階段性行政行為可訴性的實(shí)務(wù)解析

摘 要 階段性行政行為這一概念在我國(guó)法學(xué)理論中沒(méi)有提及，在德國(guó)行政法理論中存在。但在司法實(shí)踐中，審判機(jī)關(guān)往往以某行政行為所處的階段來(lái)判斷其是否屬于司法救濟(jì)的范疇，限制了當(dāng)事人的訴權(quán)。本文試從實(shí)務(wù)判例入手，解析階段性行政行為的可訴性。

關(guān)鍵詞 行政行為 階段性行政行為 可訴性

作者簡(jiǎn)介：孫琳，廣東技術(shù)師范學(xué)院天河學(xué)院講師，研究方向：民商法、訴訟法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.102

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“第二十五條”）規(guī)定：“ 行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。同時(shí)，《最高院關(guān)于行政訴訟法的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“解釋第三條”）規(guī)定：“行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”。上述兩項(xiàng)規(guī)定在法理上并無(wú)矛盾。前者是行政相對(duì)人權(quán)利的規(guī)定，提起行政訴訟是其的法定權(quán)利;后者是行政訴訟受案范圍的規(guī)定，在行政行為對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響的情況下方屬于受理的范圍。但在實(shí)務(wù)中，卻將“產(chǎn)生實(shí)際影響”的范圍任意擴(kuò)大，限制了行政相對(duì)人提起行政訴訟的法定權(quán)利。

二、 概念解析

行政行為是行政管理法律關(guān)系的客體，即雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象。雙方當(dāng)事人圍繞行政行為形成法律關(guān)系。行政主體有權(quán)依法實(shí)施行政行為，行政相對(duì)人則負(fù)有服從的義務(wù)。階段性行政行為在德國(guó)行政法中指“行政機(jī)關(guān)已做作成終局之決定，但對(duì)其中一項(xiàng)法律要件，則保留出另一對(duì)該要件事項(xiàng)之管轄行政機(jī)關(guān)予以認(rèn)定，該主管機(jī)關(guān)如未為所須之認(rèn)定，預(yù)備行政行為即失效作廢。 日本行政法學(xué)中也有階段性行政行為的概念。如鹽野宏教授認(rèn)為，行政法的一些制度，是由復(fù)數(shù)的行為形式的結(jié)合乃至連鎖而構(gòu)成的。我國(guó)行政訴訟法中，尚無(wú)階段性行政行為的論述，它是學(xué)者們?yōu)榉奖阊芯康男枰?，而人為?chuàng)造出來(lái)的名詞，我們可以將階段性行政行為理解為持續(xù)性行政行為的其中一個(gè)階段。

實(shí)務(wù)中，階段性行政行為的表現(xiàn)形式具有多樣性：有的階段性行政行為還未對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響;有的階段性行政對(duì)行為對(duì)相對(duì)人的影響已經(jīng)表現(xiàn)出來(lái)。一個(gè)行政行為是否可訴，要看其是否對(duì)當(dāng)事人的法律地位產(chǎn)生了的實(shí)質(zhì)影響，是否增減了當(dāng)事人的權(quán)利和利益，是否會(huì)妨礙行政主體作出最終行政行為。因此，不應(yīng)一概而論的將階段性行排除司法審查范圍。

三、實(shí)務(wù)解析

（一）案例基本情況

某市城市管理局作出《責(zé)令改正通知書(shū)》，認(rèn)定行政相對(duì)人違法搭建的行為，違反了我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定。故責(zé)令行政相對(duì)人自接到通知之日起，立即停止違法搭建行為，并限期自行拆除。逾期未改正的，將依法予以行政處罰。行政相對(duì)人認(rèn)為某市城市管理局依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》處理適用法律不當(dāng)。起訴到法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)被告作出的《責(zé)令改正通知書(shū)》，被當(dāng)?shù)貎杉?jí)法院裁定駁回。

法院裁定駁回的理由有兩個(gè)，一是《責(zé)令改正通知書(shū)》為行政處罰各階段中的一環(huán)，屬于階段性行為，不應(yīng)過(guò)早進(jìn)行司法審查。其二是行政調(diào)查行為不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響，只有該城管局作出的行政處罰行為才能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響?！敦?zé)令改正通知書(shū)》的內(nèi)容是要求行政相對(duì)人停止建設(shè)行為，但搭建建設(shè)行為已經(jīng)完成，故城管局作出的“立即停止上述行為”對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不可能產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，《責(zé)令改正通知書(shū)》中立即停止違法行為不可能對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，《責(zé)令改正通知書(shū)》不屬行政訴訟的受案范圍。

（二）案例解析

上述案例中，審判機(jī)關(guān)將行政行為區(qū)分為階段性行政行為和結(jié)果性行政行為，認(rèn)為階段性行政行為不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。該觀點(diǎn)顯然從程序上限制了象征相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利，分述如下：

1.責(zé)令停止違法行為不可能產(chǎn)生實(shí)際影響的理由不成立。根據(jù)《對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（法工辦發(fā)[2012]20號(hào)）的規(guī)定，確立了違法建設(shè)是行為繼續(xù)的繼續(xù)犯性質(zhì)。責(zé)令停止持續(xù)性的行為，必然會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響。審判機(jī)關(guān)卻認(rèn)為責(zé)令停止的行為是階段性行為，不會(huì)對(duì)上訴人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。顯然，審判機(jī)關(guān)將行政行為區(qū)分為階段性行政行為和結(jié)果性行政行為，認(rèn)為階段性行政行為不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的觀點(diǎn)與事實(shí)不符。

2.責(zé)令整改通知是階段性行政行為而不可訴的不成立。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城管或規(guī)劃部門(mén)在違建查處過(guò)程中，涉及三個(gè)行政行為，即責(zé)令限期拆除決定、強(qiáng)制拆除決定和強(qiáng)制拆除實(shí)行行為。這三個(gè)階梯式行為前者為后者之基礎(chǔ)，前后均具獨(dú)立的對(duì)外法律效力，均會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)體上的影響。首先，責(zé)令限期拆除決定可訴。責(zé)令限拆決定是強(qiáng)制執(zhí)行決定基礎(chǔ)行為，決定了強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容，確認(rèn)了建構(gòu)筑物的違法性質(zhì)，對(duì)違法行為進(jìn)行了事實(shí)認(rèn)定，確定了法律后果，為當(dāng)事人設(shè)定了獨(dú)立的義務(wù)，是獨(dú)立的行政行為。《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，對(duì)違法的建設(shè)需要強(qiáng)制拆除的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以公告，并由當(dāng)事人限期自行拆除。當(dāng)事人在期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或訴訟，又不按期拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法予以強(qiáng)制拆除。據(jù)此，責(zé)令限期拆除決定可成為行政復(fù)議和訴訟的對(duì)象。其次，強(qiáng)制拆除決定可訴。強(qiáng)拆決定是規(guī)劃法規(guī)定的內(nèi)部責(zé)成程序的最終處理結(jié)果，覆蓋了催告階段性行為的成熟行政行為，是強(qiáng)制拆除的直接依據(jù)?！缎姓?qiáng)制法》三十七條規(guī)定，經(jīng)催告后，當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由，仍然不履行行政決定的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出強(qiáng)制執(zhí)行決定?？梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的決定應(yīng)載明復(fù)議和訴訟的途徑期限，其可訴性不存爭(zhēng)議。最后，強(qiáng)制拆除行為可訴。強(qiáng)制拆除行為是對(duì)強(qiáng)拆決定的執(zhí)行，雖然并未增減對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，但可能存在執(zhí)行對(duì)象錯(cuò)誤、實(shí)施主體不適格，擅自擴(kuò)大執(zhí)行范圍;以及沒(méi)有采取適當(dāng)?shù)姆獯妗⒈９堋⒌怯浀拇胧?，造成行政相?duì)人合法財(cái)產(chǎn)損失?！缎姓?qiáng)制法》第八條規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政強(qiáng)制行為，享有申辯權(quán)、陳述權(quán);有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟;因此受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。可見(jiàn)，行政強(qiáng)制行為具有可訴。

四、結(jié)論

判斷行政行為是否具有可訴性，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為是否對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際的影響，而非該行為所處的階段。

（一）從法理角度分析

行政行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)是行政主體作出的行政行為是否對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響。將行政行為納入法院司法審查是行政法的基本理論，它使行政相對(duì)人的基本訴權(quán)得到保障，使行政權(quán)力接受司法審查成為可能。

行政行為的可訴性具有普適性， 即行政機(jī)關(guān)的行政行為均應(yīng)納入審判機(jī)關(guān)司法審查的范圍。行政相對(duì)人的權(quán)利應(yīng)得到保護(hù)和尊重， 審判機(jī)關(guān)享有對(duì)行政違法行為進(jìn)行審查的權(quán)力;對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行司法保護(hù)的權(quán)力。若行政違法行為屬于司法審查的范圍， 行政相對(duì)人的權(quán)利受到違法侵害得不到司法補(bǔ)救， 則是與行政行為具有可訴性相違背的。

（二）從法律規(guī)定角度分析

我國(guó)法律對(duì)行政行為的可訴性已有明確的規(guī)定。新修訂的《行政訴訟法》第二條規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。新法將原法中的“具體行政行為”修改為“行政行為”，意味著行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大，不再局限于具體行政行為。此觀點(diǎn)也體現(xiàn)在最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》的通知（法發(fā)〔2017〕25號(hào)）中，該通知強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)意識(shí)，積極回應(yīng)人民群眾合理期待，有力保障當(dāng)事人依法合理行使訴權(quán)。

（三） 從案件事實(shí)的角度分析

城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為屬于我國(guó)《行政訴訟法》所規(guī)定行政行為的范疇。規(guī)劃或城管部門(mén)在違建查處過(guò)程中，涉及三個(gè)行政行為，即責(zé)令限期拆除決定、強(qiáng)制拆除決定和強(qiáng)制拆除實(shí)行行為。這三個(gè)階梯式行為前者為后者之基礎(chǔ)，前后均具獨(dú)立的對(duì)外法律效力，均是對(duì)公民的權(quán)利產(chǎn)生直接影響的行政行為。

審判機(jī)關(guān)審理認(rèn)為，《責(zé)令整改通知》屬于階段性行政行為，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于受案范圍，該觀點(diǎn)顯然與事實(shí)不符。據(jù)此，政府批復(fù)不直接針對(duì)普通公民設(shè)定權(quán)利加負(fù)義務(wù)，因此普通公民對(duì)該行為也就不具訴權(quán)。按此邏輯，普通公民維護(hù)自己的權(quán)利將成為空中樓閣，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的路徑。

綜上所述，階段性行政行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)，要主要是看當(dāng)事人的法律地位是否受到了行政決定的實(shí)質(zhì)影響，是否增減了當(dāng)事人的權(quán)利和利益，而非該行為所處的階段。

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