近年來(lái)國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)發(fā)展變化及對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》修改的思考借鑒

司法部預(yù)防犯罪研究所課題組

自1994年我國(guó)《監(jiān)獄法》頒布以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和刑事司法實(shí)踐的發(fā)展，國(guó)外在國(guó)際和國(guó)家層面均有不少監(jiān)獄法規(guī)和制度進(jìn)行了修改和完善。本文梳理了20多年來(lái)國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度的發(fā)展變化概況，重點(diǎn)總結(jié)了國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化的主要特點(diǎn)和動(dòng)向，在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》修改提出借鑒建議。

一、國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化概況

（一）國(guó)際層面

一是《聯(lián)合國(guó)囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的修訂。1955年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》是國(guó)際上關(guān)于監(jiān)獄和囚犯權(quán)利保障的最重要的規(guī)范性文件，盡管不具有法律約束力，但頒布以來(lái)一直是得到普遍承認(rèn)的最低限度囚犯關(guān)押標(biāo)準(zhǔn)，成為各國(guó)刑事立法和司法改革、制定相關(guān)懲教法律、政策和規(guī)定的重要參考依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)指南，在國(guó)際刑事司法領(lǐng)域具有重要影響。聯(lián)合國(guó)于2010年啟動(dòng)對(duì)規(guī)則的修訂。2015年12月17日第70屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了對(duì)《聯(lián)合國(guó)囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》的修訂并稱為“《曼德拉規(guī)則》”①聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議70/175號(hào)。。此次修訂，盡管框架結(jié)構(gòu)變化不大，但內(nèi)容大大豐富，條款數(shù)量由95條增加到122條，篇幅字?jǐn)?shù)由1.1萬(wàn)增加到1.6萬(wàn)。新修訂的《曼德拉規(guī)則》充分體現(xiàn)了60年來(lái)國(guó)際刑事司法及人權(quán)保護(hù)理念的更新和進(jìn)步，反映出監(jiān)獄管理和罪犯人權(quán)保障的發(fā)展趨勢(shì)。

二是《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》的修訂?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》是歐洲委員會(huì)通過(guò)的關(guān)于監(jiān)獄實(shí)務(wù)的規(guī)范性文件。2006年，歐洲理事會(huì)部長(zhǎng)委員會(huì)通過(guò)了新修訂的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》。與1997年舊版相比，雖然新版總條款數(shù)僅由100條增加到108條，但篇章結(jié)構(gòu)發(fā)生較大調(diào)整，一些具體條款下的內(nèi)容明顯細(xì)化豐富，總的篇幅字?jǐn)?shù)由1.2萬(wàn)增加到1.5萬(wàn)。新修訂的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》充分反映了歐洲各國(guó)在監(jiān)獄管理領(lǐng)域的新的理念追求和實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)。

此外，第十二屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法大會(huì)通過(guò)的《薩爾瓦多宣言》②全稱為《關(guān)于應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的綜合戰(zhàn)略：預(yù)防犯罪和刑事司法系統(tǒng)及其在變化世界中的發(fā)展的薩爾瓦多宣言》，2010 年4 月19 日第十二屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法大會(huì)通過(guò)。和第十三屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法大會(huì)通過(guò)的《多哈宣言》③全稱為《關(guān)于將預(yù)防犯罪和刑事司法納入更廣泛的聯(lián)合國(guó)議程以應(yīng)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)并促進(jìn)國(guó)內(nèi)和國(guó)際法治及公眾參與的多哈宣言》，2015年4月19日 第十三屆聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪和刑事司法大會(huì)通過(guò)。均倡導(dǎo)建設(shè)一個(gè)有效、公正、負(fù)責(zé)和人道的包括監(jiān)獄在內(nèi)的預(yù)防犯罪和刑事司法系統(tǒng)。

（二）國(guó)家層面

據(jù)現(xiàn)有資料，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、日本、俄羅斯、加拿大、韓國(guó)、南非、新加坡等國(guó)均在不同程度上對(duì)監(jiān)獄法規(guī)和相關(guān)制度進(jìn)行了改革完善。歸納起來(lái)，主要有三種情形。

一是對(duì)監(jiān)獄法規(guī)作了較大的修改，甚至頒布了新的監(jiān)獄法規(guī)。比如，1992年加拿大頒布了《加拿大矯正與有條件釋放法》；1997年俄羅斯廢除了蘇聯(lián)時(shí)期的《勞動(dòng)改造法》，制定了《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》；1998年南非頒布了《南非共和國(guó)矯正法》，以取代種族隔離制度時(shí)代制定的舊《監(jiān)獄法》（1959年）；2000年丹麥出臺(tái)了《丹麥刑事執(zhí)行法》；2006年日本徹底廢除了舊《監(jiān)獄法》，將“監(jiān)獄”改稱為“刑事設(shè)施”，并出臺(tái)《日本刑事設(shè)施及服刑者處遇法》，此后至2014年間又經(jīng)歷了數(shù)次修改，名稱最后修改為《日本刑事收容設(shè)施與被收容者處遇法》；2007年韓國(guó)頒布了《韓國(guó)矯正機(jī)構(gòu)犯人的管理和處遇法》；法國(guó)2009年出臺(tái)了新的《法國(guó)監(jiān)獄法》。

二是對(duì)監(jiān)獄法規(guī)作了一些較小的修改，包括因需要與相關(guān)法律修改相適應(yīng)而作出的技術(shù)性修改。比如，《意大利監(jiān)獄法》自1975年頒布至今作了多次的修改和補(bǔ)充，2000年以總統(tǒng)政令的形式頒布了《關(guān)于監(jiān)獄制度和執(zhí)行剝奪及限制自由措施的規(guī)定》，該政令的名稱與監(jiān)獄法的名稱相同，在適用上是作為1975年監(jiān)獄法的補(bǔ)充性規(guī)定，是考慮到應(yīng)對(duì)各方面的變化包括刑罰執(zhí)行措施的改變而頒布的。2013年又頒布了《為保護(hù)囚犯最基本人權(quán)及減少監(jiān)獄人數(shù)的緊急措施》，列明對(duì)刑事訴訟法、監(jiān)獄組織法的相關(guān)修訂，并作出了有條件提前釋放的規(guī)定。新加坡自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)對(duì)1933年《監(jiān)獄法》進(jìn)行了15次修訂。此外，日本、韓國(guó)、法國(guó)等國(guó)分別在監(jiān)獄法的大修之后又進(jìn)行了數(shù)次小修。

三是通過(guò)出臺(tái)監(jiān)獄改革法案或文件、配套法規(guī)等來(lái)推動(dòng)監(jiān)獄制度的發(fā)展。比如，英國(guó)司法部于2016年11月發(fā)布《監(jiān)獄安全與改革》白皮書(shū)，啟動(dòng)了英國(guó)有史以來(lái)規(guī)模最大的監(jiān)獄改革，立足于解決一些長(zhǎng)期以來(lái)影響監(jiān)獄工作的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，如監(jiān)獄工作目標(biāo)不清晰、成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不明確、隊(duì)伍能力培訓(xùn)弱等；美國(guó)總統(tǒng)特朗普2018年12月21日簽署了《囚犯改造后安全再融入社會(huì)法案》，要求監(jiān)獄系統(tǒng)建立風(fēng)險(xiǎn)和需求評(píng)估制度、激勵(lì)罪犯參與矯正項(xiàng)目、實(shí)施釋放前監(jiān)管等措施，通過(guò)幫助罪犯成功融入社會(huì)來(lái)遏制重新犯罪。日本、韓國(guó)分別在監(jiān)獄法修改之后出臺(tái)了與之配套的《日本刑事設(shè)施及被收容者處遇規(guī)則》《韓國(guó)矯正機(jī)構(gòu)和囚犯處遇規(guī)則》，對(duì)如何實(shí)施新法作出詳盡的規(guī)定，以促進(jìn)其新法律的有效實(shí)施。

二、國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化的主要特點(diǎn)

歸納起來(lái)，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度的發(fā)展變化主要呈現(xiàn)出以下突出特點(diǎn)或動(dòng)向。

一是將“幫助罪犯重新融入社會(huì)”確立為監(jiān)獄工作目標(biāo)。這一點(diǎn)已成為國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)修改完善和制度發(fā)展變化的基本共識(shí)。包括《曼德拉規(guī)則》在內(nèi)的諸多國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)均將“幫助罪犯重新融入社會(huì)”明確為監(jiān)獄工作目標(biāo)。監(jiān)獄工作的目標(biāo)不只是看住人?！堵吕?guī)則》第4條規(guī)定：“判處監(jiān)禁或剝奪人的自由的類似措施的目的主要是保護(hù)社會(huì)避免受犯罪之害并減少再犯。唯有利用監(jiān)禁期間在可能范圍內(nèi)確保犯人釋放后重新融入社會(huì)，從而能夠遵守法律、自食其力，才能達(dá)到這一目的”“刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確保囚犯逐漸恢復(fù)正常社會(huì)生活”。美國(guó)《囚犯改造后安全再融入社會(huì)法案》要求“監(jiān)獄應(yīng)確立從罪犯入監(jiān)第一天開(kāi)始就要為其重新融入社會(huì)作準(zhǔn)備的理念”?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)對(duì)所有拘留進(jìn)行管理，以便促進(jìn)被剝奪自由的人重新融入自由社會(huì)”“監(jiān)獄工作人員的職責(zé)超出了單純的看守人員的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)考慮到有必要通過(guò)積極關(guān)懷和幫助的計(jì)劃，促進(jìn)犯人在服刑完畢后能夠重新融入社會(huì)”。為幫助罪犯釋放后順利融入社會(huì)，國(guó)外不少監(jiān)獄法規(guī)都規(guī)定了罪犯服刑期間獲得的勞動(dòng)報(bào)酬中一部分應(yīng)作為釋放準(zhǔn)備金儲(chǔ)蓄起來(lái)，待罪犯釋放時(shí)交還罪犯。

二是重視對(duì)罪犯人格尊嚴(yán)的尊重。從國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)修改完善和制度發(fā)展變化來(lái)看，尊重罪犯的人格尊嚴(yán)越來(lái)越受到重視。在他們看來(lái)，罪犯首先是人，其人格尊嚴(yán)和價(jià)值理應(yīng)受到尊重。《曼德拉規(guī)則》對(duì)“基本原則”部分進(jìn)行了極大豐富，特別新增了人格尊嚴(yán)原則（第1條：“對(duì)待所有囚犯，均應(yīng)尊重其作為人所固有的尊嚴(yán)和價(jià)值。任何囚犯均不應(yīng)遭受——且所有囚犯均應(yīng)得到保護(hù)以免遭受——酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰”）、不歧視原則（第2條：“不應(yīng)基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政見(jiàn)或其他主張、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或任何其他身份而加以歧視。應(yīng)當(dāng)尊重囚犯的宗教信仰和道德標(biāo)準(zhǔn)。為將不歧視的原則付諸實(shí)施，監(jiān)獄管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)考慮到囚犯的個(gè)人需要，特別是監(jiān)獄環(huán)境中最脆弱的幾類人。需要制定保護(hù)和促進(jìn)有特殊需要的囚犯之權(quán)利的措施，而且這種措施不應(yīng)被視為有歧視性”）和照顧病殘犯原則（第5條第2款：“監(jiān)獄管理部門(mén)應(yīng)作出所有合理的通融和調(diào)整以確保有身體殘疾、精神殘疾或其他殘疾的囚犯能夠在公正基礎(chǔ)上充分有效地融入監(jiān)獄生活”）。2006年修訂的《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》第1條就明確規(guī)定“所有被剝奪自由的人都應(yīng)受到尊重其人權(quán)的待遇”。

三是倡導(dǎo)監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效的理念。從上個(gè)世紀(jì)70年代“馬丁森炸彈”到90年代美國(guó)馬里蘭大學(xué)《預(yù)防犯罪：哪些有效；哪些無(wú)效？哪些還在進(jìn)行中？》研究報(bào)告，再到本世紀(jì)初美國(guó)國(guó)家矯正研究所提出循證矯正④所謂循證矯正，是指尋找并遵循現(xiàn)有最佳證據(jù)（觀念、方法、手段、措施等）來(lái)進(jìn)行罪犯評(píng)估、分類、管理和教育等各種矯正活動(dòng)的統(tǒng)稱。八原則（即風(fēng)險(xiǎn)與需求精確評(píng)估原則、強(qiáng)化內(nèi)在動(dòng)機(jī)原則、目標(biāo)干預(yù)原則、技能培訓(xùn)原則、增加正面強(qiáng)化原則、在自然社區(qū)中持續(xù)支持原則、過(guò)程考核原則、反饋評(píng)估原則），監(jiān)獄改造罪犯措施的有效性一直是備受關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上， 循證矯正在國(guó)際行刑領(lǐng)域的興起，其目的正是為了提高監(jiān)獄改造罪犯工作的科學(xué)有效性。近年來(lái)聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪與刑事司法委員會(huì)會(huì)議及其邊會(huì)和研習(xí)班多次倡導(dǎo)要宣傳和推廣各國(guó)在刑罰執(zhí)行領(lǐng)域的最佳實(shí)踐做法?！端_爾瓦多宣言》和《多哈宣言》更是明確把“有效”列為現(xiàn)代監(jiān)獄系統(tǒng)的四大重要特征之一?！堵吕?guī)則》兩次出現(xiàn)“循證”表述，要求推廣罪犯改造領(lǐng)域的最佳實(shí)踐和良好做法，反映出監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效的理念進(jìn)步與發(fā)展動(dòng)向?；诳茖W(xué)認(rèn)識(shí)罪犯、科學(xué)管理罪犯和科學(xué)改造罪犯的目的，《曼德拉規(guī)則》《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》和許多國(guó)家的監(jiān)獄法規(guī)明確規(guī)定了對(duì)罪犯開(kāi)展全面深入的調(diào)查評(píng)估、建立監(jiān)獄動(dòng)態(tài)安保制度、制定罪犯?jìng)€(gè)別化的服刑計(jì)劃等新措施和新要求。

四是突出社會(huì)力量的參與。國(guó)際刑事司法領(lǐng)域普遍認(rèn)為，矯正罪犯和促進(jìn)重新融入社會(huì)不僅僅是監(jiān)獄的責(zé)任，更是全社會(huì)的責(zé)任。如果離開(kāi)社會(huì)力量的參與和配合，無(wú)論是罪犯的矯正還是回歸，都難以取得良好效果，罪犯可能會(huì)再次走入重新犯罪的惡性循環(huán)。因此，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)非常重視社會(huì)力量參與對(duì)罪犯改造和重新融入社會(huì)的重要作用?！堵吕?guī)則》規(guī)定：“政府或民間協(xié)助出獄囚犯重新自立于社會(huì)的服務(wù)部門(mén)和辦事機(jī)構(gòu)都應(yīng)在可能和必要時(shí)確保出獄囚犯持有正當(dāng)證件，獲得住所和工作”“此類機(jī)構(gòu)經(jīng)核可的代表應(yīng)準(zhǔn)予必要時(shí)進(jìn)入監(jiān)獄，會(huì)見(jiàn)囚犯，并應(yīng)在囚犯判刑后受邀咨詢囚犯的前途”“宜要求這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)盡可能集中或協(xié)調(diào)，以發(fā)揮最大的效用”?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》規(guī)定：“監(jiān)獄當(dāng)局應(yīng)當(dāng)不斷向公眾介紹監(jiān)獄制度的目的和監(jiān)獄工作人員的工作，以便鼓勵(lì)公眾更好地了解監(jiān)獄在社會(huì)中的作用” “應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾在適當(dāng)情況下自愿在監(jiān)獄中提供服務(wù)”“應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)與外部社會(huì)服務(wù)部門(mén)合作”。

五是強(qiáng)調(diào)對(duì)罪犯違紀(jì)紀(jì)律處分和懲處的法定化。對(duì)于罪犯獄內(nèi)違紀(jì)行為，監(jiān)獄給予紀(jì)律處分、限制和懲處是十分必要的，但這些處分和懲處應(yīng)當(dāng)由法律予以明確規(guī)定，以嚴(yán)格限制懲處的隨意性。將對(duì)罪犯違紀(jì)進(jìn)行紀(jì)律處分和懲處予以法定化，是國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)發(fā)展變化的新趨勢(shì)?！堵吕?guī)則》第37條明確規(guī)定：“罪犯違反紀(jì)律的行為、應(yīng)受懲罰的種類和期限、有權(quán)執(zhí)行懲罰的機(jī)關(guān)以及非自愿隔離（如單獨(dú)監(jiān)禁）”“應(yīng)始終依法律或依主管行政機(jī)關(guān)的規(guī)章核準(zhǔn)”；第39條明確規(guī)定了非依正當(dāng)程序不得處罰、一事不二罰、違紀(jì)行為與處罰相適應(yīng)、處罰記入檔案、精神病犯和殘疾犯減輕或免除處罰等幾項(xiàng)原則；第43條明確規(guī)定了嚴(yán)格限制酷刑，并列明了應(yīng)禁止的獄內(nèi)處罰的種類。許多國(guó)家的監(jiān)獄法規(guī)對(duì)于罪犯違紀(jì)處分都有明文規(guī)定，詳細(xì)列舉了違紀(jì)行為的種類和懲罰的方式以及紀(jì)律處分作出的程序。

六是進(jìn)一步明確罪犯醫(yī)療的國(guó)家責(zé)任和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。如何定位罪犯醫(yī)療保健服務(wù)責(zé)任以及向罪犯提供什么樣的醫(yī)療保健服務(wù)是近年來(lái)國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)發(fā)展變化比較關(guān)注的內(nèi)容。關(guān)于罪犯醫(yī)療保健的責(zé)任，《曼德拉規(guī)則》第24條明確規(guī)定“為囚犯提供醫(yī)療保健是國(guó)家的責(zé)任”;《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》第39條明確規(guī)定“監(jiān)獄當(dāng)局應(yīng)當(dāng)保障由其管理的所有犯人的健康”;《法國(guó)監(jiān)獄法》2017年修改的條文規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)公共衛(wèi)生法規(guī)定的條件保證被監(jiān)禁人員的健康權(quán)。關(guān)于罪犯醫(yī)療保健的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，《曼德拉規(guī)則》規(guī)定“囚犯應(yīng)享有的醫(yī)療保健標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與在社區(qū)中能夠享有的相同，并應(yīng)能夠免費(fèi)獲得必要的醫(yī)療保健服務(wù)，不因其法律地位而受到歧視”“應(yīng)當(dāng)遵守適用于社區(qū)中患者的道德標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，并將原有的“每個(gè)監(jiān)所最少有一位合格醫(yī)官”擴(kuò)大為“所有監(jiān)獄都應(yīng)有醫(yī)務(wù)處”“醫(yī)務(wù)處應(yīng)有一個(gè)跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)”;《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》規(guī)定“犯人應(yīng)當(dāng)根據(jù)其法律情況獲得國(guó)家提供的衛(wèi)生服務(wù)，不得進(jìn)行歧視”“監(jiān)獄內(nèi)的醫(yī)療服務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)與社區(qū)或者國(guó)家的普通衛(wèi)生管理部門(mén)密切合作”“監(jiān)獄衛(wèi)生政策應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家的衛(wèi)生政策，并且與其相一致”。此外，英國(guó)2003年至2013年的監(jiān)獄醫(yī)療體制改革表明，即使發(fā)達(dá)國(guó)家依靠部門(mén)財(cái)政撥款也無(wú)力負(fù)擔(dān)罪犯醫(yī)療費(fèi)用，只能通過(guò)全民醫(yī)保解決罪犯醫(yī)療問(wèn)題。

七是進(jìn)一步規(guī)定罪犯獲得資料權(quán)和申訴權(quán)。為了幫助罪犯盡快適應(yīng)和順利度過(guò)監(jiān)獄生活，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)對(duì)罪犯獲得資料權(quán)和申訴權(quán)等進(jìn)一步作出了明確規(guī)定。比如，《曼德拉規(guī)則》第54條規(guī)定，罪犯入監(jiān)時(shí)應(yīng)立即發(fā)給其載有監(jiān)獄法和適用的監(jiān)獄規(guī)章、權(quán)利（包括允許以何種方式尋求資料、獲得法律咨詢、提出請(qǐng)求或申訴的程序）、義務(wù)（包括適用的紀(jì)律懲罰）以及使罪犯能夠適應(yīng)監(jiān)獄生活的所有其他必要事項(xiàng)的書(shū)面資料。關(guān)于罪犯的申訴權(quán)，《曼德拉規(guī)則》有關(guān)條款規(guī)定了罪犯可以向監(jiān)獄長(zhǎng)及其代表、檢察官、中央監(jiān)獄管理部門(mén)、司法當(dāng)局或其他主管機(jī)關(guān)申述的權(quán)利，并將這項(xiàng)權(quán)利的行使主體擴(kuò)大到了律師、親屬以及其他了解案情的人；同時(shí)還規(guī)定監(jiān)獄對(duì)于罪犯的申訴“都應(yīng)迅速處理并毫無(wú)遲延地給予答復(fù)”，同時(shí)監(jiān)獄要保證申述的保密性，避免罪犯或其他提出申訴的人受到報(bào)復(fù)。

八是提出建立關(guān)于監(jiān)獄工作的雙重（內(nèi)部和外部）檢查制度。由于監(jiān)獄工作的封閉性質(zhì)，由監(jiān)獄管理部門(mén)對(duì)監(jiān)獄工作是否執(zhí)行現(xiàn)行法律、條例、政策和程序所開(kāi)展的檢查結(jié)果往往不能令人信服。為此，《曼德拉規(guī)則》主張建立中央監(jiān)獄管理部門(mén)進(jìn)行的內(nèi)部檢查或行政檢查和獨(dú)立于監(jiān)獄系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)(可包括國(guó)際或區(qū)域主管機(jī)構(gòu))進(jìn)行的外部檢查這一雙重檢查制度，并賦予檢查人員一定的檢查權(quán)，包括查閱各種信息、隨機(jī)探訪某個(gè)監(jiān)獄或罪犯、會(huì)見(jiàn)時(shí)的保密權(quán)等。通過(guò)這一雙重檢查制度以確保執(zhí)法的合法性和罪犯權(quán)利的保護(hù)?！稓W洲監(jiān)獄規(guī)則》明確要求“所有監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)接受政府的定期檢查和獨(dú)立的監(jiān)督”。在英美法系國(guó)家，對(duì)監(jiān)獄的檢查和監(jiān)督主體，還包括有社會(huì)獨(dú)立人士，如《英國(guó)監(jiān)獄法》《新加坡監(jiān)獄法》中規(guī)定有“巡獄太平紳士”；《南非共和國(guó)矯正法》規(guī)定有“獨(dú)立矯正中心訪問(wèn)者”。

九是更加注重監(jiān)獄工作人員隊(duì)伍建設(shè)。監(jiān)獄的管理與運(yùn)行依賴于一支合格的監(jiān)獄工作人員隊(duì)伍。從國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度的發(fā)展變化來(lái)看，越來(lái)越注重監(jiān)獄工作人員隊(duì)伍建設(shè)。第一，嚴(yán)格入口關(guān)，就選拔監(jiān)獄一般工作人員而言，《曼德拉規(guī)則》要求具有正直、仁慈、專業(yè)能力和個(gè)人的稱職，符合品行優(yōu)良、效率高、體能健全等條件，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》要求具有工作所需要的正直、人道、專業(yè)能力和個(gè)人適合性；就選拔監(jiān)獄長(zhǎng)而言，《曼德拉規(guī)則》和《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》均要求應(yīng)當(dāng)在性格、行政能力、適當(dāng)訓(xùn)練和經(jīng)驗(yàn)上都合格勝任。第二，重視監(jiān)獄工作人員培訓(xùn)和發(fā)展，《曼德拉規(guī)則》和《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》均規(guī)定，所有監(jiān)獄工作人員就職前應(yīng)接受培訓(xùn)并通過(guò)測(cè)試，就職后和在職期間應(yīng)參加在職培訓(xùn)和發(fā)展課程，以維持并提高其知識(shí)與專業(yè)能力，從事外籍犯、女犯、少年犯或者精神病犯等特定犯人管理的監(jiān)獄工作人員，還應(yīng)當(dāng)接受專門(mén)培訓(xùn)。第三，配備足夠數(shù)量的專家，《曼德拉規(guī)則》和《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》均規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡可能在監(jiān)獄工作人員中配備足夠數(shù)量的精神病醫(yī)生、心理學(xué)家、社會(huì)工作人員、教員、手藝教員等專家。第四，給予充分的保障，《曼德拉規(guī)則》規(guī)定，由于工作艱苦，對(duì)監(jiān)獄工作人員的“雇用福利金及服務(wù)條件應(yīng)該優(yōu)厚”，《歐洲監(jiān)獄規(guī)則》規(guī)定監(jiān)獄工作人員提供重要的公共服務(wù)，其工資福利和條件應(yīng)當(dāng)足以吸引和留住合適的工作人員，并且賦予其在社會(huì)中能夠受到尊重的地位。

三、對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》修改的思考借鑒

我國(guó)《監(jiān)獄法》頒布至今將近25年。在這25年里，國(guó)外不少監(jiān)獄法規(guī)和制度都作了修改和完善，呈現(xiàn)出諸多新特點(diǎn)，體現(xiàn)了這些年來(lái)刑事執(zhí)行和監(jiān)獄管理領(lǐng)域的理念更新和實(shí)踐動(dòng)向。在這些國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展的新變化、新動(dòng)向中，有的我國(guó)已作出法律規(guī)定，如關(guān)于尊重罪犯人格尊嚴(yán)，我國(guó)現(xiàn)行《監(jiān)獄法》第7條明確規(guī)定“罪犯的人格不受侮辱”；有的盡管沒(méi)有法律規(guī)定但在我國(guó)監(jiān)獄實(shí)踐中有所體現(xiàn)，如關(guān)于監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效，2015年召開(kāi)的全國(guó)監(jiān)獄工作會(huì)議就明確要求提高監(jiān)獄教育管理工作的科學(xué)化水平；還有的很多變化和動(dòng)向在我國(guó)監(jiān)獄立法和實(shí)踐中尚無(wú)體現(xiàn)。這些“他山之石”無(wú)疑對(duì)于當(dāng)前我國(guó)監(jiān)獄法修改工作具有較大參考價(jià)值。立足我國(guó)國(guó)情、社情，就國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)和制度發(fā)展變化及其經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)《監(jiān)獄法》修改的借鑒提出以下幾點(diǎn)主要的思考建議。

（一）將“促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)”增設(shè)為監(jiān)獄工作目標(biāo)。我們認(rèn)為，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)將幫助罪犯“重新融入社會(huì)”或相關(guān)表述明確為監(jiān)獄工作目標(biāo)的通行做法值得借鑒。首先，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度來(lái)說(shuō)，監(jiān)獄工作是社會(huì)治理的重要方面，在監(jiān)獄服刑的絕大多數(shù)罪犯最終都要回到社會(huì)，如果罪犯刑滿釋放后不能順利融入社會(huì)，那么就會(huì)給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題，有悖于社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求。其次，作為監(jiān)獄工作的目標(biāo)，“促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)”是對(duì)“將罪犯改造成為守法公民”的深化和延伸。由于監(jiān)獄與社會(huì)隔離封閉，環(huán)境差異巨大，對(duì)于在監(jiān)獄服刑、尤其是長(zhǎng)期服刑的罪犯，其刑滿釋放之后必然面臨的難題就是能否重新融入社會(huì)。大量事實(shí)表明，不能順利融入社會(huì)往往是導(dǎo)致刑滿釋放人員再次走上犯罪道路的重要原因之一。為此，監(jiān)獄工作目標(biāo)中應(yīng)考慮到為罪犯釋放后重新融入社會(huì)提供幫助。第三，較之“將罪犯改造成為守法公民”的目標(biāo)，“促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)”的目標(biāo)更加具有清晰性、針對(duì)性和可操作性，這使得監(jiān)獄工作有了具體的導(dǎo)向和抓手，有利于科學(xué)規(guī)劃和有效使用監(jiān)獄各方面資源和措施（包括擴(kuò)大假釋等），努力為罪犯釋放后重新、順利地融入社會(huì)做準(zhǔn)備，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少重新犯罪的目的。綜上所述，我們建議在監(jiān)獄法總則中增設(shè)“促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)”的監(jiān)獄工作目標(biāo)。

（二）增加“堅(jiān)持科學(xué)有效”的監(jiān)獄工作原則。我們認(rèn)為，近年來(lái)國(guó)外監(jiān)獄工作追求科學(xué)有效的理念具有重要啟示作用。通常，監(jiān)獄工作成效會(huì)受到多種因素的影響，比如干警的工作態(tài)度、能力素質(zhì)，比如監(jiān)獄的設(shè)施條件、保障水平，但其中一個(gè)十分關(guān)鍵的因素就是監(jiān)獄工作本身的科學(xué)化水平。如果監(jiān)獄工作還停留在主要憑借經(jīng)驗(yàn)、粗放、隨意、淺顯、不講規(guī)律等欠科學(xué)的較低水平，即使有足夠的精力投入、良好的保障條件，監(jiān)獄工作也很難取得比較理想的效果。因此，要做好監(jiān)獄工作，必須樹(shù)立和強(qiáng)化科學(xué)有效的理念，緊緊抓住認(rèn)識(shí)把握和遵循運(yùn)用監(jiān)獄工作規(guī)律這個(gè)關(guān)鍵，通過(guò)潛心研究和深入探索，在深化對(duì)監(jiān)獄工作規(guī)律認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，努力形成更加符合規(guī)律的監(jiān)獄工作理念、模式和方法，不斷提高監(jiān)獄工作的科學(xué)性和有效性水平，以更好地履行黨和人民賦予的職責(zé)使命?；诖?，我們建議在監(jiān)獄法修改中增加科學(xué)有效的監(jiān)獄工作原則。

（三）將“全社會(huì)共同參與”寫(xiě)入監(jiān)獄法基本原則。我們認(rèn)為，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)關(guān)于“社會(huì)力量參與”監(jiān)獄工作的理念符合客觀規(guī)律。無(wú)論是教育改造罪犯，還是促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)以及預(yù)防再犯，不僅僅是監(jiān)獄一家的責(zé)任，而是全社會(huì)的共同責(zé)任，需要包括政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、罪犯家屬等社會(huì)各方面力量的參與和努力。全社會(huì)共同參與就是各方力量共同為罪犯提供支持、協(xié)助和監(jiān)管，從而幫助其在釋放后過(guò)上遠(yuǎn)離犯罪的正常生活?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》第68條僅從社會(huì)幫教的角度規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、部隊(duì)企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)各界人士以及罪犯的親屬，應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)獄做好對(duì)罪犯的教育改造工作”，內(nèi)容比較窄，且分量不夠重。鑒于此，我們建議，應(yīng)在《監(jiān)獄法》基本原則中確立改造罪犯、促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)是包括監(jiān)獄在內(nèi)的全社會(huì)的共同責(zé)任的意識(shí)，同時(shí)明確規(guī)定，政府機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)組織、社會(huì)各界人士以及罪犯親屬，應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)獄做好罪犯改造工作，共同促進(jìn)罪犯重新融入社會(huì)和預(yù)防重新犯罪。

（四）將對(duì)違紀(jì)罪犯的強(qiáng)制及處罰措施予以法定化。我們認(rèn)為，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)將對(duì)罪犯違紀(jì)紀(jì)律處分和懲處予以法定化的做法值得肯定。通過(guò)法律對(duì)監(jiān)獄給予違紀(jì)罪犯的強(qiáng)制和處罰措施予以明確規(guī)定，既是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、減少?gòu)?qiáng)制和處罰隨意性的需要，同時(shí)也有利于保護(hù)違紀(jì)罪犯的合法權(quán)益。現(xiàn)行《監(jiān)獄法》“戒具和武器的使用”僅屬于針對(duì)嚴(yán)重違法犯罪的高強(qiáng)度強(qiáng)制措施，并沒(méi)有包含低強(qiáng)度強(qiáng)制措施，因此是不完整的。《監(jiān)獄法》第58條規(guī)定了“警告”“記過(guò)”“禁閉”三種監(jiān)獄內(nèi)的處罰，并列舉了規(guī)定8種處罰的情形。然而實(shí)踐中，監(jiān)獄內(nèi)的處罰不僅限于這3種方式。而且，《監(jiān)獄法》規(guī)定的強(qiáng)制和處罰措施缺少明確的使用原則、強(qiáng)度和程序（含執(zhí)行、決定程序和抗辯程序）。為此，我們建議在修改《監(jiān)獄法》時(shí)，吸收國(guó)外法律法規(guī)關(guān)于監(jiān)獄內(nèi)違紀(jì)行為及懲處法定化的原則、正當(dāng)程序原則、一事不二罰原則、以及違紀(jì)行為與處罰相適應(yīng)原則，依照《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》的規(guī)定，結(jié)合監(jiān)獄內(nèi)的管理實(shí)踐，擴(kuò)大強(qiáng)制措施的種類，將搜查，徒手格斗，使用警棍、電擊棒、束縛帶、催淚瓦斯、佩戴鐐銬等規(guī)定為強(qiáng)制措施；擴(kuò)大處罰的種類，將臨時(shí)禁止會(huì)見(jiàn)、通訊，在計(jì)分考核中降低分?jǐn)?shù)等規(guī)定為對(duì)違紀(jì)行為的處罰；明確違紀(jì)行為、懲罰種類和期限、強(qiáng)制措施的種類、執(zhí)行程序、決定程序、抗辯程序等問(wèn)題，將對(duì)罪犯違紀(jì)的強(qiáng)制和懲處措施納入法治化軌道。

（五）切實(shí)保障罪犯合法權(quán)益。我們認(rèn)為，近年來(lái)國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)大幅度增加罪犯權(quán)益的保障是一種發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)。監(jiān)獄是人權(quán)保障相對(duì)集中的領(lǐng)域。保障罪犯合法權(quán)益是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容和基本要求?，F(xiàn)行《監(jiān)獄法》對(duì)罪犯合法權(quán)益保障方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，內(nèi)容有缺失，可操作性不夠強(qiáng)，因此，有必要在《監(jiān)獄法》修改中作進(jìn)一步明確或充實(shí)。具體建議主要包括：在健康權(quán)方面，進(jìn)一步明確罪犯醫(yī)療的國(guó)家責(zé)任和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定罪犯享有社會(huì)一般醫(yī)療保障水平；在獲得資料權(quán)方面，增加“罪犯入監(jiān)時(shí)，應(yīng)立即書(shū)面告知其依法享有的權(quán)利、應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)以及幫助罪犯適應(yīng)監(jiān)獄生活的必要信息資料”規(guī)定；在申訴權(quán)方面，明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)受理時(shí)限，以解決罪犯申訴、控告、檢舉材料長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有回復(fù)的問(wèn)題，進(jìn)一步提升和細(xì)化監(jiān)獄會(huì)見(jiàn)時(shí)罪犯和律師的權(quán)利，建立在押罪犯訴權(quán)法定代理制度，明確規(guī)定可以由罪犯近親屬代理；在法律救濟(jì)方面，建立罪犯不服考核獎(jiǎng)懲結(jié)果時(shí)的救濟(jì)方式；在監(jiān)督體系方面，建立監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部檢查和獨(dú)立于監(jiān)獄系統(tǒng)的外部檢查雙重檢查制度，以及社會(huì)人士的監(jiān)督制度，從而更好地保障罪犯的合法權(quán)益。

（六）大力加強(qiáng)監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍建設(shè)。我們認(rèn)為，國(guó)外監(jiān)獄法規(guī)中注重監(jiān)獄工作人員隊(duì)伍建設(shè)的做法值得學(xué)習(xí)?！叭瞬攀堑谝毁Y源”，監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍是做好監(jiān)獄工作的根本保障。建議在《監(jiān)獄法》修改中，按照落實(shí)以政治改造為統(tǒng)領(lǐng)的“五大改造”的要求，進(jìn)一步豐富和充實(shí)加強(qiáng)監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容，具體包括：確立監(jiān)獄人民警察隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的建設(shè)目標(biāo)；明確監(jiān)獄長(zhǎng)任職應(yīng)具備的條件或標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)監(jiān)獄人民警察就職前、就職后和在職期間的培訓(xùn)以及特殊崗位的專門(mén)培訓(xùn)及要求作出明確規(guī)定；加大監(jiān)獄工作人員中專業(yè)人員的配備，盡可能配備足夠數(shù)量的精神病醫(yī)生、心理學(xué)家、社會(huì)工作人員、教員等專家；加強(qiáng)職業(yè)保障，規(guī)定監(jiān)獄工作人員工資福利和條件應(yīng)當(dāng)足以吸引和留住合適的工作人員，并且賦予其在社會(huì)中能夠受到尊重的地位。