響應(yīng)招標(biāo)人發(fā)布的招標(biāo)文件中各項(xiàng)要求。為了競(jìng)爭(zhēng)取勝，也常采取圍標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)行為，擾亂建筑市場(chǎng)秩序。主要表現(xiàn)形式有，一是投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)。 投標(biāo)人之間通過事前約定，相互約定抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價(jià)，進(jìn)而排擠其他的競(jìng)標(biāo)人，限制競(jìng)標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)范圍，實(shí)現(xiàn)相關(guān)利益人選中標(biāo)，進(jìn)而以此達(dá)到謀取非法利益的目的。二是投標(biāo)人與招標(biāo)人之間串通投標(biāo)。由于招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人，招標(biāo)人將本該保密的項(xiàng)目招標(biāo)信息提前告知意向投標(biāo)人，讓其有目的性的和其他潛在投標(biāo)人進(jìn)行串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，進(jìn)而獲取不當(dāng)利益的違法活動(dòng)。

3.招標(biāo)代理職責(zé)缺失

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是一個(gè)服務(wù)性的社會(huì)中介企業(yè)，根據(jù)招標(biāo)代理合同，接收招標(biāo)人的委托，協(xié)助招標(biāo)人審查投標(biāo)人的投標(biāo)資格，幫助招標(biāo)人擇優(yōu)選定參加投標(biāo)的投標(biāo)人。在維護(hù)兩方合法權(quán)利的基礎(chǔ)上，編制招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、并主持開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等各項(xiàng)工作。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)單位與投標(biāo)單位之間的橋梁與紐帶。既為招標(biāo)人的招標(biāo)行為提供服務(wù)，又肩負(fù)著向招標(biāo)投標(biāo)各方提供招投標(biāo)等相關(guān)法律、法規(guī)的宣傳義務(wù)。

但是不少招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)代理活動(dòng)中喪失社會(huì)中介組織的地位，沒有在真正意義上實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)的公平、公正性。對(duì)于招標(biāo)人的無理要求無原則的遷就，從而失去了獨(dú)立開展業(yè)務(wù)的工作環(huán)境，使得整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)形同虛設(shè)，完全變成走過場(chǎng)，使中標(biāo)過程合法化。更為嚴(yán)重的是，有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與部分投標(biāo)人串通起來一起圍標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害了招標(biāo)人的合法權(quán)益，制約了建筑市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

三、繼續(xù)加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)管理

1.加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管

招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管是政府職能部門對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的主要任務(wù)之一。加強(qiáng)監(jiān)管就是保護(hù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中各方參與主體的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)益，確保招標(biāo)投標(biāo)程序中“公平、公正、公開”的原則。在當(dāng)前“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”營商大環(huán)境下，要轉(zhuǎn)變政府管理思路，加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的事中事后監(jiān)管職能，強(qiáng)化事中階段的開標(biāo)、評(píng)標(biāo)過程的監(jiān)督管理。積極開展建設(shè)工程招投標(biāo)專項(xiàng)執(zhí)法檢查， 將治理圍標(biāo)串標(biāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的工作重心向事后監(jiān)管延伸， 加大對(duì)工程項(xiàng)目跟蹤管理的力度，突擊查處問題，解決問題。充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，才能規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，真正保證工程建設(shè)效益，有效遏制擾亂招投標(biāo)市場(chǎng)秩序的違紀(jì)違規(guī)行為， 確保招投標(biāo)工作健康有序進(jìn)行。

2.推行電子招投標(biāo)

電子招投標(biāo)是以數(shù)據(jù)電文形式完成的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。通俗地說，就是部分或者全部拋棄紙質(zhì)文件，借助計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)完成整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。由電子招投標(biāo)系統(tǒng)提供了電子標(biāo)書、數(shù)字證書加解密、計(jì)算機(jī)輔助開、評(píng)標(biāo)等技術(shù)，全面實(shí)現(xiàn)了資格標(biāo)、技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)的電子化和計(jì)算機(jī)輔助評(píng)標(biāo)，支持電子簽到、流標(biāo)處理和中標(biāo)鎖定，支持電子評(píng)標(biāo)報(bào)告和招投標(biāo)數(shù)字檔案，極大地提高了招標(biāo)投標(biāo)的效率，節(jié)省了招標(biāo)投標(biāo)的成本。

推行電子招投標(biāo)， 是中央懲治和預(yù)防腐敗、遏制串標(biāo)圍標(biāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)建筑市場(chǎng)專項(xiàng)治理的一項(xiàng)重要舉措。增加了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)過程中的公開透明度，讓整個(gè)過程更規(guī)范更透明。目前的電子招投標(biāo)系統(tǒng)整合了國家相關(guān)法律法規(guī)以及行業(yè)規(guī)范等內(nèi)容，每個(gè)節(jié)點(diǎn)和時(shí)間控制，都從技術(shù)上嚴(yán)格限定了操作流程的規(guī)范化、程序化，業(yè)務(wù)操作人員無法改變既定的程序。而且招標(biāo)項(xiàng)目的所有信息，包括招標(biāo)公告、中標(biāo)公示等信息，均在電子招投標(biāo)系統(tǒng)上公開發(fā)布，可以說真正保證了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的“公開、公平、公正”原則。

隨著電子招投標(biāo)在市場(chǎng)上的逐步發(fā)展，可以在全國范圍內(nèi)形成交易平臺(tái)、公共服務(wù)平臺(tái)、行政監(jiān)督平臺(tái)三大平臺(tái)，以及分類清晰、功能互補(bǔ)、互聯(lián)互通的電子招投標(biāo)系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)所有招標(biāo)項(xiàng)目全過程電子化。

3.加強(qiáng)執(zhí)法懲戒力度

近年來，在我國招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)正開展如火如荼的同時(shí)，一些違法違規(guī)的行為卻如頑疾般屢禁不止，究其原因有對(duì)法律、法規(guī)的蔑視，有對(duì)利益的追逐而忘乎所以，最關(guān)鍵的是我們政府監(jiān)管部門對(duì)這些行為的執(zhí)法懲戒力度不夠。目前對(duì)頻發(fā)的圍標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)行為的處罰過于輕微，執(zhí)行力度過于乏力，起不到震懾的作用。對(duì)于查出的違法違規(guī)行為，要切實(shí)履行監(jiān)管部門監(jiān)管職權(quán)，加大執(zhí)法力度，要做到違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)。 因此對(duì)涉嫌的招標(biāo)人、投標(biāo)人、評(píng)標(biāo)專家、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)及工作人員的懲罰措施必須加大，才能有效阻止違法違規(guī)行為的發(fā)生。政府監(jiān)管部門應(yīng)該完善相關(guān)處罰條例，加大懲罰力度和執(zhí)行力度，降低違法違規(guī)行為帶來的預(yù)期收入。在執(zhí)行力度上，也同樣存在問題，一些對(duì)社會(huì)影響極其惡劣突出的問題往往無處投訴，無人受理，多個(gè)職能部門相互扯皮現(xiàn)象多。因此應(yīng)該制定完善的相關(guān)投訴受理、調(diào)查核實(shí)程序和調(diào)查結(jié)果定論公示等相關(guān)政策。

4.積極開展法制教育宣傳

開展法制教育宣傳工作，營造良好的招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)法環(huán)境，是建筑市場(chǎng)招標(biāo)投標(biāo)管理工作取得成功的重要前提。宣傳不僅有利于改善招標(biāo)投標(biāo)管理者與參與者之間的關(guān)系，對(duì)各方參與者、從業(yè)人員和招投標(biāo)管理人員積極開展法制教育，使他們知法懂法，才能守法用法，自覺運(yùn)用法律約束自己，警鐘長鳴，從源頭上對(duì)違法亂紀(jì)的行為堅(jiān)決予以制止。其次，組織多種形式的法制教育宣傳，不定期組織開展招標(biāo)投標(biāo)法律知識(shí)現(xiàn)場(chǎng)咨詢，普法培訓(xùn)等活動(dòng)，可以更好地把法制宣傳與招標(biāo)投標(biāo)方面的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題結(jié)合起來，更方便地就地解決問題。此外，政府監(jiān)管部門應(yīng)該不斷提高對(duì)招投標(biāo)法制宣傳教育義務(wù)的責(zé)任感，形成有事必報(bào)的宣傳意識(shí)和快速及時(shí)的效率觀念，形成建章立制，落實(shí)責(zé)任，建立起有效的法制宣傳教育網(wǎng)絡(luò)。

5.建設(shè)招投標(biāo)信用體系

建筑市場(chǎng)招投標(biāo)信用體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的重要制度，它對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)健康發(fā)展起到重要的作用。招投標(biāo)信用體系是整個(gè)社會(huì)信用體系的組成部分，目前的招投標(biāo)領(lǐng)域中，規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)違法行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)制度管理的嚴(yán)肅性和公信力。導(dǎo)致這些失信行為屢禁不止的一個(gè)重要原因就是信用評(píng)價(jià)機(jī)制不健全、信用監(jiān)管體系不完善。2008年國家發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合印發(fā)《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》，正式建立招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告制度，這是加強(qiáng)制度建設(shè)，推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)信用體系建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。建立招投標(biāo)信用體系，增強(qiáng)各方誠信意識(shí)。讓招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中參與各方（包括從業(yè)人員）都納入進(jìn)來，用科學(xué)合理的的方法建立招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)體系和各種評(píng)標(biāo)考核指標(biāo)，統(tǒng)一誠信評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成誠信應(yīng)用的保障機(jī)制，建立起“一處受罰，處處受制”的招標(biāo)投標(biāo)信用體系，以創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。