以開展信用等級評價(jià)為抓手深入推進(jìn)事業(yè)單位信用監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

● 廣州市委編辦事業(yè)單位登記管理處課題組

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會誠信及信用建設(shè)，在國家宏觀戰(zhàn)略層面提出了一系列重要論述，作出了一系列重大部署，為深入推進(jìn)社會信用體系建設(shè)、開展事業(yè)單位信用等級評價(jià)指明了方向。

一、廣州等地開展事業(yè)單位信用等級評價(jià)的主要探索

近年來，根據(jù)中央有關(guān)社會信用建設(shè)的決策部署，廣州市參照國內(nèi)外企業(yè)信用評價(jià)機(jī)制的有關(guān)做法，探索對事業(yè)單位開展信用等級評價(jià)，加強(qiáng)事業(yè)單位信用體系建設(shè)。通過試點(diǎn)，廣州市初步建立起事業(yè)單位信用等級評價(jià)體系，基本形成了事業(yè)單位信用監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，有力促進(jìn)了事業(yè)單位社會信用意識、自身形象認(rèn)知的自覺培塑和提升。

（一）試點(diǎn)主要探索

1.構(gòu)建工作機(jī)制。成立等級評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，明晰各成員單位職責(zé)任務(wù)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。

2.構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)。以事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)及其他行業(yè)主管部門掌握的信息為基礎(chǔ)，構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。主要包括如下信息：法人登記基礎(chǔ)信息、業(yè)務(wù)活動開展情況、接受登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督管理情況、接受其他有關(guān)部門監(jiān)督管理情況、受表彰獎(jiǎng)勵(lì)情況、其他能反映法人信用狀況的情況。

3.評價(jià)周期。每一工作年度進(jìn)行一次評價(jià)，事業(yè)單位在非評價(jià)期發(fā)生重大失信行為的，實(shí)時(shí)調(diào)整其信用等級，確保信用等級相對穩(wěn)定又動態(tài)變化。

4.評價(jià)主體。以政府為主導(dǎo)開展等級評價(jià)試點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)歸集除行業(yè)主管部門外其他部門的涉及事業(yè)單位失信及獎(jiǎng)勵(lì)信息，舉辦單位、行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展情況及承諾事項(xiàng)完成情況的評價(jià)。同時(shí)，探索引入第三方機(jī)構(gòu)對參評單位開展社會公眾（含服務(wù)對象）滿意度和公信度調(diào)查。

5.分類監(jiān)管。對最高信用等級單位主要是監(jiān)督其按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范運(yùn)行，確保其始終保持良好信用；對次級單位實(shí)行常規(guī)管理，督促提高其業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平；對第三等級單位實(shí)行定期和專項(xiàng)檢查，對外發(fā)出該事業(yè)單位有較大信用風(fēng)險(xiǎn)的警示；對末級單位列入行政執(zhí)法重點(diǎn)監(jiān)控對象，對外發(fā)出嚴(yán)重失信警告，并予以公示。

6.聯(lián)合獎(jiǎng)懲。根據(jù)評價(jià)結(jié)果生成聯(lián)合獎(jiǎng)懲對象的“紅黑名單”。列入紅名單的單位，在辦理行政審批時(shí)可實(shí)施“綠色通道、容缺受理”；事業(yè)單位人員編制年度計(jì)劃可在空編數(shù)額內(nèi)足額核定、事業(yè)單位工作人員年度考核優(yōu)秀比例適當(dāng)提高。對失信的事業(yè)單位，取消其評先評優(yōu)資格，暫停辦理機(jī)構(gòu)編制審批業(yè)務(wù)，降低事業(yè)單位工作人員年度考核優(yōu)秀比例。

7.信用修復(fù)。事業(yè)單位糾正了失信行為、基本消除不良影響，做出不再發(fā)生類似行為的承諾并得到信息提供部門認(rèn)可，自覺接受信息提供部門監(jiān)督檢查及誠信約談的，其信用等級可按一定程序?qū)嵤┬迯?fù)。

（二）面臨的主要問題

事業(yè)單位信用等級評價(jià)工作起步時(shí)間晚，發(fā)展歷程短，特別是缺少頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，開展區(qū)域有限，與企業(yè)等其他類型法人組織的信用建設(shè)工作有較大差距。一是評價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)，量化賦分不盡合理，評定結(jié)果區(qū)分度不足，影響了評價(jià)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是政府部門間信息共享機(jī)制不夠完善，信息交換渠道不夠暢通，影響了評價(jià)效率。三是配套政策不夠健全，部門間互動不夠有力，評價(jià)成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用有待改進(jìn)。四是各地自行制訂的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相互之間差異較大，同一等級標(biāo)識在不同標(biāo)準(zhǔn)下含義不同，評價(jià)成果難以跨區(qū)域應(yīng)用。

二、深化事業(yè)單位信用等級評價(jià)體系改革創(chuàng)新的總體考慮和具體舉措

（一）總體考慮

1.建立健全工作推進(jìn)機(jī)制。加強(qiáng)事業(yè)單位信用建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和頂層規(guī)劃，建議依托中央和各級全面深化改革委員會和事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組建立由黨政分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、以實(shí)施評價(jià)涉及的政府職能部門為主要成員、機(jī)構(gòu)編制部門具體負(fù)責(zé)的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，組織深入開展評價(jià)試點(diǎn)，加強(qiáng)試點(diǎn)督導(dǎo)，確立標(biāo)準(zhǔn)體系，推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)相關(guān)立法，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。

2.科學(xué)合理制定工作路線圖。一是提升拓展試點(diǎn)范圍。建議中央和國家有關(guān)部門統(tǒng)籌安排，參照開展事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)有關(guān)做法，從全國范圍內(nèi)甄選若干個(gè)情況差異較大、體現(xiàn)自身特點(diǎn)、具有較強(qiáng)代表性的地區(qū)開展試點(diǎn)，擴(kuò)大樣本數(shù)量。二是組織試點(diǎn)驗(yàn)收。試點(diǎn)等級評價(jià)至少開展1個(gè)周期后，由中央和國家有關(guān)部門牽頭，組織對各地試點(diǎn)工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，重點(diǎn)圍繞開展等級評價(jià)在促進(jìn)事業(yè)單位自身建設(shè)發(fā)展、提高社會公益服務(wù)水平等方面的影響和效應(yīng)，謀劃全面推進(jìn)等級評價(jià)工作。三是推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真總結(jié)各地試點(diǎn)成效，通過高層次、大范圍、寬領(lǐng)域、跨區(qū)域的全國性試點(diǎn)，形成既有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又有各地特色，可復(fù)制推廣的等級評價(jià)做法，向全國各地、各行業(yè)不同類型事業(yè)單位全面鋪開。

3.合理設(shè)置聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施。建立健全信用信息跨部門共享和守信聯(lián)合激勵(lì)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。將信用等級評價(jià)結(jié)果作為機(jī)構(gòu)編制管理、單位獎(jiǎng)懲、財(cái)政補(bǔ)貼、人員收入、有關(guān)人員任免等的重要依據(jù)；在政府招標(biāo)采購、公共資源分配等有關(guān)事項(xiàng)中，積極應(yīng)用等級評價(jià)結(jié)果，對信用良好、獲評級別高的事業(yè)單位，給予政策傾斜和優(yōu)先扶持。對發(fā)生重大失信行為的事業(yè)單位，及時(shí)開展專項(xiàng)治理，其中對嚴(yán)重失信的事業(yè)單位，重新評估其機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，建立健全事業(yè)單位退出機(jī)制。

4.積極推動建立相關(guān)法規(guī)體系。信用等級評價(jià)需要用法律和制度來保證。積極總結(jié)梳理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)做法，建議盡早組織研究制定事業(yè)單位信用等級評價(jià)相適應(yīng)的法律法規(guī)、政府規(guī)章，并加強(qiáng)與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接配套，努力解決開展等級評價(jià)工作的法律法規(guī)和政策依據(jù)不足的問題，圍繞評價(jià)工作涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)和相關(guān)領(lǐng)域，形成保障和促進(jìn)評價(jià)工作有力開展的政策法規(guī)體系。

（二）建立事業(yè)單位等級評價(jià)通行標(biāo)準(zhǔn)的體系構(gòu)想和中長期方案

在全國范圍內(nèi)推進(jìn)開展事業(yè)單位信用等級評價(jià)工作，首先要研究制訂一套科學(xué)合理、操作性強(qiáng)、可復(fù)制推廣的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范?？偟膩砜?，應(yīng)立足事業(yè)單位現(xiàn)行監(jiān)督管理體制機(jī)制，建立適應(yīng)當(dāng)前和未來形勢發(fā)展需要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

1.評價(jià)等級。事業(yè)單位信用等級劃分為AAA、AA、A、B、C、D共6個(gè)級別，分別代表信用優(yōu)秀、信用良好、信用較好、信用欠佳、信用較差、信用極差。

2.考核指標(biāo)。考核指標(biāo)按照扣分項(xiàng)和加分項(xiàng)分為兩大類，根據(jù)所占權(quán)重不同，給予相應(yīng)的賦分，見圖1。參評單位初始分均定為100分，由評價(jià)實(shí)施主體對照考核指標(biāo)，按相符程度輕重對評價(jià)對象分別予以扣分或加分。

扣分項(xiàng)目包含公益服務(wù)質(zhì)量等13個(gè)方面。

（1）（公益類事業(yè)單位）公益服務(wù)質(zhì)量方面。偏離公益目標(biāo)的；被投訴、舉報(bào)并查實(shí)存在問題的；投訴、舉報(bào)問題整改不及時(shí)、不到位的；在所屬行業(yè)出現(xiàn)較嚴(yán)重失信行為的；因服務(wù)差被媒體曝光、產(chǎn)生不良影響的。

（2）（公益類事業(yè)單位）公益服務(wù)能力方面。服務(wù)設(shè)施不健全或利用不充分的；管理制度不健全或執(zhí)行不到位的；從業(yè)人員與業(yè)務(wù)范圍不相適應(yīng)的；公益服務(wù)信息公開情況差的。

（3）機(jī)構(gòu)編制管理方面。擅自調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或超編進(jìn)人的；擅自超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)干部的；擅自變更機(jī)構(gòu)名稱、規(guī)格、性質(zhì)、職責(zé)，加掛牌子的；以虛報(bào)人員等方式占用編制并冒用財(cái)政資金（吃空餉）的；偽造、篡改、虛報(bào)、瞞報(bào)機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)資料的；其他違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定的行為。

圖1 各扣分項(xiàng)目比重

（4）登記管理方面。未按法人證書的宗旨和業(yè)務(wù)范圍開展活動的；執(zhí)業(yè)許可證書、行業(yè)資質(zhì)證書過期或被取消資質(zhì)的；財(cái)務(wù)不獨(dú)立核算的；財(cái)政撥款的事業(yè)單位負(fù)債超過總資產(chǎn)的100%的；無正當(dāng)理由，3個(gè)月以上不正常開展業(yè)務(wù)活動的；其他違反事業(yè)單位登記管理規(guī)定的行為。

（5）財(cái)政管理方面。未制定資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)檔案管理等制度規(guī)定的；政府招標(biāo)采購不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的；未按規(guī)定征收非稅收入、使用財(cái)政票據(jù)或列支支出的；其他違反財(cái)政管理規(guī)定的行為。

（6）人力資源和社會保障管理方面。違反公開招聘程序和崗位設(shè)置管理規(guī)定聘用、管理人員的；未按規(guī)定辦理社會保險(xiǎn)登記的；其他違反人事管理或社會保險(xiǎn)法律法規(guī)的行為；當(dāng)年度發(fā)生勞動人事爭議被仲裁敗訴或受到重大勞動保障監(jiān)察行政處罰的。

（7）公安管理方面。未按規(guī)定在具備特種行業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的刻章單位刻制印章的；單位用車發(fā)生重特大道路交通事故負(fù)同等以上責(zé)任的；整改不及時(shí)或因單位安全管理漏洞引發(fā)安全事故的；其他履行安全管理責(zé)任缺位的行為。

（8）稅務(wù)管理方面。按規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理稅務(wù)登記未辦理的；未按照規(guī)定使用、管理稅務(wù)登記證件和發(fā)票的；未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報(bào)、報(bào)送納稅資料的；其他違反稅務(wù)管理規(guī)定的行為。

（9）司法管理方面。工作人員因履行職務(wù)觸犯法律，受到司法機(jī)關(guān)制裁的；具有協(xié)助人民法院義務(wù)的單位，不進(jìn)行協(xié)助，被人民法院處罰的；對人民法院生效裁判、調(diào)解書不執(zhí)行的；對司法建議無反饋的。

（10）審計(jì)管理方面。經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)定有違規(guī)行為的；審計(jì)查出問題未整改到位的；拒絕、拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)資料的；因其他原因被審計(jì)部門給予行政處罰的。

（11）物價(jià)管理方面。不執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)的；瞞報(bào)、虛報(bào)、拒報(bào)收費(fèi)收支情況的；其他價(jià)格違法行為。

（12）信貸方面。存在不良信貸記錄的。

（13）其他方面。單位及其職工違反行業(yè)管理法律法規(guī)的；事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人未依法履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)，導(dǎo)致事故發(fā)生的；發(fā)生重大事故、事件，隱瞞不報(bào)、謊報(bào)、拖延報(bào)告、擅離職守或者未按規(guī)定報(bào)告、不采取措施處置或者處置不力的；違反其他法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定的。

加分內(nèi)容包括兩個(gè)方面。一是單位（含單位內(nèi)部組織）及其員工獲得地市級以上黨委、政府或相關(guān)部門獎(jiǎng)勵(lì)的；二是開展法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，建立以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，依照章程運(yùn)行，取得明顯成效的。

3.評價(jià)流程

評價(jià)流程包括事業(yè)單位自評、舉辦單位評分、監(jiān)管部門評分、初步確定等級、異議復(fù)核申請、評價(jià)結(jié)果公示。

具體流程：事業(yè)單位對照評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自評，并將評分結(jié)果報(bào)舉辦單位；舉辦單位根據(jù)所掌握情況及事業(yè)單位自評情況，對事業(yè)單位進(jìn)行評分；機(jī)構(gòu)編制及相關(guān)職能部門對事業(yè)單位進(jìn)行評分，第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對公益類事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量調(diào)查評分；機(jī)構(gòu)編制部門匯總評分，初步確定參評單位等級，并將結(jié)果反饋事業(yè)單位及其舉辦單位；若事業(yè)單位有異議，可書面向機(jī)構(gòu)編制部門申請復(fù)核，經(jīng)核確實(shí)有誤的，由扣分的舉辦單位或監(jiān)管部門負(fù)責(zé)修正，核實(shí)無誤的，維持原結(jié)果；確定最終信用等級評價(jià)結(jié)果后，機(jī)構(gòu)編制部門通過政府門戶網(wǎng)站及機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)等媒體將事業(yè)單位信用等級評價(jià)結(jié)果向社會公示。

4.評價(jià)主體

現(xiàn)階段方案。成立評價(jià)工作委員會，由相關(guān)各方共同參與，形成“握指成拳”的合力。評價(jià)工作委員會應(yīng)當(dāng)包含：

（1）舉辦單位。在現(xiàn)行體制下，舉辦單位最了解其下屬事業(yè)單位情況，也最希望把事業(yè)單位建設(shè)好、管理好、發(fā)展好，爭取舉辦單位的信任理解、將其納入評價(jià)工作主體，有利于推動評價(jià)工作深入開展。

（2）機(jī)構(gòu)編制部門。堅(jiān)持以機(jī)構(gòu)編制部門為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體謀劃、跟蹤推進(jìn)事業(yè)單位信用等級評價(jià)工作，并具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)編制管理和事業(yè)單位登記管理評價(jià)。

（3）監(jiān)管部門。將組織、法院、公安、財(cái)政、人社、審計(jì)、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)、人行以及信用等職能部門納入，各部門在工作協(xié)調(diào)、信息共享、結(jié)果運(yùn)用等方面密切協(xié)作、共同發(fā)力。

（4）第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)。為彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足，借鑒企業(yè)信用評估的相關(guān)做法，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、社會服務(wù)比較完善的地區(qū)，可將具備資質(zhì)的、公信力強(qiáng)、專業(yè)水準(zhǔn)高的社會第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)納入評價(jià)主體。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、社會服務(wù)不完善的地區(qū)，可視情暫緩納入第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)或作為遠(yuǎn)景目標(biāo)。

中長期方案。通過培育信用市場，積極穩(wěn)妥推進(jìn)建立事業(yè)單位信用等級評價(jià)市場化機(jī)制。經(jīng)過若干個(gè)評價(jià)周期的發(fā)展后，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、社會治理和公共服務(wù)較完善的地區(qū)將事業(yè)單位信用等級評價(jià)交由專業(yè)征信機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府部門回歸本位并專注于履行監(jiān)管者職責(zé)，在評價(jià)中主要是負(fù)責(zé)提供對事業(yè)單位監(jiān)管信息，做好對征信機(jī)構(gòu)監(jiān)管，不再干預(yù)具體的事業(yè)單位等級評價(jià)活動。