社區(qū)矯正分級處遇管理問題研究

天津市司法局課題組

對社區(qū)服刑人員實(shí)行分級處遇管理是當(dāng)前國際上社區(qū)矯正制度發(fā)展較為成熟的國家所普遍采用的一種管理模式，既能合理使用有限資源，又能提高對社區(qū)服刑人員監(jiān)管的有效性和針對性，對于調(diào)動(dòng)社區(qū)服刑人員改造的積極性，最大限度地預(yù)防和減少重新違法犯罪，提高非監(jiān)禁刑的行刑效率有重要意義。近年來，天津市社區(qū)矯正工作取得了長足的進(jìn)步，但是在社區(qū)服刑人員分級處遇管理方面還未能完全滿足工作實(shí)際需求，存在著一些問題。為全面系統(tǒng)了解天津市社區(qū)矯正分級處遇基本情況，課題組進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研，并針對存在的問題提出了有針對性的完善建議。

一、天津市社區(qū)矯正分級處遇管理現(xiàn)狀分析

課題組選取天津市濱海新區(qū)、南開區(qū)、河西區(qū)、津南區(qū)、西青區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)、寶坻區(qū)、靜海區(qū)、寧河區(qū)、薊州區(qū)等11個(gè)轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)服刑人員及社區(qū)矯正工作人員為研究對象，著重對天津市的社區(qū)矯正分級處遇工作進(jìn)行整體性研究。共發(fā)出問卷1000份（社區(qū)矯正工作人員及社區(qū)服刑人員各500份），收回有效問卷897份（社區(qū)矯正工作人員有效問卷453份，社區(qū)服刑人員有效問卷444份）。

（一）天津市社區(qū)矯正分級處遇管理調(diào)研對象概況

被調(diào)查的社區(qū)服刑人員中男性396名，占89.2%；女性48名，占10.8%。被調(diào)查社區(qū)服刑人員年齡集中在18歲至35歲間，占全部被調(diào)查社區(qū)服刑人員的52.1%。因緩刑進(jìn)入社區(qū)矯正的有392人，占90.3%，數(shù)量為管制、監(jiān)外執(zhí)行、假釋人數(shù)之和的9.3倍。在天津生活超過5年的占78.8%，在天津居住時(shí)間不超過1年的僅占2.3%。從社區(qū)服刑人員的文化程度上看，主要集中在初中及以下、高中（含中專、職專、技校）、大專和大學(xué)本科，這四類之和占到被調(diào)查的社區(qū)服刑人員總數(shù)的98.8%以上，初中及以下占到近一半。被調(diào)查的社區(qū)服刑人員社區(qū)矯正期限多為3個(gè)月及以上的，其中1～3年的最多，達(dá)39.3%， 91.9%的社區(qū)服刑人員為初犯。被調(diào)查的社區(qū)服刑人員的收入集中在2000～4000元之間，占比近50%。社區(qū)矯正工作人員中有43.1%具備心理咨詢師資格。

（二）調(diào)研對象對于社區(qū)矯正分級處遇管理工作影響性評價(jià)

在調(diào)研中，有超過一半的社區(qū)矯正工作人員反映社區(qū)矯正分級管理工作給其增加了很大的工作量，僅有11.1%的工作人員覺得分級管理不會(huì)對其工作造成影響。工作人員對社區(qū)服刑人員關(guān)于分級處遇管理的預(yù)估情況亦不樂觀。工作人員預(yù)估僅有少部分社區(qū)服刑人員會(huì)對分級處遇管理持接受態(tài)度，而通過問卷調(diào)查所得出的結(jié)果并非如此。調(diào)查結(jié)果顯示有67.4%的社區(qū)服刑人員表示接受分級管理制度，僅有8.9%的服刑人員對分級管理持有抵觸情緒。

（三）調(diào)研對象對社區(qū)矯正分級處遇管理工作有效性評價(jià)

在社區(qū)服刑人員對于分級處遇手段有效性的問卷統(tǒng)計(jì)中，占比最高的前三項(xiàng)分別為限制請假外出（占53.1%）、手機(jī)定位（占38.1%）、定期報(bào)到（占27.2%）；在對社區(qū)矯正工作人員做出的問卷統(tǒng)計(jì)中，占比最高的前三項(xiàng)分別為指紋簽到與面部識別（占63.6%）、定位手環(huán)（占55.8%）、手機(jī)定位（34.9%）。

總體而言，工作人員與社區(qū)服刑人員關(guān)于監(jiān)管措施有效性的評價(jià)存在較大差異。在對目前社區(qū)矯正工作評價(jià)的問卷中，工作人員的困擾主要集中在人員不足、上位法缺失、經(jīng)費(fèi)不足、身份制約、缺乏社會(huì)力量等。

二、天津市社區(qū)矯正分級處遇管理工作中存在的問題

當(dāng)前天津市社區(qū)矯正分級處遇管理工作面臨的問題主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于缺乏上位法，天津市各轄區(qū)對社區(qū)服刑人員分類時(shí)采用了諸多標(biāo)準(zhǔn)，如犯罪時(shí)的主觀心理狀態(tài)、再犯罪可能性的高低、犯罪性質(zhì)、罪犯的年齡及健康情況等，有的處遇標(biāo)準(zhǔn)高，社區(qū)服刑人員優(yōu)惠較多；有的則很低，即使對寬管級的社區(qū)服刑人員應(yīng)享有的權(quán)利也進(jìn)行鉗制。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和隨意性大，造成社區(qū)服刑人員無所適從，影響了社區(qū)矯正秩序。同時(shí)，由于處遇形式不一致，造成了“同類同情況不同處遇”的尷尬局面,違背了公平處遇和個(gè)別化處遇的原則。另外定期匯報(bào)、集中教育學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)等規(guī)定對于身患重病、喪失生活自理能力或精神狀態(tài)異常的社區(qū)服刑人員來說無法落實(shí)。實(shí)踐中司法所為使這些社區(qū)服刑人員的監(jiān)管檔案材料齊全，采取讓家屬代寫活動(dòng)情況匯報(bào)的做法使得處遇的分類和分層監(jiān)管失去意義，影響了社區(qū)矯正工作的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

（二）分類簡單化

目前天津市對社區(qū)服刑人員分為兩個(gè)類別進(jìn)行監(jiān)管：重點(diǎn)管控對象和一般管控對象。對重點(diǎn)管控對象要求每半個(gè)月到司法所報(bào)到一次并上交一份活動(dòng)情況報(bào)告，對一般管控對象則要求每個(gè)月到司法所報(bào)到一次并上交一次活動(dòng)情況報(bào)告。除此以外，兩個(gè)類別在參加教育學(xué)習(xí)和參加社區(qū)服務(wù)的時(shí)間及外出管理等方面基本上沒有差別。社區(qū)服刑人員不能深切感受到不同管理類別所帶來的差別待遇，起不到調(diào)動(dòng)社區(qū)服刑人員改造積極性的作用。

（三）專業(yè)度不高

對社區(qū)服刑人員進(jìn)行分級處遇是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，需要綜合運(yùn)用到法學(xué)、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多方面的專業(yè)知識和技能。然而由于受各種主客觀因素的限制，我國當(dāng)前缺乏專業(yè)人才從事分類調(diào)查工作。此外，司法所承擔(dān)著多項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，工作人員分身乏術(shù)，常常無法按時(shí)參加對社區(qū)矯正執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)，從而無法學(xué)到從事社區(qū)矯正工作所需要的心理學(xué)等專業(yè)知識及工作技巧，自身專業(yè)性得不到提高，更無法實(shí)現(xiàn)專人專用，很難對社區(qū)服刑人員做到專心細(xì)致。

三、對策建議

課題組針對社區(qū)矯正分級處遇管理工作中存在困難和問題進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研，提出如下有針對性的完善建議。

（一）夯實(shí)法律保障，規(guī)范和擴(kuò)充分級處遇制度的條件和內(nèi)容

建議制定《社區(qū)服刑人員分類管理辦法》《社區(qū)服刑人員考核及獎(jiǎng)懲辦法》等制度，對社區(qū)服刑人員的分類標(biāo)準(zhǔn)、管理的類別、相應(yīng)的處遇及類別調(diào)整等問題作出明確且具有實(shí)踐操作性的規(guī)定，確保社區(qū)服刑人員分級處遇管理工作有法可依、有章可循，盡可能降低社區(qū)矯正分級處遇管理工作的主觀性、隨意性，促進(jìn)工作更加規(guī)范化。

分級處遇從梯度的懲罰程度而言，具體可以包括以下幾種：

1.延長勞動(dòng)時(shí)間。當(dāng)社區(qū)服刑人員違反社區(qū)勞動(dòng)有關(guān)規(guī)定，或者不按規(guī)定接受監(jiān)督時(shí)，可適當(dāng)延長其勞動(dòng)時(shí)間。

2.收監(jiān)執(zhí)行。對于符合處罰法定條件的社區(qū)服刑人員，最嚴(yán)重的處罰措施就是建議有關(guān)方面對社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行。

3.易科刑罰。這主要是針對管制刑而言，解決被判管制刑的社區(qū)服刑人員難以管理的問題。以前對這些人只能警告而無法收監(jiān)執(zhí)行，可以建議易科刑罰，將管制刑易科為有期徒刑并予以收監(jiān)執(zhí)行。

（二）統(tǒng)一分類的基本標(biāo)準(zhǔn)，建立社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

首先，建議采取以人身危險(xiǎn)性作為分類的風(fēng)險(xiǎn)評估依據(jù)。因?yàn)榉ㄔ号刑幘徯痰囊罁?jù)即為“暫不執(zhí)行所判刑罰也不致于再危害社會(huì)”，而分類管理的直接目的在于提高監(jiān)管的針對性，降低社區(qū)服刑人員的人身危險(xiǎn)性，進(jìn)而預(yù)防重新違法犯罪。因此，社區(qū)服刑人員的人身危險(xiǎn)性是最直觀反映分類依據(jù)以及判斷管理有效性的標(biāo)準(zhǔn)。目前，北京、上海、浙江等省市建立了社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，即依據(jù)調(diào)查問卷、計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)等級測評表、曲線圖、風(fēng)險(xiǎn)情況綜合分析表等評估工具對社區(qū)服刑人員人身危險(xiǎn)程度和再犯罪的可能性進(jìn)行測評。測評的內(nèi)容包括但不限于社區(qū)服刑人員的生活狀況、犯罪情況、悔罪表現(xiàn)、心理健康、情感訴求、家庭關(guān)系、社會(huì)地位等。

其次，建議采用臨床評估和統(tǒng)計(jì)評估相結(jié)合的方式作為分類的風(fēng)險(xiǎn)評估方法。臨床評估法指由心理專家利用既有的關(guān)于社區(qū)服刑人員的信息作出對風(fēng)險(xiǎn)的主觀判斷。相較于臨床評估，統(tǒng)計(jì)評估基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，更少依賴于工作人員的直覺、印象，因而科學(xué)性更強(qiáng)，更不容易受工作人員主觀偏見的影響。但事實(shí)上，臨床評估與統(tǒng)計(jì)評估不可截然分開，很多統(tǒng)計(jì)結(jié)論的獲得需要靠工作人員親臨現(xiàn)場，親自與社區(qū)服刑人員溝通、了解情況，并依據(jù)專業(yè)知識對其態(tài)度作出判斷。風(fēng)險(xiǎn)測評系統(tǒng)測評的結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為確定監(jiān)管等級的基本標(biāo)準(zhǔn)，輔之以社區(qū)矯正工作者的實(shí)踐修正，但這種修正應(yīng)當(dāng)說明理由并記入檔案。

再次，建議采取靜態(tài)評估與動(dòng)態(tài)評估相結(jié)合的方式作為分類的評估指標(biāo)。我國可以借鑒加拿大等國的風(fēng)險(xiǎn)評估經(jīng)驗(yàn)，將風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)分為靜態(tài)因素和動(dòng)態(tài)因素。其中，靜態(tài)因素反映的是社區(qū)服刑人員既成的、無法改變的因素，動(dòng)態(tài)因素反映的是社區(qū)服刑人員生活中的一些可變因素。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)組織專家和實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行論證，科學(xué)合理地選擇評估指標(biāo)，盡可能開發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)測評系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)版本。風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果主要為三種判斷：低風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)。評估結(jié)果將作為決定罪犯適用何種矯正計(jì)劃的重要依據(jù)。同時(shí)，為了保證評估的科學(xué)性與公平性，當(dāng)某人被判決移送矯正機(jī)構(gòu)時(shí)，矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)在可能的情況下采取一切合理措施盡快獲取犯罪各種必要的信息，并且采取一切合理的措施保證其獲取的有關(guān)罪犯的各種信息盡可能準(zhǔn)確、最新和完整。由于這些信息對于罪犯風(fēng)險(xiǎn)評估登記的確定至關(guān)重要，罪犯有權(quán)要求矯正機(jī)構(gòu)修正不準(zhǔn)確的信息。

（三）增加分類管理級別，科學(xué)完善處遇規(guī)定

建議在原有的兩個(gè)類別基礎(chǔ)上，增加兩個(gè)管理類別，即將社區(qū)服刑人員分為寬松管理、普通管理、嚴(yán)格管理、特殊管理四個(gè)類別，并結(jié)合社區(qū)服刑人員的日常表現(xiàn)、所犯罪名、社會(huì)危害性等進(jìn)行綜合評估，根據(jù)評估結(jié)果對社區(qū)服刑人員實(shí)行分級管理，對不同管理等級的社區(qū)服刑人員在定期報(bào)到、思想?yún)R報(bào)、社區(qū)服務(wù)和接受教育的時(shí)間以及外出請假等方面進(jìn)行區(qū)別對待，拉開檔次，調(diào)動(dòng)社區(qū)服刑人員改造積極性。對于因患重病生活不能自理的社區(qū)服刑人員則列入特殊管理的類別進(jìn)行監(jiān)管。

同時(shí)，對社區(qū)服刑人員可按重點(diǎn)管教人群、管制緩刑、未成年人、女性、職務(wù)犯罪、人身傷害犯罪、過失犯罪等類別以及按照職業(yè)、不良嗜好等類別進(jìn)行分類開展集中教育。同時(shí)，在社區(qū)矯正工作開展期間，要體現(xiàn)出不同級別中政府職能的差異化，即“被動(dòng)型”到“主動(dòng)型”的方式轉(zhuǎn)變，避免政府服務(wù)職能的單一性。對于嚴(yán)格管理的人群來說，社區(qū)矯正工作應(yīng)更體現(xiàn)管理職能，通過報(bào)到、上交學(xué)習(xí)體會(huì)等傳統(tǒng)方式加強(qiáng)對其認(rèn)罪服法的思想教育，而對寬松管理的人群則應(yīng)充分發(fā)揮服務(wù)式政府的功能，通過專業(yè)力量的介入加強(qiáng)走出去、交互式的心理教育幫扶，便于在解矯階段社會(huì)化工作的順利開展。此外，教育學(xué)習(xí)應(yīng)采用集中與個(gè)別相結(jié)合的方式，結(jié)合重大主題教育活動(dòng)，特別針對嚴(yán)格管理的社區(qū)服刑人員以法律宣講、心理沙盤等方式開展特色矯正活動(dòng)。

表1 社區(qū)矯正分級處遇管理中的類別劃分

（四）積極推進(jìn)社區(qū)矯正工作的社會(huì)化，促進(jìn)處遇管理人員的專業(yè)化建設(shè)

明確政府相關(guān)部門的職能與社會(huì)力量參與的具體領(lǐng)域，司法行政部門厘清社區(qū)矯正監(jiān)督管理、教育和社會(huì)性幫扶工作中，社會(huì)力量參與的范圍和程度，在確立社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的前提下，對社區(qū)服刑人員進(jìn)行科學(xué)評估、分級，以此確定社會(huì)力量參與的具體內(nèi)容。分級處遇措施的差異化及與社會(huì)力量參與的關(guān)系原則上如下表：

表2 分級處遇措施的差異化及與社會(huì)力量參與的關(guān)系

在促進(jìn)社區(qū)矯正工作社會(huì)化的具體措施上，提出如下對策建議：一是政府設(shè)立社會(huì)工作發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，全面建立政府購買服務(wù)機(jī)制，將崗位制購買和項(xiàng)目制購買結(jié)合起來。設(shè)立社區(qū)矯正專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，吸引各類社會(huì)組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作，在平臺上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對接。由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行全過程管理，由司法行政機(jī)關(guān)組成專家組進(jìn)行評估，確保項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量。二是在短期無法擴(kuò)充社區(qū)矯正工作人員編制的情況下，可由司法行政機(jī)關(guān)聘請司法實(shí)務(wù)界、法律界專家對專職社區(qū)矯正社會(huì)工作者進(jìn)行培訓(xùn)，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面，傳道授業(yè)解惑，并建立考核制度，實(shí)行持證上崗，增強(qiáng)社工的職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感。三是強(qiáng)化薪酬保障。要建立專業(yè)的社區(qū)矯正人才隊(duì)伍，需要穩(wěn)定的資金作保障。應(yīng)提高專職社區(qū)矯正社會(huì)工作者的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，基本達(dá)到所在城市平均工資水平或與社區(qū)的專職社會(huì)工作者的收入相當(dāng)。