行政程序說明理由制度研究

葉征昌

摘 要：當(dāng)前我國有關(guān)行政程序的宏觀研究已漸成體系，但在微觀操作層面上的探討尚處于起步階段，而對行政行為說明理由這一行政執(zhí)法領(lǐng)域的重要制度的研究則更顯粗糙。說明理由制度是行政程序體現(xiàn)正義的必要條件之一，是保障程序理性的手段。

關(guān)鍵詞：行政程序；說明理由；行政行為

中圖分類號：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）05-001-02

一、行為說明理由制度的一般理論

1、行為說明理由制度的內(nèi)涵

行政行為說明理由制度是行政程序正義實現(xiàn)的必要條件之一，是保障程序理性的手段之一。該制度確立了行政程序法治的理念和相對人的程序主體地位，有利于保障行政相對人的合法權(quán)益，控制行政權(quán)合法、合理地行使。筆者認(rèn)為，要運(yùn)用好這一制度必須首先把握這一制度的內(nèi)涵。行政行為說明理由是指行政主體在做出行政行為時，除有法律特別規(guī)定外必須向行政相對人說明其做出該行政行為的事實依據(jù)及其選擇理由、法律依據(jù)及其適用理由，以及進(jìn)行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。

2、行為說明理由制度的功能

行政行為說明理由制度作為行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。確立行政行為說明理由制度，可以使行政主體在做出行政行為時，就事實問題和法律問題進(jìn)行認(rèn)真考慮，謹(jǐn)慎地做出決定，避免草率行政，這樣就可以獲得相對人的信服，提高行政行為的可接受程度，有利于事后執(zhí)行，提高行政效率和行政效果。

3、行為說明理由制度的理論基礎(chǔ)

作為一項制度，其存在必定有其理論基礎(chǔ)，行政行為說明理由制度也不例外。筆者認(rèn)為，人民主權(quán)的體現(xiàn)、程序正義的要求是行政行為說明理由制度存在的理論基礎(chǔ)。

（1）主權(quán)的體現(xiàn)。民主權(quán)即主權(quán)在民，是現(xiàn)代憲政的基本原則。意指國家的一切權(quán)力來源于人民，人民是國家一切權(quán)力的真正所有者。行政權(quán)與私權(quán)在一定范圍內(nèi)呈現(xiàn)出一種此消彼長的趨勢。行政權(quán)的增長有時是以公民權(quán)利的削減為代價的，行政權(quán)力的過度膨脹，嚴(yán)重悖逆了限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利和自由的目標(biāo)，也破壞了人民主權(quán)的憲政精神。

（2）正義的要求。序正義（Procedural Justice）作為一種公平、正當(dāng)?shù)纳鐣砟?，最早表現(xiàn)在自然公正原則當(dāng)中，又稱自然正義原則。程序正義包括以下兩個方面的內(nèi)容：第一，“任何人不能作為自己案件的法官?！边@一規(guī)則派生出回避、司法審查等一系列的程序制度。第二，聽取對方意見規(guī)則即聽證規(guī)則。

二、國行政程序說明理由制度之審視與批判

1、行政程序說明理由制度之現(xiàn)狀與缺失

相對于國外行政法發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了一個相當(dāng)長的時間，并己形成比較成熟的體系來說，在我國，由于行政法的發(fā)展經(jīng)歷的時間不是很長，目前理論界，也只關(guān)注宏觀上整個行程程序的建構(gòu)和研究，而對具體的制度確很少涉及。盡管行政法發(fā)展起步較晚，但是卻取得了長足的進(jìn)步。隨著我國行政程序理念不斷深入人心，說明理由制度在我國經(jīng)歷了一個從無到有，從概括的原則到細(xì)致的規(guī)則的過程。翻開我國法制的發(fā)展史可以清楚的看到，“重實體，輕程序”是一貫的法律傳統(tǒng)。迄今為止，我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，大量的行政法規(guī)，規(guī)章等都屬于實體性規(guī)范，少量的程序性規(guī)定被包含于其中，造成了行政程序法與實體法的不分。

2、行政程序說明理由制度缺失之原因分析

（1）治傳統(tǒng)和法律傳統(tǒng)的影響。國經(jīng)歷了漫長的封建社會，幾千年來的高度集權(quán)。官貴民賤導(dǎo)致重人治，輕法治，同時在諸法合體。刑禮合一的封建社會，維護(hù)等級特權(quán)，強(qiáng)調(diào)命令服從是以儒家思想為主導(dǎo)的法律文化的主要特征。新中國成立后，我國又進(jìn)入了計劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政主體于行政相對人的一般關(guān)系是命令和服從的關(guān)系，行政更多地具有管理，命令，強(qiáng)制的色彩，而較少有服務(wù)，指導(dǎo)合作的理念融入其中，更別談?wù)f明理由制度了。

（2）性立法不健全。國行政法發(fā)展起步較晚，理論研究不夠深入，盡管與過去相比較而言如今的法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比，受到傳統(tǒng)封建專制思想約束和落后的經(jīng)濟(jì)文化水平影響較深，法治并未得到全社會的信仰和尊重，權(quán)大于法的事例不斷發(fā)生。

（3）經(jīng)驗的缺乏?？怂嘉ㄎ镏髁x告訴我們，“實踐是理論的基礎(chǔ)，理論來源于實踐”。正因為我國行政程序說明理由制度立法上的缺失，實踐經(jīng)驗也就顯得更為不足。行政行為可以分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，對自由裁量行政行為的程序控制就尤為重要”自由裁量行政行為賦予了行政主體較大的處理選擇權(quán)，說明理由制度因而成了制約行政權(quán)的有力手段，實踐中因立法的欠缺使法律操作過于自由。

三、國行政行為說明理由制度的建構(gòu)

1、行政程序說明理由制度之立法選擇

各個國家由于政治傳統(tǒng)，法律傳統(tǒng)，人文思想的差異，行政程序說明理由制度在各國的立法中的體現(xiàn)也有所差異。通過前文對我國目前行政程序說明理由制度的發(fā)展?fàn)顩r及其原因分析，吸取域外行政法體系比較成熟國家的有益經(jīng)驗，我們認(rèn)為我國可以把說明理由制度做一個“統(tǒng)分式的規(guī)定”首先對說明理由做一個概括性的規(guī)定，規(guī)定在行政程序法典當(dāng)中，也就是上文所介紹的規(guī)定在行政行為總論之中，使說明理由成為行政機(jī)關(guān)作出一行政行為的義務(wù)。然后，在各單獨(dú)行政行為立法中做出詳細(xì)的各自專門的特殊規(guī)定。

2、程序說明理由之時間及形式

（1）理由之時間。于行政行為說明理由的時間，我們認(rèn)為行政行為說明理由的時間不應(yīng)僅限于作出行政行為同時，其可以是事前，同時或者事后。說明理由制度的一項核心要求就是公開。

（2）理由之形式。上所述，結(jié)合我國的實際情況，在我國，也應(yīng)該以書面為主，口頭為輔，這是保證相對人的合法權(quán)益與行政機(jī)關(guān)行政管理活動的規(guī)范化所必然要求的，因為相對人可根據(jù)該理由判斷該行政行為是否合法，合理，有無必要尋求行政或司法救濟(jì)等等。

結(jié)語：顧全文，筆者對行政行為說明理由制度進(jìn)行了理論上的探討，筆者希望這一探討能為中國現(xiàn)今行政法治建設(shè)盡上自己的綿薄之力，并希望借此展望中國行政程序法治現(xiàn)代化的進(jìn)程。但是，作為一種理論的探討，其過程是一個澄清問題、明確認(rèn)識的過程，因而其中的錯誤是在所難免的。但是筆者堅信本文所作的探討是必要的，而且也是有價值的。

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