高校教育成本與財政補償機制的探討

耿廣猛 李國柱

[摘 要] 分析高校教育成本核算與財政補償?shù)膬?nèi)在邏輯關(guān)系，針對教育成本核算與財政補償存在的教育成本核算政策不配套、生均成本計算口徑和方法存在差異及財政支出責任劃分不合理、不匹配等問題，提出加強高校教育成本核算改善財政補償機制的相關(guān)措施：高校自身扎實開展教育成本核算，強化高校成本績效觀念，多渠道籌集資金，發(fā)揮政府主導形成良好高等教育成本分擔機制，中央、地方政府共同履行支出責任，以及發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用等。

[關(guān)鍵詞] 高校;教育成本;財政補償

[中圖分類號] G647.5[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）04-0171-03

一、高校教育成本與財政補償?shù)倪壿嬯P(guān)系

（一）教育成本需要根據(jù)受益情況多渠道承擔

高等教育是投資與收益并存的活動。根據(jù)“誰受益誰付款”的原則，從教育中獲益的主體，都應該按其支付能力支付教育費用，能力越大，支付越多。政府是高等教育主辦者，也是受益者，應在受益范圍內(nèi)支付教育經(jīng)費;學生及家庭也是受益者，應支付學費和雜費;作為高素質(zhì)人才畢業(yè)生比其他人員更易就業(yè)，更易成就事業(yè)，從而直接或間接讓大眾受益，所以公眾也應承擔部分責任，于是社會捐贈成為高校一項來源。因此，教育成本應由政府、學生、學生家長和社會捐贈者共同承擔。

（二）高等教育具有準公共產(chǎn)品特征，政府應該投入

大多數(shù)國家舉辦高等教育并非是為了營利，而是為了實現(xiàn)國家與社會的公共利益。高等教育已經(jīng)成為社會不可或缺的一項重要公共事務。這說明高等教育擁有公共屬性，具有準公共產(chǎn)品的特征，對高等教育投入是政府應盡的職責。

（三）中央和地方政府應分級共同承擔高等教育支出責任

根據(jù)財權(quán)事權(quán)劃分，高等教育屬于中央與地方共同的責任范圍，中央與地方按照高校的行政隸屬關(guān)系分級承擔高等教育支出責任。從受益范圍來看，高校培養(yǎng)的人才為地方經(jīng)濟服務的占多數(shù)，受益范圍主要覆蓋在地方轄區(qū)內(nèi)，因此高等教育屬于地方性產(chǎn)品，地方政府應承擔高等教育支出責任。但是，由于高素質(zhì)人才多了，國家也提高了整體競爭力，并且高校學生跨區(qū)域入學或就業(yè)，高等教育受益會外溢至其他區(qū)域，因此中央政府也應承擔一部分高等教育支出責任。

（四）高等教育成本補償還應考慮能力支付原則

中央政府承擔著宏觀調(diào)控和維護高等教育財政公平的職責，在界定中央與地方高等教育支出責任時，中央要確保地方政府的支出責任與其財力相一致，避免出現(xiàn)“有責任、無財力”的情況。高等教育支出應該由財政實力較強、級次較高的政府負擔，即由中央、省政府負擔，或者由二者共同負擔。中央政府有義務維護教育均衡和教育公平，地方政府財力存在差異，需要中央通過提供轉(zhuǎn)移支付抵消地提供足量的公共服務。

二、高校教育成本核算和成本財政補償?shù)默F(xiàn)狀

（一）高校教育成本核算現(xiàn)狀和問題

1.教育成本核算政策不配套，導致成本核算停留在摸索階段。雖然2005年國家發(fā)改委發(fā)布了《高等學校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》，說明生均培養(yǎng)成本是一個學生由社會和受教育者個人或家庭直接或間接支付的全部費用，由人員支出、公用支出、對家庭和個人的補助支出和固定資產(chǎn)折舊四部分組成，但是由于高校會計制度實行的是收付實現(xiàn)制，沒有規(guī)定計提資產(chǎn)折舊，也沒有計提折舊的依據(jù)，無法反映費用化信息，高?；静煌耆邆溥M行成本核算的條件，成本核算只是處于探索和嘗試階段。

2.生均成本計算口徑和方法存在差異，影響了成本核算。生均成本是教育活動中的重要概念，然而當前生均成本計算口徑和方法具有爭議。理論上，只有與培養(yǎng)學生有關(guān)的資源消耗才能構(gòu)成培養(yǎng)成本，計量時首先應剔除與教育活動無關(guān)的支出項目，如離退休人員的支出以及無關(guān)教育服務的后勤產(chǎn)業(yè)部門支出等。但在實務計算中沒有統(tǒng)一規(guī)定。另外，對于科研支出，有觀點認為其應該屬于生均成本的一部分，也有觀點認為其成本支出，較少與教育服務有關(guān)。因此，科研支出進入高等教育培養(yǎng)成本的數(shù)額要具體分析。現(xiàn)有教育成本多是統(tǒng)計、會計調(diào)整得出的，提供的成本信息資料比較粗略，不夠準確。而基于學校會計系統(tǒng)的運用會計核算法歸集分配計算的生均成本，真實準確，才是今后高校成本核算的發(fā)展方向。

3.教育成本核算結(jié)果缺乏在績效評價和財政補償中的運用，制約了成本核算發(fā)展。理論上，計算高校生均培養(yǎng)成本有利于高校加強高校財務成本管理，提高辦學效益，有利于政府改革高校財政撥款方式，有利于高校吸引社會各方投資。但是，目前財政撥款基本按照法定要求撥付，收費按照規(guī)定標準收取，學生按照計劃招收，學校主要收入是固定和相對穩(wěn)定的，與支出聯(lián)系不密切。高校內(nèi)涵式發(fā)展開始時間不長，高校按照慣性思維和做法決策還比較普遍，成本效益分析需求不強烈。同時，財政績效評價尚處于起步摸索階段，根據(jù)資金效益調(diào)整撥款也在處于嘗試階段，外部環(huán)境壓力不大，高校自然缺乏主動核算成本的動力。

（二）高等教育財政補償?shù)默F(xiàn)狀和問題

1.化債政策和生均撥款政策后，高校化解了危機，走上內(nèi)涵發(fā)展道路。針對高校債務負擔重的問題，國家出臺了化解高校債務政策，財政承擔部分、高校自己負擔部分的方式，化解了高校債務，減輕了高校負擔。針對我國教育支出水平較低的狀況，國務院提出了教育支出要占到GDP4%的目標。為此2010年發(fā)布了《關(guān)于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》提出，2012年地方普通本科高校生均撥款（不含中央財政專項經(jīng)費）不能低于12000元。經(jīng)過幾年執(zhí)行下來，地方高校財政投入加大了，步入進行內(nèi)涵發(fā)展的新時代。這為建立高等教育經(jīng)費保障體系、加快高等教育發(fā)展提供了有力的機制保障，也為分析高等教育支出責任與財力保障匹配提供了契機。

2.高校生均財政撥款雖然得到保障，但增長機制沒有落實好。隨著高等教育大眾化和地方化的推進，中央部委所屬高校迅速減少。為了滿足地方經(jīng)濟和社會發(fā)展對人才的需求，省級中心城市舉辦的地方高校數(shù)量迅速增加，地方政府負擔的高等教育辦學資金比例逐漸增大，這對地方政府財政保障能力帶來了挑戰(zhàn)。中央政府承擔的高校數(shù)量少，財政保障能力強;地方政府承擔的高等教育支出責任多，但財政保障能力弱，僅能勉強維持在生均12000元的撥款水平（包括地方專項在內(nèi)）。在經(jīng)濟下行、地方高校不斷新增和升格情況下，地方政府難以解決高校撥款的增長問題，以致許多地方高校撥款多年沒有增長，甚至有的地方高校仍處于達到生均12000水平的路上。中央部委高校撥款則不斷小幅增長，加上部屬院校教科研能力更強，獲得各類專項機會更多、金額更大，以致中央高校的生均經(jīng)費明顯高于地方高校。這種辦學資源差異一方面是撥款增長機制和渠道帶來的，另一方面也是辦學水平差異帶來的，前者影響后者，并呈現(xiàn)乘數(shù)效應。

3.中央與地方高等教育財政支出責任劃分不合理、不匹配，影響高校均衡發(fā)展。高等教育屬于中央與地方共同財政事權(quán)。高等教育體現(xiàn)了中央戰(zhàn)略意圖，且畢業(yè)生具有跨省流動性，中央具有支出責任。因此在生均撥款政策中，地方高校獲得的撥款中約三分之一是中央獎勵補助資金，其余是地方財政負擔資金。這種支出劃分反映了地方高校主要服務地方經(jīng)濟的特點，具有一定合理成分，但不細致。首先，中央和地方財力來源于稅收分成與轉(zhuǎn)移支付，中央和地方的稅收分成比例會影響地方支付能力，從而影響對高校的投入，因此，沒有考慮地方與中央的稅收分成影響的統(tǒng)一劃分法具有不合理性。其次，不考慮畢業(yè)生流動受益區(qū)域和地方支付能力的統(tǒng)一比例劃分，容易造成局部地區(qū)地方財力和支出能力不匹配。如前所述，中央對部委高校的財政保障能力強于地方政府對高校的保障能力。這是縱向財權(quán)和支出責任不匹配。橫向上，不同地區(qū)財力也有差別，中西部省份經(jīng)濟薄弱，人才多流向經(jīng)濟發(fā)達省份，卻負擔了較重高等教育支出責任。東南部省份經(jīng)濟發(fā)達，人才虹吸現(xiàn)象突出，享受人才的紅利，僅承擔本省高校教育支出，引起高校財政撥款省際不合理。在轉(zhuǎn)移支付或受益補償機制不健全時，辦學資源的差異造成了辦學水平差異，馬太效應越來越突出，這種差距在“雙一流”建設過程中被放大，影響了教育的均衡發(fā)展。

4.績效評價已經(jīng)啟動并逐步推行，但績效撥款機制有待完善。《教育規(guī)劃綱要》指出要“引入競爭機制，實行績效評估，建立經(jīng)費使用績效評價制度”，高?？冃гu價逐步進入運用環(huán)節(jié)。但是由于成本核算尚未建立、“花錢必須問效”的觀念尚未形成，財政支出績效評價還處于起步和嘗試階段，正由點到面逐步推開，“雙一流”建設基本上按照這個思路推行。但目前績效評價主要應用于項目資金安排方面，而高校生均撥款政策主要是基于法定支出義務，與高校支出績效關(guān)聯(lián)度不高，需要引入績效考核的理念進行完善，促使學校強化管理，注重組織績效。

三、推進高校教育成本財政補償?shù)南嚓P(guān)措施

（一）扎實開展教育成本核算，為決策提供有效信息

當前，全國正在有序推進政府會計改革，建立健全政府會計準則和制度體系，研究制定政府成本會計制度。已經(jīng)頒布實施的《政府會計準則》和《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》在核算上要求包括高校在內(nèi)的行政事業(yè)單位要采用雙體系、雙基礎、雙分錄核算經(jīng)濟業(yè)務，《政府會計準則應用指南——固定資產(chǎn)》也規(guī)定了固定資產(chǎn)折舊計提方法和期限。會計改革為教育成本核算奠定了基礎，為推進績效評價和考核創(chuàng)造了條件。高校應按照政府會計改革要求，貫徹落實好《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，做好核算轉(zhuǎn)換工作。通過清產(chǎn)核資工作，對資產(chǎn)分門別類計提和補提折舊，使財務報表能夠如實反映單位財務和預算情況。按照《高等學校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》，結(jié)合學校實際，劃分成本項目類型和成本對象，特別要把科研支出、離退休支出等教育不相關(guān)聯(lián)部分與教育支出劃清楚界限，避免混雜，采取合適方法測算高校生均教育成本。既為高校內(nèi)部決策提供有用信息，也為政府成本會計研究做有益的嘗試。

（二）深化高校內(nèi)部管理體制改革，強化成本績效觀念，推進資源優(yōu)化配置

公益事業(yè)單位資金主要來源是公共資金，高校要履行受托責任，樹立成本意識、績效意識，提高資金使用效率。要深化內(nèi)部管理體制改革，優(yōu)化配置學校人力、財力、物力，努力實現(xiàn)“人盡其才，物盡其用，財盡其效”，推動高校健康、可持續(xù)發(fā)展。各職能部門應各司其職，協(xié)調(diào)配合。組織人事部門負責強化教師隊伍建設，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，建全職稱和職務競爭激勵機制，完善崗位設置和績效考評制度，避免人浮于事、效率低下。財務部門做好預算，開源節(jié)流，抓好執(zhí)行，做好成本核算和信息利用，確保資金高效使用。學科和教學部門研究制定學科建設規(guī)劃，加強一流學科和優(yōu)勢學科建設，淘汰弱勢學科。資產(chǎn)管理部門研究論證采購計劃，關(guān)注教室、實驗室、圖書館等各種教學科研儀器設備存量和利用率，避免閑置浪費和重復購置。監(jiān)察審計部門要研究監(jiān)督機制，加強績效審計，推動學校資源優(yōu)化配置，使公共資金和資源的效用得到發(fā)揮，讓政府和公眾放心。

（三）多渠道籌集資金，減輕財政補償?shù)膲毫?/p>

高等教育是一項耗資巨大的事業(yè)，僅靠財政投入則政府難以承擔，也不利于高校發(fā)展。高校經(jīng)費來源多元化已經(jīng)成為世界各國高等教育發(fā)展趨勢。高校應該積極拓寬資金來源，多渠道籌資，減輕政府投入的壓力。學費是高校除財政撥款外的主要收入。高校應拓寬辦學層次、種類、范圍等方式擴大事業(yè)收入。服務地方經(jīng)濟也是高校的一項重要使命，尤其是地方高校更應該“接地氣”，密切結(jié)合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，利用智力和人才優(yōu)勢，通過咨詢服務、企業(yè)培訓、組織和安排會議、出租學校設施、提供法律咨詢、銷售軟硬件、政產(chǎn)學研合作、專利轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)辦科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等途徑，服務地方經(jīng)濟，形成新的收入來源，增強自身造血功能。在此過程中，高校還鍛煉和提高了科研隊伍，推動了科研成果轉(zhuǎn)化，促進了教學和科研相長，帶動了學生就業(yè)，提高學校知名度，擴大了影響，也利于學校積極吸收社會捐贈，提高捐助在經(jīng)費中的比重。

（四）政府發(fā)揮主導作用，引導高等教育成本形成良好分擔機制

1.穩(wěn)步推行績效撥款以及政府購買高校服務。將財政性教育經(jīng)費與高等學校的若干績效指標以及教育資源的利用效率相結(jié)合，根據(jù)對撥款使用效益、效率的績效評估，決定后續(xù)撥款的方向、數(shù)量、形式和方法，通過高校間的合理競爭，引導高校符合教育發(fā)展方向。短期內(nèi)，撥款分配以公平和政策目標為主要標準，以現(xiàn)有撥款實際數(shù)為撥款基數(shù)，保證高?；具\轉(zhuǎn)的常規(guī)撥款。隨著時間推移，逐步提高效率與效益目標比重，將增量撥款、專項撥款，按浮動績效確定。同時發(fā)揮合同撥款優(yōu)勢，對于政府需要的咨詢、科技攻關(guān)、政策研究、規(guī)劃等服務，可以向高校購買，以合同形式，使高校服務于政府和專項任務。

2.通過多項優(yōu)惠政策，引導拓寬高校資金來源。政府對高校除了給資金外，還可以給政策。在學費標準審批、收費范圍許可等方面可以進一步創(chuàng)造寬松環(huán)境，激勵高校擴大教育事業(yè)收入。制定相應的財稅、金融等優(yōu)惠政策，吸引社會資金投資高等教育。要出臺相應的稅收優(yōu)惠措施，鼓勵公民或企業(yè)直接向高校捐贈，允許憑借正規(guī)的事業(yè)單位收據(jù)在稅法規(guī)定額度內(nèi)稅前抵扣。

3.加強教育經(jīng)費管理。通過對高校使用財政資金情況進行監(jiān)管和審計，防范財務風險;通過中介機構(gòu)或者委托政府相關(guān)部門對高校經(jīng)費使用進行績效評價，并把結(jié)果作為下一年度撥款的參考和問責的依據(jù)，督促高校提高教育經(jīng)費使用效益。

（五）中央、地方政府應共同履行支出責任，因省制宜合理劃定承擔比率

高等教育是公益事業(yè)，中央和地方政府應該共同履行支出責任，按照“生均撥款投入不低于12000元，教育投入不低于GDP的4%，確保高等教育投入只增不減”的要求，采取穩(wěn)定可靠措施，保證撥款落到實處。尤其對于地方新辦本科院校，要通過強化支出責任，把生均12000元落實到位。其次，根據(jù)財力、受益等因素合理劃分中央地方承擔比率。一個合理的補償標準，應因地區(qū)、城市及被補償主體不同而不同。要明確地劃分中央地方間高等教育支出責任，結(jié)合人才流動、地方財力、高校創(chuàng)辦歷史等因素，按照“誰創(chuàng)辦誰主擔”“誰受益誰主擔”原則，進一步地明確各自負擔比例。

（六）發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)作用，促進高等教育支出責任與財力保障相匹配

在明確政府間支出責任和比例后，測算各級政府所負擔高等教育支出總額，判斷其承擔能力。對于超出承擔能力的支出，應發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)作用，促進高等教育支出責任與財力保障由不匹配向匹配轉(zhuǎn)化。如前所述，經(jīng)濟較發(fā)達省市和中央部委，政府對高校支持力度較大;而經(jīng)濟比較落后的中西部地區(qū)，財力有限，對高校支持也有限，導致與發(fā)達地區(qū)和部委高校撥款差距較大，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量，形成了教育不均衡。由于經(jīng)濟虹吸所導致的“人才東南飛”，中西部高校畢業(yè)生相當一部分流動到東南沿海，中西部地區(qū)對這部分人才的培養(yǎng)沒能收益，支出責任與受益范圍不一致，這也需要通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)整。因此，中央在支持部委院校的同時，也應考慮教育布局的均衡和人才流動受益因素，通過轉(zhuǎn)移支付，縮小高等教育辦學資源差距，推動高等教育均衡發(fā)展。

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[責任編輯：史樸]