國務(wù)院政府工作報(bào)告中的“政府建設(shè)”

● 周望 藺紹春

中國政府一直高度重視自身的建設(shè)和發(fā)展。作為地位顯著、內(nèi)容完全公開且完整的施政指南，國務(wù)院政府工作報(bào)告是觀測中國政府建設(shè)進(jìn)展的重要窗口。新中國成立以來，在歷年的國務(wù)院政府工作報(bào)告中，基本都包含著政府建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。從2000年起，國務(wù)院政府工作報(bào)告單獨(dú)論述政府的自身建設(shè)?；谶@一觀察，我們以中國政府網(wǎng)上的“歷年國務(wù)院政府工作報(bào)告”為分析對象，共計(jì)51份文本全部導(dǎo)入并展開詞頻統(tǒng)計(jì)，由此得出國務(wù)院政府工作報(bào)告在政府建設(shè)方面的一些規(guī)律性認(rèn)識。

對1954-2019年的國務(wù)院政府工作報(bào)告中有關(guān)政府建設(shè)的內(nèi)容進(jìn)行文本分析可以發(fā)現(xiàn)，中國政府的建設(shè)與改革大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：1954-1977年以政權(quán)建設(shè)為重點(diǎn)，主要強(qiáng)調(diào)建設(shè)節(jié)約政府；1978-1989年以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，主要強(qiáng)調(diào)政府的管理職能；1990-1998年以行政管理體制改革為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)一個(gè)勤儉、務(wù)實(shí)、高效、謙虛的政府；1999-2009年以加快行政管理體制改革為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府建設(shè)的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府，一個(gè)人民群眾滿意的政府；2010-2019年以深化行政體制改革為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)一個(gè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。由此可見，從新中國到新時(shí)代，政府建設(shè)的目標(biāo)與方式都在隨著時(shí)代發(fā)展而持續(xù)進(jìn)階。

一、國務(wù)院政府工作報(bào)告中的政府建設(shè)內(nèi)容概覽

圖1 國務(wù)院政府工作報(bào)告中有關(guān)“政府建設(shè)”議題的內(nèi)容比重（1954-2019年）

圖1顯示，從1954年國務(wù)院成立起，除少數(shù)年份外，政府工作報(bào)告中一直都延續(xù)地含有政府建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，比重在2%-8%之間?？梢?，政府自身建設(shè)一直都是政府若干工作中的一項(xiàng)重要議題，體現(xiàn)出政府對自身的嚴(yán)格要求，尤其是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的實(shí)時(shí)回應(yīng)。從整體變動曲線來看，政府建設(shè)是一個(gè)周期性波動的議題，基本呈現(xiàn)出10年一個(gè)周期的變化趨勢，由此可進(jìn)一步將1954-2019年的政府建設(shè)大致劃分為5個(gè)階段。每一個(gè)階段中政府建設(shè)理念的重大創(chuàng)新都會推動政府建設(shè)內(nèi)容、方式的同步更新。

圖2顯示，1954-2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告中的政府建設(shè)理念在不斷更新和揚(yáng)棄?！肮芾怼币辉~在2013年新一屆政府履職后逐漸下降，而“服務(wù)”一詞則在2005年首次提出“服務(wù)型政府”后穩(wěn)步上升?！皠?chuàng)新”一詞出現(xiàn)的頻率在2013年后猛然上升，并迅速超過“服務(wù)”一詞，體現(xiàn)出新時(shí)代政府將“創(chuàng)新”作為政府建設(shè)的重中之重?！爸卫怼币辉~在2013年后穩(wěn)步上升，體現(xiàn)了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大理論的確立對于政府建設(shè)的指引作用。而“責(zé)任”、“高效”、“廉潔”、“監(jiān)督”等詞匯的頻次則處于總體相對穩(wěn)定的狀態(tài)，體現(xiàn)了政府建設(shè)的全方位考慮和總體統(tǒng)籌。

圖2 有關(guān)“政府建設(shè)”的關(guān)鍵詞頻（1954-2019年）

圖3 有關(guān)“政府建設(shè)”的關(guān)鍵詞頻（1954-1977年）

圖4 有關(guān)“政府建設(shè)”的關(guān)鍵詞頻（1978-1989年）

二、節(jié)約、管理與服務(wù)：1954-1977年政府建設(shè)的重點(diǎn)

新中國成立初期至改革開放之前，中國政府建設(shè)的中心工作是政權(quán)建設(shè)，即組織各級國家機(jī)關(guān)，建立各級人民政府。新中國成立伊始，各個(gè)領(lǐng)域都處于百廢待興的狀態(tài)，財(cái)政困難、條件匱乏，故而特別強(qiáng)調(diào)建設(shè)“節(jié)約政府”。圖3顯示，這一時(shí)期的政府建設(shè)工作，更加重視“管理”，而對“服務(wù)”的認(rèn)識不足。當(dāng)然，由于主客觀方面能夠用于提升服務(wù)的各種條件也不具備，這一建設(shè)思路是合理且必要的。同時(shí)，這一階段已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)“責(zé)任政府”建設(shè)，反復(fù)提出要重視搞好“干群關(guān)系”，反對“官僚主義”。

圖5 有關(guān)“政府建設(shè)”的關(guān)鍵詞頻（1990-1998年）

圖6 有關(guān)“政府建設(shè)”的關(guān)鍵詞頻（1999-2009年）

圖7 有關(guān)“政府建設(shè)”的關(guān)鍵詞頻（2010-2019年）

三、管理、服務(wù)與責(zé)任：1978 - 1989年政府建設(shè)的重點(diǎn)

從改革開放到20世紀(jì)90年代末，國內(nèi)各領(lǐng)域的改革全面推進(jìn)，政府建設(shè)的內(nèi)容也發(fā)生了重大變化。圖4顯示，由于政府的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，“節(jié)約”一詞在政府建設(shè)中的比重逐步下降，“管理”與“服務(wù)”開始成為政府建設(shè)的重點(diǎn)。同時(shí)，“管理”也從過去計(jì)劃式的全面管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶〉姆矫娣砰_放活、大的方面管住管好”，更加具有層次性、差別性。這一時(shí)期，開始強(qiáng)調(diào)責(zé)任政府、廉潔政府等理念，政府法制建設(shè)方面的內(nèi)容也開始出現(xiàn)并增加，法制政府、法治政府等理念開始受到重視。

四、管理、服務(wù)與監(jiān)督：1990-1998年政府建設(shè)的重點(diǎn)

從20世紀(jì)90年代開始，為更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府建設(shè)的方向開始重點(diǎn)轉(zhuǎn)入“行政管理體制改革”，并將機(jī)構(gòu)改革作為其突破口。圖5顯示，“管理”、“服務(wù)”和“責(zé)任”是這一時(shí)期政府建設(shè)工作的重點(diǎn)。同時(shí)，開始出現(xiàn)要求行政機(jī)關(guān)及其人員要主動地、習(xí)慣于“接受監(jiān)督”等現(xiàn)代理念，監(jiān)督、制約等現(xiàn)代政府建設(shè)的基本路徑、機(jī)制等逐漸得到確立、健全和完善。1998年，國務(wù)院政府工作報(bào)告提出建立一個(gè)“辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系”，并由此開始推動“國家公務(wù)員制度”這一中國政府建設(shè)進(jìn)程中具有標(biāo)志性意義的基礎(chǔ)性工作。

五、管理、服務(wù)與創(chuàng)新：1999-2009年政府建設(shè)的重點(diǎn)

進(jìn)入21世紀(jì)后，政府建設(shè)工作沿著20世紀(jì)90年代以來的行政管理體制改革方向前行，并在一些方面出現(xiàn)了新的變化和特點(diǎn)。圖6顯示，“管理”與“服務(wù)”仍然是政府建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，但自2005年“服務(wù)型政府”這一概念提出后，“服務(wù)”逐漸超過了“管理”，體現(xiàn)出這一時(shí)期政府建設(shè)的基本取向。同時(shí)，“責(zé)任”與“監(jiān)督”依然被反復(fù)的強(qiáng)調(diào)。另外，“創(chuàng)新”一詞逐漸凸顯出來，僅次于“管理”與“服務(wù)”。2000年之后，政府建設(shè)方面的內(nèi)容開始成為政府工作報(bào)告中一個(gè)更加獨(dú)立的組成部分，被單列為一個(gè)段落進(jìn)行具體闡述。

六、服務(wù)、創(chuàng)新與治理：2010-2019年政府建設(shè)的重點(diǎn)

黨的十八大以來，政府建設(shè)的理念、內(nèi)容及方式有了重大突破與創(chuàng)新。圖7顯示，創(chuàng)新政府、法制政府逐漸成為政府建設(shè)的基本方向，并且“創(chuàng)新”的頻次越發(fā)顯著，并最終超越了“服務(wù)”的比重。同時(shí)，“管理”的概念也逐漸被“治理”所替代，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為了政府自身全面深化改革的新目標(biāo)。這一時(shí)期，簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)成為了新時(shí)代政府深化行政體制改革的突破口。法治、廉潔和責(zé)任等理念得到充分重視，政府各方面建設(shè)全面推進(jìn)，把為更好滿足人民群眾對美好生活的新期待作為努力奮斗的方向。

表1 國務(wù)院政府工作報(bào)告中政府建設(shè)內(nèi)容演化簡示（1954-2019年）

七、總結(jié)政府建設(shè)的變與不變

綜上，從新中國成立到新時(shí)代的政府建設(shè)進(jìn)程，是一個(gè)不斷革故鼎新的過程。表1顯示，在各個(gè)發(fā)展時(shí)期，為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同需求，政府建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)并不同。在新中國成立初期，由于物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，比較偏重節(jié)約政府建設(shè)。改革開放之后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面展開，更加強(qiáng)調(diào)與之相匹配的管理與服務(wù)。進(jìn)入新時(shí)代以來，則更重視政府建設(shè)理論與實(shí)踐的突破與創(chuàng)新，比如治理現(xiàn)代化理論的提出及踐行。同時(shí)，廉政建設(shè)是政府建設(shè)一直不變的議題。從新中國成立時(shí)起強(qiáng)調(diào)的“反對官僚主義”到黨的十八大以來大力倡導(dǎo)的“反腐倡廉”，可以看到，保持政府的先進(jìn)性和廉潔性一直都是政府緊抓不懈的目標(biāo)。近幾年，隨著大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等全新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府建設(shè)也在與時(shí)俱進(jìn)，在各個(gè)領(lǐng)域同步創(chuàng)新。政府建設(shè)的過程，是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步不斷拓寬和深化的動態(tài)演化過程，貫穿于其間且牢固不變的主線則是為人民服務(wù)的宗旨、全心全意為民謀福的準(zhǔn)則，這也是政府建設(shè)始終如一的初心和使命。