地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯

陳世香 鄒勝男

摘? 要： 政策執(zhí)行會出現(xiàn)阻滯已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界“共識”，已有研究大多從政策特性、政府官員能力和素質(zhì)，尤其是從基層自由裁量、微觀層面的制度分析等視角研究政策執(zhí)行阻滯，卻很少從制度環(huán)境視角系統(tǒng)地研究制度對公共文化政策執(zhí)行阻滯的影響與塑造。本文借鑒制度環(huán)境三維度理論框架，旨在從制度環(huán)境視角更整體地揭示我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯。研究發(fā)現(xiàn)我國公共文化政策執(zhí)行面對的是由規(guī)制、規(guī)范以及認知諸維度所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境，而且在不同制度維度影響下，呈現(xiàn)出不同的生成邏輯。更重要的是，研究表明各制度維度對公共文化政策執(zhí)行阻滯生成的影響并非是孤立的，而是在相互結(jié)合影響下為其提供穩(wěn)定且重復(fù)再生的生成環(huán)境，并由此促成公共文化政策執(zhí)行阻滯固化。

關(guān)鍵詞： 制度環(huán)境;公共文化政策;政策執(zhí)行阻滯;生成邏輯;固化

一、問題的提出

在我國，公共文化政策是指國家和政府為了保障全體公民基本文化權(quán)益所制定的一系列法律法規(guī)、行政規(guī)章，以及中共歷屆代表大會報告和中國歷屆人大政府工作報告中涉及公共文化的部分[1]。隨著文化戰(zhàn)略地位的不斷提升以及國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，黨和國家日益重視社會主義文化建設(shè)和公共文化職能的發(fā)揮。由此，公共文化政策逐漸成為一個獨立的政策領(lǐng)域。通過法律數(shù)據(jù)庫“北大法寶”搜索，黨和國家以及國務(wù)院各部委出臺的公共文化政策就有百余項，具體包括公共文化服務(wù)體系建設(shè)、公共文化事業(yè)（體育、文化、藝術(shù)、廣播出版等）發(fā)展、公共文化發(fā)展財政保障等方面的政策。其中，2017年頒布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》更以法律的形式對公共文化設(shè)施建設(shè)與管理、公共文化服務(wù)提供、公共文化服務(wù)保障諸方面所涉及的內(nèi)容、責(zé)任主體、法律責(zé)任等進行了明確規(guī)定?？傊?，在制度層面，國家已制定了較為完善的公共文化政策體系以保障公共文化的發(fā)展;在價值層面，國家也明確了公共文化服務(wù)是政府保障公民基本文化權(quán)益的責(zé)任體現(xiàn);而在實踐層面，實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央推動的公共文化政策在地方政府執(zhí)行過程中或多或少存在內(nèi)在動力缺乏、目標(biāo)偏移、服從力不足以及規(guī)劃畸變等阻滯現(xiàn)象，嚴重阻礙了公共文化政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

政策執(zhí)行阻滯并不是公共文化政策的獨有現(xiàn)象。從1973年學(xué)者普瑞斯曼（Jeffery Pressman）和維爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）出版《執(zhí)行：華盛頓的偉大期望是如何在奧克蘭破滅的》一書伊始，該議題就逐漸引起各領(lǐng)域公共政策學(xué)者的廣泛關(guān)注[2]?？v觀四十余年的研究歷程，國內(nèi)外有關(guān)政策執(zhí)行的研究經(jīng)歷了三代理論發(fā)展，形成了自上而下、自下而上和整合研究三大研究途徑以及組織理論、網(wǎng)絡(luò)分析理論、制度分析理論、政策執(zhí)行闡述性理論等多種研究理論視角[3]。其中，對研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，本文所關(guān)注的以制度分析為視角研究公共政策執(zhí)行的成果也形成了三類基本理論解釋邏輯。第一類理論解釋主要是對各種新制度主義理論的運用，且不同學(xué)派有不同的理論主張①。經(jīng)濟學(xué)新制度主義學(xué)者主要關(guān)注規(guī)則[4]和規(guī)則影響下行動者所蘊含的“成本-收益”關(guān)系變化[5]對政策執(zhí)行者行為的約束、規(guī)范和激勵，以及交易成本理論在公共部門中的運用對政策過程的影響[6];政治學(xué)新制度主義歷史學(xué)派學(xué)者則提出制度建構(gòu)主義，認為制度制約行為，同時對行為又具有能動作用，由此可以通過制度建構(gòu)政策執(zhí)行者的行動議程、關(guān)注、偏好與模式[7];而社會學(xué)新制度主義學(xué)者則主要運用組織社會學(xué)中對制度化②的定義，提出組織環(huán)境中的制度化機制使“基層共謀”等政策執(zhí)行行為趨向穩(wěn)定且重復(fù)再生，成為所處制度環(huán)境的產(chǎn)物[8];第二類理論解釋主要關(guān)注國家結(jié)構(gòu)形式[9]、層級節(jié)制的科層制組織結(jié)構(gòu)形式[10]以及由兩者相結(jié)合所形成的復(fù)雜府際關(guān)系結(jié)構(gòu)[11]所構(gòu)建的組織制度環(huán)境對政策執(zhí)行主體行為的影響，形成了自成特色的理論解釋邏輯;第三類理論解釋則可以視為新制度主義理性選擇學(xué)派相關(guān)理論的延伸，國內(nèi)學(xué)者將影響政策執(zhí)行的理性選擇制度總結(jié)為中央對地方的激勵機制[12]，并提出在行政和財政分權(quán)背景下，干部目標(biāo)管理責(zé)任制[13]、績效考核機制[14]、晉升機制[15]、問責(zé)機制[16]等政治激勵機制以及財稅制度[17]等經(jīng)濟激勵機制及其強弱程度對地方政府的政策執(zhí)行行為具有顯著影響。

總之，以制度分析為視角研究政策執(zhí)行的三類理論解釋邏輯有助于我們更好地理解制度對政策執(zhí)行的影響和作用，并且為以制度分析視角研究政策執(zhí)行提供，激勵機制、組織制度等諸多路徑。不過，現(xiàn)有研究尤其是國內(nèi)研究多是從微觀層面探討某個具體制度規(guī)則對政策執(zhí)行行為的影響。雖然也有學(xué)者試圖從中觀層面將激勵機制與政策特性、組織結(jié)構(gòu)等變量結(jié)合，建立多變量的結(jié)構(gòu)性研究框架，如陳家健等（2013）[18]、楊宏山（2014）[19]，但鮮有學(xué)者以制度環(huán)境③為視角進行研究。然而，越來越多的學(xué)者認識到，組織和個體行為面臨各種不同類型制度的影響，而且各種制度系統(tǒng)之間并非必然是統(tǒng)一與一致的，研究某個甚至是某類制度規(guī)則對政策執(zhí)行行為的影響可能會造成一葉障目的困局[20]。有鑒于此，本文以制度環(huán)境為研究視角，基于我國公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)，并借鑒Tatiana Kosotva（1997）的制度環(huán)境三維度理論框架[21]，來探索我國公共文化政策執(zhí)行在復(fù)雜制度環(huán)境影響下呈現(xiàn)出怎樣的阻滯生成邏輯，即不同制度維度甚至是不同制度維度之間的相互關(guān)系是如何導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯生成的。

二、地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)

政策執(zhí)行阻滯通常是指政策執(zhí)行過程中，因種種消極因素的影響而出現(xiàn)執(zhí)行不順暢乃至停滯不前，導(dǎo)致政策目標(biāo)不能圓滿實現(xiàn)甚至落空的情形[22]。雖然公共文化政策在地方政府執(zhí)行中出現(xiàn)過或不同程度上存在著 “選擇性執(zhí)行”[23]“歪曲政策、抵抗政策”[24]以及政策空傳[25]等政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，但是，通過廣泛的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不斷變遷的制度環(huán)境影響下，地方政府公共文化政策執(zhí)行呈現(xiàn)出一些新的阻滯現(xiàn)象表征方式。為此，筆者結(jié)合既有研究成果，將我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)總結(jié)為以下幾個方面④。

1.政策執(zhí)行的目標(biāo)偏移：量化指標(biāo)取代政策目標(biāo)

目標(biāo)偏移是指公共文化政策在執(zhí)行中出現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)與政策原定目標(biāo)存在偏差，或出現(xiàn)移位的執(zhí)行阻滯現(xiàn)象?，F(xiàn)今，各級黨政部門通常采取績效指標(biāo)考核、督查打分等方式確保下級政府實現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)。然而，上級政府的考核和督查往往圍繞考核指標(biāo)進行，而且，考核指標(biāo)多為量化指標(biāo)。雖然對于難以測量的定性目標(biāo)也有相應(yīng)的考核要求，但相對可測量的量化指標(biāo)而言，多為考核“軟指標(biāo)”[26]。在這樣的環(huán)境下，地方政府不約而同地將公共文化政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可測量的量化指標(biāo)，以量化指標(biāo)取代政策目標(biāo)。2013年，文化部、財政部為了實現(xiàn)公共文化服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，發(fā)布《關(guān)于國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作的通知》以及《國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)》，從公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共文化服務(wù)供給等六方面明確規(guī)定，國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建的標(biāo)準(zhǔn)。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)為了創(chuàng)建示范區(qū)，一次性投入大量財力、物力修建新的圖書館、博物館等硬件和軟件設(shè)施，以達成創(chuàng)建的量化標(biāo)準(zhǔn)。而在難以量化測量的服務(wù)供給效益方面，新建成的公共文化服務(wù)設(shè)施基本上沒有發(fā)揮應(yīng)有效益，有的服務(wù)設(shè)施甚至門可羅雀。究其實質(zhì)，就是地方政府為了創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)示范區(qū)，圍繞創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)將為人民群眾提供高效優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)這一政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可測量的量化指標(biāo)，從而造成公共文化政策執(zhí)行目標(biāo)偏移，形成公共文化政策執(zhí)行阻滯。

2.政策執(zhí)行的內(nèi)在動力缺失：無考核，無行動

內(nèi)在動力缺失主要表現(xiàn)為政策出臺之后，政策執(zhí)行者迫于外部壓力而非自愿執(zhí)行的狀態(tài)。通常，沒有明確考核指標(biāo)和操作性考核方案，以及由于各地區(qū)情況不一等原因而允許地方政府酌情執(zhí)行的公共文化政策基本上得不到地方政府的執(zhí)行。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中明確規(guī)定，公共文化服務(wù)設(shè)施要保證“建、管、用”，以提高公共文化服務(wù)設(shè)施效能。但這些政策要求沒有相匹配的考核辦法，對政策執(zhí)行者來說就是無考核的“軟政策”。在沿海X市，由市政府和企業(yè)共同出資近5000余萬元的某現(xiàn)代化劇場坐落于風(fēng)景秀麗的海濱，周邊旅游景點豐富，游客眾多，然而該劇場利用率非常低。在訪談問及“投入巨資建設(shè)的現(xiàn)代化劇場服務(wù)效率如此低，貴劇團為何沒有加以開發(fā)，提高其服務(wù)效能”時，相關(guān)負責(zé)人回復(fù)：“市里沒有明確要求，而且，開發(fā)需要大量的資金。況且開發(fā)不成功，我們還要擔(dān)責(zé)，所以我們就只是藝術(shù)學(xué)校和劇團訓(xùn)練、演出的時候用一下。”（201706FXH）事實上，由于執(zhí)行主體缺乏內(nèi)在動力，加之政策本身缺乏可操作性考核辦法相配套，在我國一些地區(qū)，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達的中西部地區(qū)，許多公共文化服務(wù)設(shè)施或機構(gòu)一直維持著“不死不活”的低效運行狀態(tài)。這既造成公共財政投入的巨大浪費，也使政策目標(biāo)難以實現(xiàn)。

3.政策執(zhí)行的服從力不足：有令不行，有禁不止

服從力不足是指政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者不遵循政策精神，敷衍或完全忽視某些不符合地方利益或難以推行的公共文化政策的行為。2013年財政部、文化部在《中央補助地方美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》中明確規(guī)定，中央專項資金按照市級“三館”每館每年50萬元、縣（區(qū)）級“三館”每館每年20萬元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站每站每年5萬元以及東、中、西部20%、50%、80%的比例標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，其余部分由地方政府承擔(dān)。另外，該通知明確規(guī)定地方財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)本地區(qū)“三館一站”免費開放所需的日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，同時不得挪用中央專項經(jīng)費，也不得因中央財政安排專項資金而減少地方財政的應(yīng)有支出。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)比例“三館一站”的免費開放缺乏運營經(jīng)費，而且地方財政也沒有增加經(jīng)費預(yù)算。同時，部分經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的地方政府也沒有補足免費開放專項資金應(yīng)由地方政府承擔(dān)的部分。少數(shù)基層政府甚至截留鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的中央專項補貼。諸如此類現(xiàn)象并不少見，但當(dāng)前公共文化政策執(zhí)行服從力不足主要體現(xiàn)在理應(yīng)納入地方財政預(yù)算的公共文化發(fā)展經(jīng)費沒有按照相關(guān)政策執(zhí)行上。

4.政策執(zhí)行的規(guī)劃畸變：政策歪曲，政策失敗

規(guī)劃畸變是指地方政府在執(zhí)行中置國家政策原則于不顧，使原本完整嚴謹?shù)恼吲c政策規(guī)劃相悖，甚至是完全脫離政策原則和政策目標(biāo)的現(xiàn)象。如：國家《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》以及《關(guān)于加強地方縣級和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊伍建設(shè)的若干意見》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站是公益性文化機構(gòu)，每個文化站至少要有1至2個編制，較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可適當(dāng)增加編制。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站改為“以錢養(yǎng)事”的中介服務(wù)組織，使文化站在編人員成為社會人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站普遍陷入人才流失、難以為繼的困境。另外，2007年多部門聯(lián)合發(fā)布的《“農(nóng)家書屋”工程實施意見》明確指出，“農(nóng)家書屋”建設(shè)的政策目標(biāo)：一是通過5至10年的建設(shè)，“農(nóng)家書屋”覆蓋全國行政村，并在全國農(nóng)村逐步建立起“供書、讀書、管書、用書”的長效機制;二是有效解決農(nóng)村出版產(chǎn)品和服務(wù)供給不足等問題，以及用社會主義先進文化占領(lǐng)農(nóng)村思想文化陣地，滿足廣大農(nóng)村群眾最基本的精神文化需求和日益增長的文化消費需要。然而，多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過十年努力，“農(nóng)村書屋”建設(shè)雖然總體上實現(xiàn)了硬件設(shè)施基本覆蓋全國行政村的目標(biāo)，但是在管理機制、配套支持、服務(wù)效益等方面完全脫離了原有政策目標(biāo)，大量“農(nóng)村書屋”成為布滿灰塵的閑置書庫，可以說是出現(xiàn)了明顯的政策失敗。

概言之，在當(dāng)前制度環(huán)境下，公共文化政策執(zhí)行呈現(xiàn)出多方面的阻滯表現(xiàn)。這些阻滯現(xiàn)象的存在，不利于政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)。本文將借鑒制度環(huán)境三維度理論框架，從制度環(huán)境視角更為系統(tǒng)地探討由不同制度維度所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境是如何影響政策執(zhí)行阻滯生成的。另外，地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)，是筆者基于實地調(diào)研所積累的經(jīng)驗數(shù)據(jù)以及結(jié)合既有研究成果進行的探索性總結(jié)，而并非理論邏輯上的窮盡分類。

三、地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯分析

隨著制度研究的發(fā)展，John W.Meyer 和Brian Rowan[27]提出對組織環(huán)境的關(guān)注不能只考慮技術(shù)環(huán)境，還必須考慮制度環(huán)境，而且將制度環(huán)境定義為“一個組織所處的法律制度、文化、社會規(guī)范、觀念等為人們‘廣為接受的社會事實”。而組織社會學(xué)家斯科特（Richard W.Scott）[28]通過厘清、精選與濃縮不同學(xué)科以及不同學(xué)派有關(guān)制度概念的定義，將制度定義為：“為社會生活提供穩(wěn)定和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認知性要素，以及相關(guān)的活動與資源。”隨即，Tatiana Kosotva在借鑒Meyer和Rowan對制度環(huán)境的定義以及吸收Scott制度理論的基礎(chǔ)上，提出國家層面的制度特征是考察組織外部環(huán)境對組織或個人行為影響的基礎(chǔ)，并建構(gòu)了一個整合規(guī)則、規(guī)范以及認知三要素，在國家層面描繪組織外部環(huán)境的綜合框架（Country Institutional Profile）[29]。其中，規(guī)制要素是指特定國家環(huán)境中，限定個人行為選擇集合以及約束個人行為的法律法規(guī);規(guī)范要素是指既定國家有關(guān)人性和個人行為的社會規(guī)范、價值、信念和假設(shè);認知要素是指在一個國家，人們廣泛共享的社會知識和認知類別（比如圖式或固定模式）。雖然Kosotva提出的分析框架多應(yīng)用于測量對比不同國家或不同地區(qū)制度環(huán)境差異對特定行業(yè)、企業(yè)組織或個人的影響[30]，但是，不容否定的是，制度環(huán)境三維度理論框架開創(chuàng)性地整合了制度三大基礎(chǔ)要素，為從制度環(huán)境視角研究國家層面組織外部環(huán)境對組織或個人行為的影響，提供了一個更為全面的理論分析框架。而本文研究的中心，也即試圖從制度環(huán)境視角探析國家層面制度環(huán)境是如何導(dǎo)致地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯生成的。由此，制度環(huán)境三維度理論框架適用于本文的研究。

有鑒于此，本文試圖借鑒學(xué)者Kosotva的制度環(huán)境三維度理論架構(gòu)，將影響公共文化政策執(zhí)行的復(fù)雜制度環(huán)境分為規(guī)制維度、規(guī)范維度以及認知維度，并從這三個維度來分析我國國家制度環(huán)境對地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的影響，及其背后的生成邏輯（見表1）。其中，規(guī)制維度是指有關(guān)公共文化發(fā)展與治理的正式制度支持，主要包括相關(guān)法律法規(guī)、行政規(guī)章以及政策文件等。這些規(guī)制設(shè)定了公共文化政策執(zhí)行者的行為選擇集以及對執(zhí)行行為進行獎懲、約束和規(guī)范的規(guī)則體系。規(guī)范維度是指有關(guān)公共文化政策執(zhí)行的社會規(guī)范和價值觀。有關(guān)公共文化發(fā)展廣泛共享的社會規(guī)范和價值觀會在公共文化政策執(zhí)行活動中影響或規(guī)范政策執(zhí)行行為。認知維度則是指在外在文化框架影響下，政策執(zhí)行主體對公共文化發(fā)展廣泛共享的認知。

表1 制度環(huán)境三維度理論框架

注：此分析框架是在Tatiana Kosotva制度環(huán)境三維度理論框架的基礎(chǔ)上拓展與修正而來。其中，規(guī)制維度的具體制度內(nèi)容是筆者基于阻滯表現(xiàn)進行的對應(yīng)性總結(jié);規(guī)范維度和認知維度具體制度內(nèi)容是筆者基于已有理論框架對兩者的定義，以及結(jié)合公共文化政策執(zhí)行這一特定研究問題進行的制度內(nèi)容重釋。

1.規(guī)制維度：不同規(guī)制影響下的政策執(zhí)行阻滯

根據(jù)已有研究，學(xué)者多將影響公共政策執(zhí)行規(guī)制維度的具體內(nèi)容概括為政治激勵、經(jīng)濟激勵以及組織制度。而下文將基于我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的當(dāng)下表現(xiàn)，探討規(guī)制維度對公共文化政策執(zhí)行阻滯的影響及其背后的生成邏輯。

（1）績效考核與高壓問責(zé)：“目標(biāo)指標(biāo)化”以及“無考核、無行動”的策略選擇

在地方政府中，上級政府為了保證下級政府按時完成指標(biāo)任務(wù)，使公共文化政策得到有效執(zhí)行，通常會制定系列績效考核規(guī)則或者系列考核競賽機制對下級政府進行考核。我國干部人事管理體制決定了上一級擁有下一級官員任命和晉升的權(quán)力。在這種情況下，下一級政策執(zhí)行者為了確保自身仕途不受影響，面對嚴格的績效考核機制，不得不調(diào)動所有資源和力量達成上級安排的任務(wù)。然而，上級考核往往緊緊圍繞考核指標(biāo)進行，而且考核指標(biāo)多為易測量的量化指標(biāo)。由此，地方政府多偏好于完成易于考核的量化指標(biāo)，將政策目標(biāo)指標(biāo)化。

在H市文化新聞出版廣電局調(diào)研過程中，一位部門領(lǐng)導(dǎo)的講話反映了當(dāng)前我國公共文化政策在績效考核機制下“目標(biāo)指標(biāo)化”的典型執(zhí)行阻滯困境：“當(dāng)時創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)示范區(qū)的時候，‘三館一站一室等文化設(shè)施建設(shè)只對市縣一級的要求強烈一些，所以市縣一級的都做好了達標(biāo)了。而區(qū)一級的有的就不用說了，沒有的就都去講困難了。我們當(dāng)時也要求各區(qū)去做，他們也做了，就是把一些學(xué)校利用不好的圖書館等場地搞過來，有兩個區(qū)從形式上把這個圖書館、文化館建起來了，那么這個達標(biāo)大家心里都很清楚都是從形式上建起來的?！保?01612HHP）

由此，在問責(zé)制度環(huán)境下，地方政策執(zhí)行者為了減小壓力以及少承擔(dān)風(fēng)險，選擇無考核即無行動的行動策略，致使公共文化政策執(zhí)行出現(xiàn)“無考核、無行動”的阻滯現(xiàn)象。

（2）財稅分權(quán)與政治晉升：地方政府新行動邏輯下的服從力不足

財稅分權(quán)是指我國20世紀90年代開始的分稅制改革，即試圖通過中央與地方事權(quán)與支出范圍的厘清實現(xiàn)中央與地方財政收入的合理劃分[32]。政治晉升是指政府官員，除了關(guān)心地方財政收入以外，更關(guān)心其在官場的“升遷”機遇，致使地方政府行為逐漸形成了一種以追求經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)的“晉升錦標(biāo)賽”模式[33]。

以分稅制為基礎(chǔ)的財稅分權(quán)為地方政府爭取財政資源提供了較為明確的制度基礎(chǔ)，在一定程度上增加了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。但與此同時，中央與地方事權(quán)與支出范圍事實上的錯位和混亂給地方財政造成了不小壓力，尤其是經(jīng)濟實力較弱的中小城市以及資源稟賦差、經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)更是常年入不敷出。在中央“高位推動”公共文化政策的考核環(huán)境下，地方政府為了應(yīng)對上級考核，投入巨額財政收入發(fā)展公共文化。然而，公共文化發(fā)展并不具備快速產(chǎn)生經(jīng)濟效益的潛能。為此，當(dāng)前仍是以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)的政治晉升壓力與需要巨大財政投入?yún)s無直接經(jīng)濟效益的公共文化發(fā)展之間形成了顯著沖突。于是，地方政府只有轉(zhuǎn)換其行動邏輯，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、公共文化發(fā)展與政治晉升的某種均衡。在這一過程中，經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，有雄厚經(jīng)濟實力同時實現(xiàn)經(jīng)濟和公共文化的發(fā)展目標(biāo)，而且可以在中央號召的“文化強國”“文化強省”⑤等競爭領(lǐng)域爭得先進，獲取更多的政治晉升資源，如東部Z省[34]。而在經(jīng)濟不發(fā)達的中西部地區(qū)，便只能更多地像S市文體新廣局L官員所提出的那樣實行“文化搭臺、經(jīng)濟唱戲”，即將公共文化發(fā)展與文化旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意園等文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相結(jié)合，力圖以文化發(fā)展服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。由此，在地方政府以“經(jīng)濟發(fā)展+公共文化發(fā)展”獲取政治晉升機會的新行動邏輯下，地方政府關(guān)注的是公共文化發(fā)展與文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的良好對接，而對于完全由政府財政兜底支出且缺乏直接經(jīng)濟效益潛能的公共文化服務(wù)則服從力不足，致使我國公共文化政策執(zhí)行阻滯。

（3）低效的政策監(jiān)督機制：政策監(jiān)控乏力下的政策規(guī)劃畸變

經(jīng)過20多年分權(quán)改革，地方政府已不再是一個單純被控客體和中央指令的“傳聲筒”，而是在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)等方面擁有越來越多的自主權(quán)。但是，中央對地方的監(jiān)督并沒有像“分權(quán)威權(quán)主義”論者所提出的那樣，能夠通過縱向和橫向監(jiān)督的結(jié)合對地方實行良好監(jiān)督[35]。在縱向監(jiān)督上，中央和上級政府雖然可以通過人事權(quán)影響處于關(guān)鍵決策崗位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，但是卻無法對下級政府的日常行為進行有效干預(yù)，而且自上而下的內(nèi)部監(jiān)督也因信息不對稱等問題致使對下級政府政策執(zhí)行的監(jiān)督成本巨大。因而，縱向監(jiān)督乏力使黨政干部逆向選擇的成本低，易于造成政策規(guī)劃的畸變。而在橫向監(jiān)督上，地方各級人民代表大會和司法體系等橫向問責(zé)機制是中央用以引導(dǎo)、規(guī)范地方政府行為的關(guān)鍵性制度安排，但是目前地方人民代表大會和司法體系的發(fā)展不完善，不能有效監(jiān)督政策執(zhí)行者的行為[36]。另外，橫向同級監(jiān)察獨立性差，因為同級監(jiān)察機構(gòu)通常是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)人往往由同級黨委或行政機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員決定或兼任，而且其政治晉升、職位編制、工作待遇等也由同級政府負責(zé)?？傊?，縱向和橫向上的監(jiān)督體制乏力，使中央與地方委托代理關(guān)系處于極大的道德風(fēng)險中，致使我國公共文化政策執(zhí)行或多或少地出現(xiàn)政策規(guī)劃畸變的阻滯現(xiàn)象。

（4）高度分化的組織結(jié)構(gòu)：政策執(zhí)行中的象征性賦權(quán)

目前，我國政府部門組織制度主要為單一制國家結(jié)構(gòu)形式和層級節(jié)制的科層制組織形式，而兩者的結(jié)合為公共文化政策執(zhí)行構(gòu)筑了一個高度分化的組織環(huán)境[37]。因為自上而下層級節(jié)制的科層制組織形式則使各層級政府以及各層級職能部門之間形成縱向“條條分割”的壓力型關(guān)系;單一制國家結(jié)構(gòu)形式使各個地方政府之間及同一政府內(nèi)部各個職能部門之間形成橫向“塊塊分離”的相互競爭關(guān)系。在縱向“條條分割”的壓力型體制下，公共文化政策的執(zhí)行任務(wù)層層下放直至基層，然后再從基層層層向上匯報。按照“權(quán)責(zé)一致”原則，上級政府原本應(yīng)該做到“權(quán)隨責(zé)走，費隨事走”。然而，在現(xiàn)有下級向上級負責(zé)的官僚體制下，往往只有不斷地責(zé)任下移，卻沒有充足的自上而下的資源支持[38]。一些缺乏財政支持的地方政策執(zhí)行者甚至只能靠項目資金的調(diào)度或截留來保證政策執(zhí)行所需資金。另外，在橫向各層級職能部門“塊塊分離”的相互競爭關(guān)系下，公共文化政策執(zhí)行所需的信息和資源共享也難以保障，下級尤其是基層公共文化政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時不得不花費巨大的精力協(xié)調(diào)各級相關(guān)職能部門之間的關(guān)系。在這樣的情況下，公共文化政策執(zhí)行存在客觀因素影響下的服從力不足、政策目標(biāo)偏移等阻滯行為。總之，高度分化的組織結(jié)構(gòu)不僅造成象征性賦權(quán)下的政策執(zhí)行阻滯，而且為政策執(zhí)行阻滯提供了穩(wěn)定的組織制度基礎(chǔ)。

2.規(guī)范維度：社會對公共文化政策執(zhí)行的“強規(guī)范”和“弱價值觀”

規(guī)范維度是指有關(guān)公共文化政策執(zhí)行的社會規(guī)范和價值觀。其中，“規(guī)范”是指有關(guān)公共文化政策執(zhí)行應(yīng)該如何完成，以及政策目標(biāo)實現(xiàn)所要求的合法方式或手段的各種制度;而“價值觀”是指社會對公共文化政策執(zhí)行所偏好的觀念，以及用來比較和評價政策執(zhí)行行為的各種標(biāo)準(zhǔn)[39]。

改革開放至今，中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，物質(zhì)生活與精神生活水平也大幅提升，同時，人民群眾對公共文化服務(wù)需求也越來越大。事實上，近八年來，全國公共圖書館僅僅增加8%，而總流通人數(shù)卻增加了79%，經(jīng)濟發(fā)達的東中部地區(qū)更是翻番⑥。

在我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的新時代背景下，通過系列公共文化政策促進公共文化均衡且充分發(fā)展成為廣大人民群眾的共同期待。另外，從十六大以來，黨和國家為了推進公共文化服務(wù)發(fā)展，已制定系列公共文化政策，全面部署現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，并提出2020年基本建成現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系。根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，國家對公共文化發(fā)展的財政投入從2002年的83.66億元增長到2015年的682.97億元;全國公共文化機構(gòu)由2002年的51140個增長到了2015年的63427個⑦?？傊?，廣大人民群眾對公共文化服務(wù)的強期許，以及黨和國家對保障人民基本文化權(quán)益的高度重視，為公共文化政策執(zhí)行者提供了一種強有力且廣泛共享的社會規(guī)范。而且，這種社會規(guī)范為地方政府執(zhí)行公共文化政策營造了較強的外部壓力，對地方政府積極執(zhí)行公共文化政策、實現(xiàn)公共文化政策目標(biāo)有較大的規(guī)范和推動作用。

然而，與此同時，目前有關(guān)比較和評價公共文化政策執(zhí)行者行為的各種標(biāo)準(zhǔn)，卻遠沒有形成系統(tǒng)的價值觀體系，致使社會民眾很難對政策執(zhí)行者進行評價和約束。本文將這種現(xiàn)象稱為“弱價值觀”的形成。其形成主要有兩方面的原因：一是由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域不均衡，一些經(jīng)濟發(fā)展較落后的中西部地區(qū)仍在追求物質(zhì)生活的充足，對于公共文化等精神生活的需求依然相對較小。在H省H市進行實地調(diào)查時，一位駐村干部這樣說道：“像我們這種經(jīng)濟不太好的地方，能搞好起碼的生活，送小孩子多讀點書就很好了。老百姓對公共文化的需求不大，雖然他們也承認這些很好，但是他們害怕花錢，甚至是不敢奢求?！保?01706HHP）由此，在公共文化需求不均衡的情況下，有關(guān)評價政策執(zhí)行者行為的主觀標(biāo)準(zhǔn)及有助于公共文化發(fā)展的各種價值觀念很難在需求不充分的地區(qū)形成，也就難以形成有助于公共文化政策執(zhí)行的廣泛共享的價值觀。二是在公眾參與公共文化服務(wù)供給程度低、公眾監(jiān)督政策執(zhí)行主體困難以及公民參政議政發(fā)展不充分等問題的影響下，人民群眾對公共文化政策執(zhí)行主體的具體活動不甚了解，而且也沒有強烈的抑或是成熟的參政議政意識，也很難形成廣泛共享的評價政策執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)以及有助于政策執(zhí)行的各種價值觀念前提[40]。在這種情況下，雖然公共文化政策執(zhí)行有強有力且廣泛共享的社會規(guī)范進行約束，但是卻沒有形成相匹配的評價政策執(zhí)行主體行為的廣泛共享標(biāo)準(zhǔn)，即價值觀體系。這種“弱價值觀”格局降低了社會規(guī)范對地方政府有效執(zhí)行公共文化政策的約束作用，助長了公共文化政策執(zhí)行阻滯新現(xiàn)象的生成。

3.認知維度：政策執(zhí)行主體對公共文化政策執(zhí)行的重視度不夠

認知維度是指在外在文化框架影響下，公共文化政策執(zhí)行主體對公共文化政策執(zhí)行的穩(wěn)定性認知。認知是外部世界刺激與個人機體反應(yīng)的中介，是關(guān)于世界內(nèi)化于個體的系列符號象征[41]。因此，外在文化框架對公共文化政策的重視度能夠很好地反映于政策執(zhí)行個體的行為上[42]。

新中國成立初，我國公共文化政策主要體現(xiàn)在文化意識形態(tài)方面，即通過報刊、戲劇、電影、美術(shù)等宣傳工具推進社會主義文化建設(shè)。在當(dāng)時，全國公共文化機構(gòu)數(shù)量少，且多積聚在城市。改革開放后，黨和國家非常重視公共文化建設(shè)，比如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃（1981-1985）》首次將文化建設(shè)納入規(guī)劃安排。隨后，黨和國家陸續(xù)出臺了系列公共文化政策，如《文化部關(guān)于省（自治區(qū)、市）圖書館工作條例》（1982年）、《群眾藝術(shù)館、文化館管理辦法》（1992年）、《文化部關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》（1998年）、《文化部關(guān)于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加強西部文化建設(shè)的意見》（2000年）等等。但是，由于國家經(jīng)濟發(fā)展相對落后，各級政府多通過“以文養(yǎng)文”形式支撐公共文化服務(wù)供給[43]?？v觀改革開放至20世紀末，國家對公共文化事業(yè)發(fā)展的年度總支出，“七五”時期僅有10億至15億左右，“八五”時期僅有17億至33億左右，九五時期才有較為明顯提高，2000年達到63.16億元⑧?？偟膩碚f，從改革開放至20世紀90年代末，國家和各級政府均以經(jīng)濟建設(shè)為中心，社會的總體認知是“經(jīng)濟發(fā)展才是硬道理”。相應(yīng)地，整個社會對公共文化政策及其執(zhí)行的重視度不高。其實，在這一時期，廣大民眾以改善基本生存條件為主，也缺乏追求公共文化生活的意識。

到21世紀初，隨著國家經(jīng)濟持續(xù)增長，黨和國家也愈益重視公共文化建設(shè)，比如在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中第一次開辟專章對“繁榮社會主義文化，提高文化生活質(zhì)量”進行了全面規(guī)劃和部署。在這一時期， 公共文化政策執(zhí)行得到了更多重視，但是在仍以“經(jīng)濟發(fā)展”為主要考核指標(biāo)以及以追求“經(jīng)濟發(fā)展”獲取政治晉升的大環(huán)境下，公共文化政策執(zhí)行仍不可能構(gòu)成地方政府的主要工作。在訪談中，H省S市文化部門官員對“現(xiàn)今，公共文化政策執(zhí)行最主要的是什么”問題的回答直接證實了這一點：“說到底，還是領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，我們幾次拿著國家相關(guān)政策找市領(lǐng)導(dǎo)要求落實，都沒有回復(fù)。市領(lǐng)導(dǎo)還不太高興，說‘我們想集中力量好好發(fā)展下經(jīng)濟，你們總不支持。當(dāng)然，我們也理解市領(lǐng)導(dǎo)，他們壓力也很大，有太多的事情要做?！保?01703HSW）總之，以發(fā)展經(jīng)濟為中心，對公共文化政策執(zhí)行不夠重視是公共文化政策執(zhí)行主體面臨的認知環(huán)境。在這種環(huán)境下，地方政府以及公共文化政策執(zhí)行者也會受到外部文化認知環(huán)境潛移默化的影響，忽視公共文化政策執(zhí)行的重要性。這一制度維度對公共文化政策執(zhí)行的影響，尤其體現(xiàn)在地方政府對公共文化發(fā)展經(jīng)費保障相關(guān)政策執(zhí)行服從力不足上。

4.不同制度維度相結(jié)合影響下的政策執(zhí)行阻滯固化

斯科特（Richard W.Scott）在強調(diào)制度三大構(gòu)成要素的各自獨特特征和運行模式后，重申了一個重要事實：“即眾多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在實際生活中的大多數(shù)制度形式中，并非是某一單獨的制度要素在起作用，而是三大基礎(chǔ)要素之間的不同組合在起作用。在我們穩(wěn)定的社會系統(tǒng)中，很多實踐穩(wěn)定存在且重復(fù)再生，是因為這些實踐被人們視若當(dāng)然而接受，得到了規(guī)范的許可和權(quán)威化的支持。這些制度要素結(jié)合在一起，所產(chǎn)生的強大力量是驚人的?！盵44]

事實上，我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的諸種表現(xiàn)同樣是三大制度要素相結(jié)合影響下的結(jié)果。首先，具有國家強制性、由國家強制力保證實施的規(guī)制維度，其高度分化的組織結(jié)構(gòu)為公共文化政策執(zhí)行阻滯提供了穩(wěn)定的組織制度環(huán)境;財稅分權(quán)下的地方財政和政治晉升壓力、高壓的問責(zé)與績效考核機制以及低效的政策監(jiān)督機制，給地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯提供了制度驅(qū)動力。其次，規(guī)范維度下的“弱價值觀”使社會大眾對公共文化政策執(zhí)行的約束作用低，為政策執(zhí)行阻滯的生成提供了有利的社會規(guī)范環(huán)境。再者，改革開放以來一直以經(jīng)濟發(fā)展為主要任務(wù)的認知框架使地方政府政策執(zhí)行者不能正確認知公共文化的重要性，為政策執(zhí)行阻滯的形成提供了相適應(yīng)的認知環(huán)境?？傊?，在三大維度所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境影響下，我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯有深刻的制度性成因。更重要的是，規(guī)制維度中的正式制度限定了政策執(zhí)行者的行為選擇集，比如目標(biāo)指標(biāo)化，無考核無行動，政策規(guī)劃畸變等等，使我國公共文化政策執(zhí)行阻滯有了權(quán)力的支持;而規(guī)范維度下“弱價值觀”的形成又使我國公共文化政策執(zhí)行阻滯得到了社會規(guī)范的默認。尤其是，以經(jīng)濟發(fā)展為中心，忽視公共文化發(fā)展的文化認知環(huán)境，使政策執(zhí)行者視若當(dāng)然地接受不重視公共文化政策執(zhí)行的行為。概言之，公共文化政策執(zhí)行阻滯被政策執(zhí)行者，抑或是廣大社會民眾視若當(dāng)然地接受，也得到了規(guī)范許可和權(quán)力支持。由此，在規(guī)制、規(guī)范以及認知制度維度相結(jié)合影響下，我國地方政府公共文化政策執(zhí)行面臨著穩(wěn)定存在且重復(fù)再生的阻滯生成環(huán)境，而且在與制度環(huán)境的互動中成為一個制度化了的非正式行為，并由此形成政策執(zhí)行阻滯固化（見圖1）。

圖1 公共文化政策執(zhí)行阻滯中不同制度維度的關(guān)系

具體來說，雖然三大制度維度并不是三者缺一不可的關(guān)系，但其中每一制度維度都會強化當(dāng)下制度環(huán)境對公共文化政策執(zhí)行阻滯的塑造作用，且相互結(jié)合產(chǎn)生更強大的力量。在這個意義上，當(dāng)下各種公共文化政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象可以說是復(fù)雜制度環(huán)境的產(chǎn)物。在調(diào)研過程中，談及“中央三令五申基層文化站的重要性下，為什么政策仍舊無法落實，以致基層文化陣地流失情況越來越嚴重”這一問題時，一位基層公共文化政策執(zhí)行者說道：“這個問題我們個人是解決不了的，找上級領(lǐng)導(dǎo)他們也總說沒辦法。這是大環(huán)境的問題，一二十年了都是這樣。” （201703HSL）這樣的回答正體現(xiàn)了在復(fù)雜制度環(huán)境影響下，文化站建設(shè)相關(guān)政策的執(zhí)行阻滯是復(fù)雜制度環(huán)境的產(chǎn)物。其根源在于，對于社會大環(huán)境以及地方領(lǐng)導(dǎo)對公共文化發(fā)展的不重視，他們無從改變;面對地方政府本應(yīng)落實卻沒有落實的政策，以及本應(yīng)到位卻沒有到位的經(jīng)費，在當(dāng)前上級決定下級任命的體制下，政策執(zhí)行比較消極;而規(guī)制維度中有關(guān)公共文化政策執(zhí)行的正式制度也限定了政策執(zhí)行者的行為選擇集。

四、結(jié)論與討論

公共文化政策執(zhí)行是國家治理公共文化發(fā)展的載體，也是保障人民基本文化權(quán)益，滿足人民群眾美好生活期待的制度性根本保障。因此，研究公共文化政策執(zhí)行阻滯，并探析地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象生成的制度性成因是一個有價值且值得廣泛關(guān)注的研究問題。本文基于多地調(diào)研所積累的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，以及運用Kosotva的制度環(huán)境三維度理論框架對我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的研究得出了以下幾個重要結(jié)論：（1）基于經(jīng)驗材料對地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的實際情況進行探索性的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下地方政府公共文化政策執(zhí)行有四種典型的阻滯表現(xiàn)：一是量化指標(biāo)取代政策目標(biāo)的目標(biāo)偏移;二是無考核無行動的內(nèi)在動力缺失;三是有令不行、有禁不止的服從力不足;四是規(guī)劃畸變下的政策歪曲和政策失敗。（2）在規(guī)制、規(guī)范和認知三維度構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境影響下，地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成具有深刻的制度性成因。比如：規(guī)制維度下，績效考核與問責(zé)使公共文化政策執(zhí)行者選擇“目標(biāo)指標(biāo)化”以及“無考核無行動”的策略;財稅分權(quán)與政治晉升使地方政府轉(zhuǎn)變行動邏輯，選擇性投入與文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)的公共文化發(fā)展導(dǎo)致部分公共文化政策的執(zhí)行缺乏服從力;縱向和橫向上的低效監(jiān)督使公共文化政策執(zhí)行出現(xiàn)政策規(guī)劃畸變;高度分化的組織結(jié)構(gòu)使公共文化政策在象征性賦權(quán)下執(zhí)行力不足;規(guī)范維度下，公共文化發(fā)展的“強規(guī)范”缺乏必要的“強價值觀”支持，為公共文化政策執(zhí)行阻滯提供了有利的社會規(guī)范環(huán)境;認知維度下，以經(jīng)濟發(fā)展為中心的社會認知使地方政府忽視公共文化發(fā)展的重要性，進一步促成公共文化政策執(zhí)行阻滯。（3）在規(guī)制、規(guī)范以及認知三大制度維度相結(jié)合的影響下，地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯面臨著穩(wěn)定存在且重復(fù)再生的生成環(huán)境，而且，在與制度環(huán)境的不斷互動中成為一個制度化了的非正式行為，由此促成我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯固化。

其實，以上結(jié)論與一些學(xué)者運用組織社會學(xué)相關(guān)理論研究政府行為和政策執(zhí)行所提出的解釋觀點大體上相一致。比如：周雪光提出“基層共謀行為”不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物[45];陳家健等指出高度分化的科層機構(gòu)降低了政策執(zhí)行力，使很多國家政策的執(zhí)行廢止或走樣[46]。不同之處在于，本文運用組織社會學(xué)家Meyer和Rowan提出的制度環(huán)境概念以及Kosotva提出的制度環(huán)境三維度理論框架，創(chuàng)新性地將研究政策執(zhí)行的制度環(huán)境擴展為規(guī)制、規(guī)范以及認知三維度。而這正是本文的主要價值所在，因為運用制度環(huán)境三維度理論框架能更全面地展現(xiàn)復(fù)雜制度環(huán)境是如何導(dǎo)致公共文化政策執(zhí)行阻滯生成的，而且，本文對地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯固化這一重要現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)，也來源于筆者從三大制度維度對公共文化政策執(zhí)行阻滯生成機制的探究。值得指出的是，雖然公共文化政策執(zhí)行阻滯具有不同政策類型下的特殊表現(xiàn)形式與運行特征。但是，本文的研究結(jié)論能較好地適用于非核心任務(wù)公共政策領(lǐng)域的執(zhí)行研究，而能否適用于其他政策類型領(lǐng)域，尚需進一步研究加以證實。需要補充的是，三大維度對公共文化政策執(zhí)行的影響，除了相互強化以外，可能還存在不同維度之間的相互嵌入。后續(xù)研究還可以挖掘地方政府成功執(zhí)行公共文化政策的案例，研究怎樣將政策執(zhí)行的制度性阻滯因素轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M因素;同時，也可以以案例研究的形式，深度探析不同制度維度影響下，公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成機制。

注釋：

①雖然學(xué)術(shù)界對新制度主義的界定仍有爭議，但是相對于以康芒斯、凡勃倫等學(xué)者為代表的舊制度主義思想而言，后代學(xué)者有關(guān)制度的理論思想逐漸被視為“一種新制度理論”的出現(xiàn)。而且，隨著新制度主義理論的發(fā)展，新制度主義日漸發(fā)展為經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的新制度主義理論，同樣，每個學(xué)科的新制度主義理論也分有不同流派。

②組織社會學(xué)代表學(xué)者John W.Meyer和Brian Rowan（1977）將制度化定義為：“某個特定的組織行為或組織結(jié)構(gòu)被社會或組織環(huán)境中有關(guān)各方所廣泛接受，從而具有合法性或合理性的現(xiàn)象?！?/p>

③本文采用John W.Meyer和Brian Rowan（1977）對制度環(huán)境的定義，即制度環(huán)境是指一個組織所處環(huán)境中的法律制度、文化、社會規(guī)范、觀念等為人們“廣泛接受”的社會事實。

④本文涉及的地方政府公共文化政策執(zhí)行的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，均為筆者跟隨武漢大學(xué)“國家文化管理體制改革”研究團隊，于2016年9月至2018年6月，在武漢市、隨州市、黃石市、廈門市、深圳市等地進行實地調(diào)研積累所得。另外，受限于調(diào)研團隊的時間安排，筆者僅關(guān)注了公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策在地方政府執(zhí)行的實際情況，但是，這并不影響經(jīng)驗數(shù)據(jù)的代表性。因為公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策具體包括公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理、資金人才技術(shù)保障、組織支撐和運行評估等政策，涉及公共文化發(fā)展的方方面面。因此，以公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)政策在地方政府執(zhí)行的實際情況來展現(xiàn)公共文化政策在地方政府執(zhí)行的整體情況，具有較好的代表性，也有助于筆者更深入地觀察和了解。

⑤中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第六次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，并提出努力建設(shè)社會主義文化強國的目標(biāo)。隨即，各省在十七屆六中會議的精神號召下，紛紛將文化強省納入發(fā)展目標(biāo)，如浙江、湖南等省。

⑥根據(jù)2016年《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

⑦根據(jù)2016年《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

⑧根據(jù)2016年《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理而得。

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