規(guī)范其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的思考與建議

● 江西省事業(yè)單位登記管理局課題組

事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位（以下簡稱二類事業(yè)單位）的登記管理，是“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”的重要內(nèi)容。本文著眼公益事業(yè)發(fā)展全局和事業(yè)單位改革大局，在全面準(zhǔn)確把握二類事業(yè)單位實(shí)施登記的現(xiàn)實(shí)意義基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提出重新界定概念、分類實(shí)施管理的思路，以期為各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記制度改革提供有益借鑒。

一、規(guī)范二類事業(yè)單位登記管理的現(xiàn)實(shí)意義

一是落實(shí)中央推動(dòng)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新要求，豐富和拓展社會(huì)公益事業(yè)的具體舉措。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中明確提出，要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，我國面臨著公益服務(wù)供給總量不足、方式單一、質(zhì)量和效率不高等矛盾和問題，僅依靠國家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位提供公益服務(wù)的方式，已經(jīng)無法滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求。規(guī)范二類事業(yè)單位登記管理，有利于構(gòu)建各類法人主體公平發(fā)展環(huán)境，激發(fā)更多的社會(huì)力量投入到公益事業(yè)發(fā)展中，推動(dòng)形成政府投入為主、社會(huì)力量高度參與，充滿發(fā)展活力的社會(huì)公益事業(yè)新格局。

二是順應(yīng)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展趨勢，完善我國法人登記制度的現(xiàn)實(shí)需要。近些年，有很多新的組織機(jī)構(gòu)形式，游離在現(xiàn)行法人登記管理體系之外，大部分二類事業(yè)單位屬于此類情況。2016年，隨著統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度的實(shí)施，組織機(jī)構(gòu)代碼證退出歷史舞臺(tái)，沒有辦理法人證書的機(jī)構(gòu)，就失去了獲取統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的渠道，無法正常開展業(yè)務(wù)活動(dòng)。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的公益機(jī)構(gòu)日益增多，如何賦予其法人主體資格，如何規(guī)范其登記管理，已然成為當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。規(guī)范二類事業(yè)單位登記管理，明確法人主體地位是完善法人登記管理體系，順應(yīng)社會(huì)公益事業(yè)多元化發(fā)展趨勢的現(xiàn)實(shí)需要。

三是適應(yīng)事業(yè)單位分類改革，推動(dòng)事業(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新的有益探索。2011年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，主要目的是改革事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。二類事業(yè)單位作為一種廣泛存在的機(jī)構(gòu)形態(tài)，介于政府主導(dǎo)和市場化之間，既可由政府單獨(dú)舉辦，也可吸收社會(huì)力量參與。相較傳統(tǒng)事業(yè)單位管理模式，不納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍，不增加機(jī)構(gòu)限額和編制總量，工作人員實(shí)行聘用制，可進(jìn)可出、能上能下，機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整及內(nèi)部管理也相應(yīng)更加靈活，運(yùn)轉(zhuǎn)效率更高。相較市場化模式，由政府主導(dǎo)其公益事業(yè)發(fā)展方向，能夠有效保障公益屬性不偏離。對二類事業(yè)單位實(shí)行登記管理，與事業(yè)單位分類改革精神相契合，能夠?yàn)槭聵I(yè)單位體制機(jī)制創(chuàng)新提供一條全新的路徑選擇。

二、江西二類事業(yè)單位的登記情況及存在的問題

目前，江西省共登記二類事業(yè)單位791家，按行業(yè)分類，醫(yī)院5家、學(xué)校770家、科研機(jī)構(gòu)3家、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)2家、其他類型11家；按舉辦單位性質(zhì)分類，行政機(jī)關(guān)舉辦的9家、事業(yè)單位舉辦的755家、國有企業(yè)舉辦的20家、政府事業(yè)單位企業(yè)聯(lián)合舉辦的7家。在登記過程中，存在不少問題。

一是非營利性監(jiān)管責(zé)任不清。事業(yè)單位法人屬于非營利法人，在土地征收使用、稅費(fèi)減免等方面，享有一系列的優(yōu)惠待遇，如果不能確保二類事業(yè)單位的非營利性，則將擾亂整個(gè)社會(huì)公益服務(wù)體系公平運(yùn)行秩序，甚至造成國有資產(chǎn)流失。但實(shí)際中，對二類事業(yè)單位非營利性監(jiān)管的難度很大，即使舉辦主體不分配紅利，還可以通過關(guān)聯(lián)交易等方式獲取回報(bào)，比如民辦學(xué)校舉辦者，通過辦食堂、關(guān)聯(lián)固定資產(chǎn)購買等方式取得利潤等。監(jiān)管主體及責(zé)任不明確，設(shè)立登記時(shí)，由誰確認(rèn)二類事業(yè)單位的非營利性，日常監(jiān)管責(zé)任由誰承擔(dān)，均未明確。

二是批準(zhǔn)設(shè)立依據(jù)不合理。現(xiàn)行規(guī)定中，對審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立文件的規(guī)定較為寬松，包括行業(yè)管理部門的批文、資質(zhì)許可文件等。二類事業(yè)單位雖不納入機(jī)構(gòu)編制管理，不會(huì)增加機(jī)構(gòu)和編制總量限額，但也需要政府投入或資金扶持。若政策規(guī)定寬松，可能導(dǎo)致事業(yè)單位機(jī)構(gòu)數(shù)變相增多，甚至膨脹，最終仍然增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，行業(yè)主管部門核發(fā)的教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等資質(zhì)許可證明，主要是業(yè)務(wù)資質(zhì)能力的許可，與批準(zhǔn)成立機(jī)構(gòu)是兩個(gè)概念，且機(jī)構(gòu)設(shè)立程序應(yīng)是先批準(zhǔn)、再登記，最后資質(zhì)許可。因此，不應(yīng)將資質(zhì)許可作為批準(zhǔn)設(shè)立文件。

三是管理模式不明確。事業(yè)單位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制較為成熟，而二類事業(yè)單位的管理和運(yùn)行機(jī)制主要依據(jù)章程，但章程制訂取決于舉辦方的意志，具有很強(qiáng)的自主性、隨意性，容易造成管理上的問題。比如收入分配方面，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)大部分具有經(jīng)營性行為，雖然不分配紅利，但如果缺少薪酬標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，可能造成內(nèi)部人控制的問題；在開展業(yè)務(wù)方面，此類機(jī)構(gòu)能否繼續(xù)投資其他類別的法人，如果允許，是否會(huì)造成變相營利的問題。

四是退出機(jī)制不完善。二類事業(yè)單位允許社會(huì)力量參與舉辦，若沒有完善的法人退出機(jī)制，有可能造成國有資產(chǎn)流失、出資人利益受損等問題。比如在資產(chǎn)處置方面，一些地方允許二類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，而有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的增益如何處置，稅費(fèi)待遇和其他政策優(yōu)惠的評估、退繳等卻未明確，極易造成國有資產(chǎn)流失；在退出程序方面，決定撤銷、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)處置、人員安置等步驟如果沒有科學(xué)的程序規(guī)定，容易造成法律責(zé)任缺位的問題；在退出形式方面，由社會(huì)力量參與并占主導(dǎo)地位的事業(yè)單位如果出現(xiàn)不執(zhí)行條例的行為，登記管理機(jī)關(guān)缺少有效的制約措施，期望其主動(dòng)申請注銷將非常被動(dòng)。

三、調(diào)研分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）概念分析

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對二類事業(yè)單位的定義是：不納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍，由事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織為了社會(huì)公益目的，利用國有資產(chǎn)依法依規(guī)舉辦的，按照非營利性規(guī)則從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的事業(yè)單位。這個(gè)定義列舉了此類事業(yè)單位的幾項(xiàng)要件，總體而言比較準(zhǔn)確和清晰，但也存在一些問題，具體有以下兩個(gè)方面。

1.機(jī)關(guān)能否成為二類事業(yè)單位舉辦主體的問題?，F(xiàn)行規(guī)定中，二類事業(yè)單位的舉辦主體并不包括國家機(jī)關(guān)。對此，我們認(rèn)為，應(yīng)將國家機(jī)關(guān)列為二類事業(yè)單位的舉辦主體之一。首先，區(qū)別對待并無實(shí)際意義。從嚴(yán)控機(jī)構(gòu)限額的角度，事業(yè)單位等其他組織舉辦二類事業(yè)單位同樣存在變相增加機(jī)構(gòu)限額的風(fēng)險(xiǎn)。其次，解決歷史遺留問題。在歷次改革中，有少數(shù)事業(yè)單位沒有完全改革到位，既未下文撤銷，又未列入實(shí)名制數(shù)據(jù)庫，這些單位現(xiàn)有人員辦理社保等事項(xiàng)確需法人證書。第三，社會(huì)事業(yè)發(fā)展的需求。近年來，隨著政府不斷加大對社會(huì)民生事業(yè)的投入，新增設(shè)了一些公益性機(jī)構(gòu)。如為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需求，由各地政府大力扶持建設(shè)的新型科研機(jī)構(gòu)；按照國家學(xué)前教育的發(fā)展規(guī)劃要求，各地建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園。這些機(jī)構(gòu)按現(xiàn)行規(guī)定，既不符合一類事業(yè)單位登記條件，又不在二類事業(yè)單位登記范圍，無法按正常程序辦理法人證書。

綜上，不應(yīng)將舉辦主體的性質(zhì)作為二類事業(yè)單位定義的核心要素，可調(diào)整為不納入機(jī)構(gòu)編制核定范圍，由國家機(jī)關(guān)或其他組織為了社會(huì)公益目的，利用國有資產(chǎn)依法依規(guī)舉辦的，按照非營利性規(guī)則從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的事業(yè)單位。

2.登記管轄范圍交叉重疊的問題。一直以來，事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位在登記管轄范圍上都存在交叉重疊，既造成登記管理上的混亂，帶來雙重法人的問題，也影響了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以按國有資產(chǎn)占比或單位實(shí)際控制方來劃分登記管轄權(quán)限。我們認(rèn)為，凡利用國有資產(chǎn)的都必須納入事業(yè)單位登記管轄范圍。登記為事業(yè)單位法人的，有關(guān)監(jiān)管部門和公眾就能直觀的通過法人證書判斷是否有國有資產(chǎn)成份，便于部門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，而國有資產(chǎn)占比或?qū)嶋H控制方是可以動(dòng)態(tài)調(diào)整的，以此劃分登記管轄范圍仍然會(huì)造成管理上的混亂。

（二）類別分析

二類事業(yè)單位登記管理的最大難點(diǎn)問題，就在于防范二類事業(yè)單位的營利性傾向，從這個(gè)角度，可以將二類事業(yè)單位分為國家力量完全主導(dǎo)和社會(huì)力量參與舉辦。

1.國家力量完全主導(dǎo)。指國家全額出資舉辦和社會(huì)力量出資但不參與管理的二類事業(yè)單位。此類機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是事業(yè)單位的延伸，雖未納入機(jī)構(gòu)編制管理，但其管理模式基本參照事業(yè)單位，負(fù)責(zé)人和管理人員由政府部門或舉辦單位聘任，一般不存在營利性傾向。

2.社會(huì)力量參與舉辦。是指社會(huì)力量出資并直接參與管理的事業(yè)單位。此類機(jī)構(gòu)雖然部分利用了國有資產(chǎn)，但因?yàn)樯鐣?huì)力量直接參與，管理和決策一定程度上體現(xiàn)出資者的意志。如果出資人隱藏了營利性目的，可以采取關(guān)聯(lián)交易、融資等隱蔽的方式獲取利潤，往往難以防范。

從登記管理的角度，以上兩類機(jī)構(gòu)難易差別很大。前者基本上沿用既定的管理模式，在內(nèi)部治理方面可以視情況自行選擇是否采取法人治理結(jié)構(gòu)；而對于后者可能存在的營利行為，目前登記管理機(jī)關(guān)確實(shí)不具備有效的監(jiān)管手段，因此在登記準(zhǔn)入方面應(yīng)從嚴(yán)從緊。并且，此類機(jī)構(gòu)均由多方合作舉辦，因此必須要求其建立并完善法人治理結(jié)構(gòu)。

（三）農(nóng)村小學(xué)附屬幼兒園登記工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

為服務(wù)好學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，江西省登記局積極配合教育部門專門下發(fā)文件部署農(nóng)村小學(xué)附屬幼兒園的登記工作。截至2018年6月，共登記745家，取得了較好的社會(huì)效益，同時(shí)也積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.二類事業(yè)單位能夠有效解決公共服務(wù)供給不足的問題，做好登記服務(wù)是登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)盡的責(zé)任。在調(diào)研中，通過實(shí)地走訪體會(huì)到，幼兒園為老百姓提供了公平、普惠的學(xué)前教育，收費(fèi)低、教育質(zhì)量高，方便了當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

2.二類事業(yè)單位執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更加到位，不存在營利性傾向。從運(yùn)行情況看，除人事管理、工資待遇有所差別外，在教學(xué)內(nèi)容、規(guī)章制度等方面均與體制內(nèi)的幼兒園相同。

3.與行業(yè)管理部門相互協(xié)調(diào)配合的做法效果較好。對幼兒園的辦園行為、規(guī)章制度、辦園條件及收費(fèi)等方面都進(jìn)行了明確規(guī)范，同時(shí)確定了各級教育部門在安全辦園、衛(wèi)生保健等方面的監(jiān)管責(zé)任。在其他行業(yè)二類事業(yè)單位的登記中可以借鑒。

四、意見建議

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，重新界定事業(yè)單位法人的概念。事業(yè)單位的定義，不僅涉及執(zhí)行層面上對登記對象的準(zhǔn)確把握，還與登記管理機(jī)關(guān)的工作思路、工作定位以及發(fā)展方向密切相關(guān)，甚至是今后修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》各項(xiàng)條款的重要前提。事業(yè)單位與其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在定義上有交叉，容易造成混淆，建議盡快在法律法規(guī)層面對事業(yè)單位重新進(jìn)行定義，更加清晰地劃定與其他組織之間的界線，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

二是結(jié)合實(shí)際，分類別設(shè)計(jì)登記管理規(guī)則。按照二類事業(yè)單位的特征，建議分類實(shí)施登記管理。

在批準(zhǔn)設(shè)立文件方面，為防止機(jī)構(gòu)數(shù)量膨脹，二類事業(yè)單位設(shè)立均應(yīng)由同級政府或機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)。

在設(shè)立條件方面，社會(huì)力量參與舉辦的，提交合作舉辦協(xié)議；提交舉辦單位承諾事項(xiàng)證明，并承諾不營利；提交開辦資金驗(yàn)資證明、無形資產(chǎn)評估報(bào)告及財(cái)政部門出具同意國有資產(chǎn)投入的證明（備案）。國家力量完全主導(dǎo)的基本可參照一類事業(yè)單位登記。

在內(nèi)部治理方面，社會(huì)力量參與舉辦的，應(yīng)建立以理事會(huì)為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)；工作人員收入分配不得超出稅務(wù)部門關(guān)于免稅資格認(rèn)定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；為保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益，應(yīng)建立“事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)金”制度。國家力量完全主導(dǎo)的可以視情況自行選擇治理形式。

在監(jiān)督管理方面，重點(diǎn)強(qiáng)化對社會(huì)力量參與舉辦的監(jiān)督管理，“雙隨機(jī)、一公開”抽查比例適當(dāng)提高，每2-3年向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)送一次非營利性審計(jì)報(bào)告。

三是健全相關(guān)配套制度。二類事業(yè)單位主要集中在教科文衛(wèi)領(lǐng)域。對同一行業(yè)、業(yè)務(wù)相近的二類事業(yè)單位登記，可與相關(guān)行業(yè)管理部門協(xié)調(diào)，促使其規(guī)范行業(yè)管理規(guī)則，明確監(jiān)管主體責(zé)任，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在人事管理、收入分配、社會(huì)保障、財(cái)務(wù)管理等方面建立健全配套管理制度。

四是落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立法人退出機(jī)制。

明確剩余資產(chǎn)的處置辦法。應(yīng)明確規(guī)定二類事業(yè)單位不能轉(zhuǎn)為企業(yè)，二類事業(yè)單位法人終止，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國民法總則》關(guān)于非營利法人終止的有關(guān)規(guī)定，剩余資產(chǎn)不得由出資人收回。

暢通退出渠道。除二類事業(yè)單位主動(dòng)申請注銷登記外，應(yīng)完善撤銷程序，對設(shè)立宗旨和職責(zé)任務(wù)已完成、長期不開展業(yè)務(wù)工作，以及有違背非營利性規(guī)則等違規(guī)行為的，可予以撤銷。

完善退出流程。為保護(hù)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，建議注銷時(shí)按以下流程：批準(zhǔn)設(shè)立部門下發(fā)同意撤銷機(jī)構(gòu)的文件；擬定資產(chǎn)評估及清算方案，并報(bào)經(jīng)舉辦單位和財(cái)政部門同意；實(shí)施資產(chǎn)評估及清算；擬定資產(chǎn)處置方案，并報(bào)經(jīng)財(cái)政部門同意；申請辦理注銷登記手續(xù)；登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注銷，并發(fā)布公告；原法定代表人及主要財(cái)務(wù)人員離職。