征地補償費監(jiān)管仍需再發(fā)力

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的快速推進，農(nóng)村征地項目不斷增多。中央明確要求相關(guān)部門加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費分配和使用的監(jiān)管，確保使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民群眾分享工業(yè)化、城市化的成果。

據(jù)統(tǒng)計，從2017年二季度至2018年二季度末，北京市海淀區(qū)農(nóng)村集體征地補償費累計收入118.2億元，累計支出66.4億元，賬面結(jié)余147.12億元（含定期存款和活期存款）。海淀區(qū)通過健全監(jiān)管制度、規(guī)范專戶開設(shè)，征地補償費使用管理各項制度與措施逐步完善，并取得了一定的成效。但筆者在日常工作中也體會到，征地補償費使用管理仍存在不少政策制度空白點，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費使用和監(jiān)管向規(guī)范化、制度化、透明化發(fā)展仍需再發(fā)力。

一、海淀區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費使用管理仍有漏洞

（一）上級征地補償費的管理要求有待完善。原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]1號），對于征地補償費的管理規(guī)定過于籠統(tǒng)。

《關(guān)于北京市農(nóng)村集體土地征用占用收入管理使用辦法》（京農(nóng)發(fā)[1999]29號），未按要求及時修訂和完善。如未明確土地補償費在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配方法，地上物及青苗補償費是否納入專戶管理未作出明確的要求，增值收益是否納入專戶管理也沒有相關(guān)規(guī)定。另外，市級相關(guān)部門的個別文件要求不統(tǒng)一。如地上物補償費的會計處理矛盾?！蛾P(guān)于北京市農(nóng)村集體土地征用占用收入管理使用辦法》（京農(nóng)發(fā)[1999]29號）規(guī)定“屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的地上物補償費沖銷固定資產(chǎn)原值后，列入資本公積金，不得參與收益分配”?！侗本┦写搴献鹘?jīng)濟組織會計制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》）規(guī)定：地上附著物，屬于村合作經(jīng)濟組織固定資產(chǎn)的部分，通過“固定資產(chǎn)清理”科目進行核算，將固定資產(chǎn)清理的凈損益計入“營業(yè)外收入”。

（二）征地補償費稅收政策不明確。新修訂的《中華人民共和國民法總則》確定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人為特別法人；同時，集體經(jīng)濟組織除了承擔集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理的職責，還承擔著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的職能，社會責任大且負擔重，應(yīng)享受特殊的稅收政策。但是，目前集體經(jīng)濟組織征地補償費的稅收政策很不明確?！侗本┦械胤蕉悇?wù)局關(guān)于農(nóng)村集體土地拆遷補償費有關(guān)稅收問題的通知》（京地稅營[2007]488號）文件規(guī)定土地補償費不征收營業(yè)稅，地上物補償費按“銷售不動產(chǎn)”稅目征收營業(yè)稅，但未明確規(guī)定征地補償費及其增值收益是否涉及所得稅等其他稅種，導致稅收征繳工作存在歧義，給集體經(jīng)濟組織留下潛在的稅收隱患。

(三) 征地補償費專戶存儲資金范圍過大。為嚴格征地補償費使用管理，海淀區(qū)根據(jù)核心區(qū)建設(shè)和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非工作需要，制定了一系列的管理措施，明確將各類補償及其增值收益全額納入專戶存儲，雖較好實現(xiàn)了專戶管理的需求，但同時造成上位依據(jù)不充分，專戶存儲資金范圍過大等問題。同時，隨著近年產(chǎn)業(yè)升級改造、拆遷騰退等工作的快速推進，集體經(jīng)濟組織收到大量的拆遷騰退款，各單位出于嚴格管理的考慮，將此類資金和臨時占地款等一并納入征地補償費專戶管理，一定程度上也增大了專戶管理范圍。由此，不僅加大了各級政府的管理成本，而且也加大了廉政風險。如果預(yù)算管理不夠精細、明細分類核算不到位，容易造成各類資金的具體金額難以區(qū)分清晰，甚至被混淆使用。

（四）地上物補償費會計核算處理不統(tǒng)一。如果地上物補償費按照《實施細則》的要求計入“營業(yè)外收入” ，期末將被轉(zhuǎn)入“本年利潤”科目核算，則無法區(qū)分資金的具體使用方向，難以滿足專戶存儲、專賬管理、?？顚Ｓ玫囊?。因此，目前海淀區(qū)大部分集體經(jīng)濟組織一直沿用京農(nóng)發(fā)【1999】29號文件將地上物補償費列入資本公積金核算。個別集體經(jīng)濟組織按照財政部《關(guān)于企業(yè)收到政府撥給的搬遷補償款有關(guān)財務(wù)處理問題的通知》（財企[2005]123號）要求，計入專項應(yīng)付款，由此導致與《實施細則》的規(guī)定不符。

為此，農(nóng)經(jīng)站對2015-2017年征地補償費審計報告中《征占地項目情況統(tǒng)計表》進行分析，發(fā)現(xiàn)地上物補償費在征地補償費總額中所占比重較低，且各鎮(zhèn)的綜合占比差距不大，最高占比為7.17%。如新增的地上物補償費按《實施細則》計入“營業(yè)外收入”進行核算，對各鎮(zhèn)資金使用管理影響不大。

（五）征地補償費安置環(huán)節(jié)落實不到位。在實際工作中，征地單位未按《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》（148號令）第十四條“征地補償費用于人員安置后，其余部分作為土地補償費支付給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會，用于農(nóng)村村民生產(chǎn)生活”的要求，優(yōu)先安置人員，而是將包含人員安置費的補償資金一次性交付集體經(jīng)濟組織。加之，個別項目征地手續(xù)周期長，批復(fù)滯后，農(nóng)民轉(zhuǎn)居工作遲遲未能落實，同時，人員安置成本逐年上漲，個別單位在實際辦理人員轉(zhuǎn)居時，原有的人員安置費已不足以保障，需要集體經(jīng)濟組織使用其他自有資金補齊。目前，這一矛盾已經(jīng)逐漸凸顯出來，應(yīng)引起足夠重視。

（六）征地補償費的使用效益不高。隨著海淀區(qū)城市化進程的不斷推進，目前已基本完成村級組織產(chǎn)權(quán)制度改革，正有序推進整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非工作，逐步撤銷條件成熟的村委會建制，因此，征地補償費民生保障的屬性逐漸減弱，需要強化其生產(chǎn)經(jīng)營的屬性。但是，目前海淀區(qū)集體經(jīng)濟組織缺少專業(yè)管理人才，缺乏創(chuàng)新意識，投資渠道單一，投資收益低下。需要進一步解放思想，在保障資金安全的前提下，拓寬征地補償費的使用渠道，充分發(fā)揮其在壯大集體經(jīng)濟中的作用。

二、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費使用管理的建議

針對目前征地補償費使用管理中發(fā)現(xiàn)的問題，建議通過規(guī)范制度、強化落實、部門聯(lián)動等多項舉措，對征地補償費進一步加強管理，確保征地補償費管理規(guī)范，使用合理，監(jiān)督到位。

（一）呼吁上級盡快完善相關(guān)文件。建議上級相關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)階段的社會發(fā)展情況，完善征地補償費的相關(guān)管理制度，細化具體操作，尤其是下級單位工作中難以破解的問題，如征地補償費會計核算、專戶資金存儲范圍、增值收益的管理以及存留分配比例等，更需作出詳細規(guī)定，讓下級單位有據(jù)可循、有理可依。

呼吁上級單位充分考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，承擔著農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的職責，且征地補償費具有社會公益和農(nóng)民生活保障的特殊性質(zhì)，應(yīng)區(qū)別于一般的企業(yè)法人，在稅收上享受特殊免征或優(yōu)惠政策。結(jié)合征地補償費不同補償資金的性質(zhì)，明確是否納稅，涉及的稅種、稅率及涉稅依據(jù)，細化具體操作，統(tǒng)一標準。

（二）完善區(qū)級征地補償費使用管理制度。由于海淀區(qū)對征地補償費專戶監(jiān)管范圍廣，導致監(jiān)管壓力大，建議按照上級文件要求，進一步明確將土地補償費和人員安置費（含預(yù)收）全額納入專戶管理，確保農(nóng)民轉(zhuǎn)居及安置后，用于發(fā)展集體經(jīng)濟，維護社會穩(wěn)定。

經(jīng)過與專家、教授的交流探討后，筆者認為：從理論上，地上物補償費按《實施細則》的要求，通過“固定資產(chǎn)清理”科目進行核算，其凈損益計入“營業(yè)外收入”，與現(xiàn)行企業(yè)會計準則相吻合，更加合理、科學；通過對近三年實際數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)地上物補償費在征地補償費總額中所占比重較低，如按《實施細則》要求進行會計核算，對各鎮(zhèn)征地補償費的使用管理影響不大。建議現(xiàn)結(jié)存的地上物補償費、青苗補償費、其他補償費及專戶資金增值收益沿用原有的政策管理，后續(xù)新發(fā)生的上述補償資金應(yīng)納入專戶管理，按《實施細則》的要求進行明細會計核算。同時，各鎮(zhèn)結(jié)合實際，根據(jù)資金的不同性質(zhì)，加強預(yù)算管理，規(guī)范使用范圍。

適當簡化如銀行手續(xù)費、稅費等小額支出程序，各鎮(zhèn)結(jié)合實際，確定資金標準和相關(guān)審批程序，并報區(qū)相關(guān)部門備案。

（三）強化多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。海淀區(qū)不同集體經(jīng)濟組織發(fā)展階段不同，情況相對復(fù)雜，迫切需要創(chuàng)新方式方法，因地制宜，區(qū)分不同發(fā)展階段征地補償費的使用管理；區(qū)國土、農(nóng)委、農(nóng)經(jīng)站等部門應(yīng)共同協(xié)商，明確工作思路，把握關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，根據(jù)管理需求，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，出謀劃策，一起破解難題。

針對安置環(huán)節(jié)程序復(fù)雜、批復(fù)滯后等問題，建議區(qū)相關(guān)部門督促征地單位嚴格落實北京市148號令，采取實轉(zhuǎn)實發(fā)的安置方式，征地補償費在安置完農(nóng)民群眾之后，再發(fā)到被征地單位的賬戶。同時，開展多部門之間的配合，優(yōu)化征地批復(fù)辦理程序，縮短征地手續(xù)辦理周期，避免安置成本上漲，保證農(nóng)民群眾在當期能妥善安置，享受到該有的福利待遇，減少時間和通貨膨脹對群眾安置的影響。

鎮(zhèn)級相關(guān)部門要強化溝通，與征地相關(guān)的補償資金納入征地補償費專戶管理；永久占地款可參照征地補償費管理，納入專戶管理范圍內(nèi)；拆遷騰退款、臨時性占地等其他非征地項目資金應(yīng)按相關(guān)部門要求進行管理、核算，不再納入專戶管理范圍。

（四）尋求多方智力支持。依托海淀區(qū)高校院所云集的智力優(yōu)勢，加大與高校、科研院所等方面的合作力度，就征地補償費管理中的重點難點問題，深入探討交流，形成課題組，開展調(diào)查研究，聽取專家、老師們的意見和建議，推動制度的進一步完善和修訂。

同時，積極與各大高校形成長效合作機制，憑借高校的教育優(yōu)勢與專業(yè)水平，開展系統(tǒng)性專業(yè)培訓、遠程開放式教育，創(chuàng)新管理模式，完善培訓體系，為海淀區(qū)農(nóng)村會計人員隊伍建設(shè)提供助力，進一步提升會計人員的綜合素質(zhì)水平。

總之，進一步規(guī)范征地補償費的使用管理，關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益。海淀在進行“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)過程中，只有不斷創(chuàng)新，不斷完善管理機制，從農(nóng)民的切身利益出發(fā)，來貫徹落實上級有關(guān)政策和標準規(guī)定，才能把這項工作做好。