棚戶區(qū)改造融資模式問題研究

朱秀梅

摘要：棚戶區(qū)是社會在城市化過程中的產(chǎn)物。棚戶區(qū)當(dāng)前常見問題引發(fā)政府和社會的大量關(guān)注。多途徑創(chuàng)新融資的模式，發(fā)揮多種融資渠道的作用，多渠道籌集資金進(jìn)行棚戶區(qū)改造的建設(shè)，是如今棚改中需要面臨的重要現(xiàn)實問題。本文擬以山東省壽光市棚戶區(qū)改造項目為例，分析當(dāng)前棚改融資工作出現(xiàn)的主要問題，并探討相關(guān)解決措施。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造 融資模式 壽光市

城市規(guī)劃和城市建設(shè)的大幅度改進(jìn)，原有城建的缺陷逐步涌現(xiàn)出來，很多改革前建設(shè)的小區(qū)，都存在交通擁堵、給水和排水設(shè)施配套建設(shè)不足、電力供應(yīng)系統(tǒng)設(shè)備老化等問題。而棚戶區(qū)在建設(shè)中缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建設(shè)隨意性較高，不考慮綠化空間，道路建設(shè)也缺乏統(tǒng)一有序的科學(xué)規(guī)劃，除此以外，衛(wèi)生、娛樂、教育等配套設(shè)施規(guī)劃意識薄弱，臟、亂、差現(xiàn)象普遍。

一、棚戶區(qū)改造的意義

（一）棚戶區(qū)改造是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中的重點解決問題

山東省發(fā)改委副主任梁文躍提出，全省范圍內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，聚焦出全國鄉(xiāng)村振興可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的“山東方案”。計劃到2022年，全省生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村取得重要突破，到2030年，山東特色美麗鄉(xiāng)村整體塑形，到2035年，廣大鄉(xiāng)村“齊魯風(fēng)情畫”全面展現(xiàn)。

作為全國百強(qiáng)縣的壽光市，一直堅持把美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)、農(nóng)民增收增產(chǎn)和民生的改善聯(lián)系在一起，科學(xué)規(guī)劃和布局，建設(shè)整潔居住環(huán)境、美化鄉(xiāng)村文明建設(shè)、打造宜居宜游魅力鄉(xiāng)村，改善生態(tài)建設(shè)和人們生活的品質(zhì)。在壽光市的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)里面多方共同發(fā)力，發(fā)揮帶動領(lǐng)先作用，進(jìn)一步改善村莊面貌。全市目前大約有300多個村建設(shè)成為美麗鄉(xiāng)村設(shè)示范村。

（二）棚戶區(qū)改造是政府和社會關(guān)注的重大民生問題

棚戶區(qū)是城市化進(jìn)程發(fā)展的重要產(chǎn)物，已經(jīng)成為包括破舊房屋、老街和舊巷在內(nèi)的居住環(huán)境差、人口密度大、住房結(jié)構(gòu)落后和公共基礎(chǔ)設(shè)施不匹配等人口集中區(qū)。這一類問題已引起政府和社會的大量關(guān)注。在城市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念中，以人為中心進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，就要把保障和改善民生作為科學(xué)發(fā)展的重中之重，解決棚戶區(qū)問題就是重大的民生問題。

（三）優(yōu)化融資機(jī)制、創(chuàng)新融資模式是棚戶區(qū)改造當(dāng)前面臨的主要現(xiàn)實問題

現(xiàn)有的財政資金渠道很難承擔(dān)全部棚改項目，而由政府主導(dǎo)的融資模式也無法全部滿足棚改對資金的需要，即便是進(jìn)行分年度的實施改造計劃，原有財政的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和國家政策性信貸融資的額度都無法滿足棚改需求，資金龐大的缺口是困擾棚改進(jìn)行的難題。我國棚改項目涉及范圍極廣，各地區(qū)人文、社會、經(jīng)濟(jì)、政策等發(fā)展?fàn)顩r不同，各地能適合的融資模式也不盡相同。

二、壽光地區(qū)棚戶區(qū)改造的基本情況

2018年壽光市棚戶區(qū)改造涉及圣城街道（公孫片區(qū)、彌水小鎮(zhèn)、肖樓片區(qū)、李仕片區(qū)、父子侯片區(qū)、延慶寺片區(qū)、后樸里村）、文家街道（西潘片區(qū)、馮家片區(qū)、岳西片區(qū)、先鋒營片區(qū)、趙家片區(qū)、逢源片區(qū)、岳東片區(qū)）、洛城街道（官橋片區(qū)、李家片區(qū)）、侯鎮(zhèn)（王巷片區(qū)、崔家片區(qū)）、紀(jì)臺鎮(zhèn)（任家片區(qū)），共計5259套改造房產(chǎn)，住宅面積約54萬平方米，受益家庭2500余戶，收益人口約1.4萬人。

主要融資方式是：地方財政同銀行貸款兩者結(jié)合。2018年實際棚改項目共14個，其中惠農(nóng)公司（政府融資平臺下屬公司）9個（圣城7、洛城2），9個項目總投資39.8億元，擬申請銀行30.8億元;文騰公司（政府融資平臺下屬公司）棚改項目5個（文家），項目總投資12.09億元，擬申請銀行貸款9.63億元。因資金一次性到位難度較大，2018年實際棚改項目共14個，資金總需求51.89億元。資金籌措預(yù)計分3期完成，每期籌到資金約17.3億元。

三、棚改中遇到的主要問題

國家建設(shè)“十三五”期間，計劃一共改造棚戶區(qū)住房高達(dá)2000萬套，力爭基本完成城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城市D級危房的重要改造任務(wù)。山東省政府印發(fā)了《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動實施方案（2018-2020年）》，將改造的重點向市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的城中村、城邊村以及建制鎮(zhèn)側(cè)重。爭取截止到2020年，計劃改造棚戶區(qū)230萬套，計劃整治老、舊小區(qū)180萬戶，目標(biāo)使1000余萬城鎮(zhèn)居民收益。要完成上述艱巨改造任務(wù)，就需要大數(shù)額資金的投入，而現(xiàn)在棚改資金主要依靠國家中央財政補(bǔ)貼和來自國家開發(fā)銀行的專項貸款。

此外，拆遷后新建的小區(qū)在過渡過程中，項目開發(fā)的方式相對過于籠統(tǒng)，有一部分拆遷用戶出現(xiàn)了租房困難的問題，如年紀(jì)較大的老人、身患重病的患者、臨近生產(chǎn)的孕婦、新婚或即將結(jié)婚的男女等群體，有的會因為出租方出于忌諱不愿意對上述群體進(jìn)行房屋的租售。新小區(qū)建成后的社區(qū)管理也存在問題。棚改完成后，社區(qū)居民需要搬遷進(jìn)入新的小區(qū)商品房，其他地區(qū)的外來人員也將增加，整個社區(qū)人口會出現(xiàn)大幅的提高。對社區(qū)原來居民和外來新進(jìn)人口的管理都是難點。

四、PPP模式在壽光市棚戶區(qū)改造中的可行性分析

（一）多方合作，分散投資風(fēng)險

一般的棚戶區(qū)改造項目需要資金規(guī)模巨大，投資時間長風(fēng)險高，如果僅一家企業(yè)自行承擔(dān)某棚戶區(qū)改造整個項目，往往資金壓力大，舉債較高，還有獨自承擔(dān)投資帶來的風(fēng)險。PPP的融資模式，能夠聯(lián)合政府與多家開發(fā)企業(yè)，建立PPP專項來完成棚戶區(qū)改造。這種合作方式能分散單個開發(fā)企業(yè)的投資風(fēng)險，緩解企業(yè)的舉債負(fù)擔(dān)，還可以實現(xiàn)多個利益集中的目標(biāo)。

（二）合作達(dá)成多目標(biāo)效益最大化

如果政府采用政府購買的服務(wù)模式，往往需要一次性的投入大筆棚改資金，并以購買棚戶區(qū)改造服務(wù)的形式給開發(fā)企業(yè)分期付款，可以在短期內(nèi)緩解財政壓力，但形成長期負(fù)債，需要長時間預(yù)算完成支付。而參與的開發(fā)企業(yè)在項目的改造期間承擔(dān)起全部風(fēng)險。PPP融資模式能讓政府和開發(fā)企業(yè)合作的項目公司形式開展融資和還款，多方合作，共擔(dān)投資風(fēng)險，共享盈利，共同實現(xiàn)社會效益的最大化。

（三）優(yōu)化政府效能和配置社會資本

棚改項目一般由政府來主導(dǎo)，項目本身的公益性強(qiáng)，期間投入資金量大而且利潤薄弱，尤其現(xiàn)在很多棚戶區(qū)是零散的地域，商業(yè)價值低，無論是政府還是開發(fā)企業(yè)獨自進(jìn)行都存在較大的困難，社會資本的加入是很有必要的。PPP融資模式可以在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行創(chuàng)新性的融資，能夠?qū)⒄男芎蜕鐣w資本進(jìn)行優(yōu)化，實現(xiàn)多種棚戶區(qū)改造項目的完成。

（四）提高開發(fā)企業(yè)社會資本積極性

PPP融資模式從政府一旦確定好合作企業(yè)，確定的開發(fā)的企業(yè)項目論證期和項目可行性研究期就能開始參與。從項目改造時間上來看，比政府購買服務(wù)的融資模式時間早很多，其實能夠充分調(diào)動開發(fā)企業(yè)的積極性，能提高社會資金進(jìn)入的數(shù)量和質(zhì)量。

五、壽光市棚戶區(qū)改造資金的其他融資渠道

（一）全國社會保障基金貸款

該項基金貸款與地方政府管理的社會保險基金存在很大區(qū)別，資金的來源、運營、管理以及用途也不一樣。據(jù)專家統(tǒng)計，到2030年，我國整體企業(yè)年金可能達(dá)到1.8萬億美元。而截至到2015年年底，國家社?；鹨堰_(dá)到1.9萬億。棚改項目是個政府公益性項目，投資周期長，收益率低但穩(wěn)定，回收也慢，社會保障基金作為特殊的金融機(jī)構(gòu)參與，可以按照合同約定進(jìn)行長期投資，能保證基金的安全和保值帶來增值收益。

（二）住房公積金貸款

另一有效融資渠道就是住房公積金，它不但可以解決掉部分資金的缺口，還可以提高公積金安全使用率。各地公積金管理中心只是提供貸款資金服務(wù)，不能自行發(fā)放貸款給其他組織，它必須首先委托商業(yè)銀行才能把貸款給承建開發(fā)企業(yè)。根據(jù)我國其他試點城市將住房公積金貸款用于棚改項目的實際，可以考慮將住房公積金貸款用來解決當(dāng)前我市棚改資金缺口大的問題。

（三）零散棚戶區(qū)改造融資對策

對于一些零散的棚戶區(qū)，改造成本高，開發(fā)企業(yè)投資回報率低不愿參與改造。這些零散棚戶區(qū)，只有依靠政府。目前市區(qū)還有不少棚戶區(qū)需要進(jìn)行改造，將項目進(jìn)行捆綁，把高商業(yè)價值項目和零散項目進(jìn)行捆綁和組合，委托城市規(guī)劃部門進(jìn)行策劃和整體規(guī)劃包裝，吸引企業(yè)參與。

參考文獻(xiàn)：

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基金項目：山東省軟科學(xué)研究計劃項目（2018RKA07 007）;濰坊科技學(xué)院哲學(xué)社會科學(xué)校內(nèi)青年基金項目（2018WKRQZ006）。

（作者系濰坊科技學(xué)院教師，副教授）