鄉(xiāng)村振興下精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制創(chuàng)新研究

鄧永超 付強(qiáng)

摘 要：在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，需要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。以廣東省為例，探索在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的環(huán)境下，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的措施，以期促進(jìn)相關(guān)工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；精準(zhǔn)扶貧；機(jī)制創(chuàng)新

文章編號(hào)：1004-7026（2019）01-0005-03 中國圖書分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

習(xí)近平總書記2018年3月8日參加全國人大山東代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確：“鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提”，“必須堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為精準(zhǔn)扶貧帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在這一新形勢(shì)下，需要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

1 鄉(xiāng)村振興需要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制

《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央農(nóng)辦、民政部、人力資源和社會(huì)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局、共青團(tuán)中央、中國殘聯(lián)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》中指出：“通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，增強(qiáng)貧困群眾獲得感”，并要求：一是“瞄準(zhǔn)貧困人口精準(zhǔn)幫扶”；二是“聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力”；三是“激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力”；四是“強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)責(zé)任和監(jiān)督”。因此，鄉(xiāng)村振興下，要打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，重點(diǎn)要?jiǎng)?chuàng)新精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核機(jī)制。

1.1 需要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)識(shí)別”機(jī)制

《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》指出：“精準(zhǔn)識(shí)別是通過申請(qǐng)?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識(shí)別出來，并建檔立卡”。鄉(xiāng)村振興下，精準(zhǔn)扶貧不僅要促進(jìn)農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)、文化、生態(tài)和生活的全面提升，必須考慮收入貧困標(biāo)準(zhǔn)之外的多維貧困的評(píng)價(jià)問題[1]，需要從多個(gè)維度識(shí)別扶貧對(duì)象。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，特別需要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)識(shí)別”機(jī)制。

1.2 需要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)幫扶”機(jī)制

《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》指出：“精準(zhǔn)幫扶是指對(duì)識(shí)別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實(shí)幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量予以扶持”。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)，要精準(zhǔn)幫扶貧困對(duì)象，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持，對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口，綜合實(shí)施保障性扶貧政策。要把扶貧同扶志、扶智結(jié)合起來，逐步消除精神貧困。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，也特別需要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)幫扶”機(jī)制。

1.3 需要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)考核”機(jī)制

《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》指出：“精準(zhǔn)考核是指對(duì)貧困戶和貧困村識(shí)別、幫扶、管理的成效，以及對(duì)貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處”。中共中央、國務(wù)院特別注重脫貧攻堅(jiān)作風(fēng)建設(shè)，各地要集中力量解決突出作風(fēng)問題。要完善扶貧督查巡查、考核評(píng)估辦法。精準(zhǔn)考核有效地促進(jìn)了扶貧工作，但還存在一些不足，如一些地方形式主義嚴(yán)重。用形式主義的做法代替扎實(shí)的工作，要填報(bào)各類表格，信息不共享，大量時(shí)間消耗在紙面上。另外，扶貧資金使用管理中，還存在閑置滯留、違紀(jì)違規(guī)、監(jiān)管不力等問題[2]。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，還特別需要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)考核”機(jī)制。

2 案例分析

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出：“到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展”，“相對(duì)貧困進(jìn)一步緩解”。廣東省在減少相對(duì)貧困和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面進(jìn)行了有益探索[3]。課題組以廣東省為例，調(diào)查研究如何創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。下面對(duì)廣東省的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行案例分析。

根據(jù)廣東省定扶貧標(biāo)準(zhǔn)，廣東2016年認(rèn)定相對(duì)貧困村2 277個(gè)，相對(duì)貧困人口70.8萬戶、176.5萬人。相對(duì)貧困戶主要致貧原因前5位分別是因病、缺勞力、因殘、因?qū)W、缺資金。全省有88.8%的貧困人口因上述5大因素造成貧困，其他因素（因?yàn)?zāi)、因婚、缺土地、缺水、缺技術(shù)、交通不便等）占11.2%，見圖1（數(shù)據(jù)來源于“廣東新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)信息平臺(tái)”）。

針對(duì)以上致貧原因，廣東省精準(zhǔn)施策、分類幫扶，扎實(shí)開展精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)工作，并根據(jù)新形勢(shì)的需要，不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

2.1 廣東省“精準(zhǔn)識(shí)別”的機(jī)制創(chuàng)新

廣東省現(xiàn)在主要是識(shí)別相對(duì)貧困村和相對(duì)貧困戶。在新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作中，全省各地、各部門要積極派駐得力干部進(jìn)村入戶，與當(dāng)?shù)馗刹颗浜?，逐村、逐戶開展調(diào)查摸底，全面掌握相對(duì)貧困村、相對(duì)貧困戶和相對(duì)貧困人口的基本情況，核查已經(jīng)識(shí)別認(rèn)定的扶貧對(duì)象是否精準(zhǔn)，并優(yōu)化對(duì)扶貧臺(tái)賬的管理。

廣東省積極落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，“注重吸引高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員干部到村任職，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記”“健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”等要求，努力提升農(nóng)村帶頭人的綜合素養(yǎng)，發(fā)揮他們?cè)谧R(shí)別扶貧對(duì)象等方面的作用。還加強(qiáng)扶貧部門與相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的實(shí)時(shí)對(duì)接，從而提高了識(shí)別的精準(zhǔn)度。

2.2 廣東省“精準(zhǔn)幫扶”的機(jī)制創(chuàng)新

廣東省精準(zhǔn)扶貧工作的特色是“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”，對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口，實(shí)施保障性扶貧；對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)幫扶。其中，廣東省韶關(guān)市不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，通過培育一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、做強(qiáng)一批產(chǎn)業(yè)、提供一批服務(wù)、籌措一批扶貧資金、打造一批品牌、探索一批機(jī)制等舉措推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。還大力開展就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶工作，把有培訓(xùn)意愿的貧困勞動(dòng)力都納入培訓(xùn)范圍，出臺(tái)了《韶關(guān)市社會(huì)保障兜底精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施方案》，將符合條件的部分或全部喪失勞動(dòng)力的貧困戶全納入低?；蛱乩ЧB(yǎng)，87 672名現(xiàn)有貧困人口全部由政府資助購買基本醫(yī)療保險(xiǎn)并且納入大病救助范圍，采取“基層黨組織+合作社+貧困戶”的方式激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力。2018年4月，韶關(guān)市被新華社半月談雜志社評(píng)為中國扶貧榜樣優(yōu)秀案例之“十佳精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新城市”。湛江市是廣東省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最繁重的一個(gè)地級(jí)市，該市把中央和廣東省委關(guān)于抓黨建促脫貧攻堅(jiān)的部署落到實(shí)處，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，開展“十百千”干部回鄉(xiāng)促脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，促進(jìn)了大批貧困人口脫貧。

2.3 廣東省“精準(zhǔn)考核”的機(jī)制創(chuàng)新

針對(duì)被幫扶地區(qū)扶貧不主動(dòng)的現(xiàn)象，廣東省對(duì)被幫扶市黨委和政府扶貧成效進(jìn)行考核。2017年，廣東省對(duì)扶貧考核到地市，抽查到縣、鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶。各地市組織本級(jí)相關(guān)部門就本地區(qū)工作落實(shí)情況開展自查核實(shí)，很多考核數(shù)據(jù)通過“信息系統(tǒng)自算”，跟以往比，不用填那么多表格，減少了重復(fù)填報(bào)，可以把時(shí)間真正用去扶貧。根據(jù)《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于在扶貧考核中切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)的通知》的要求，為防止扶貧資料層層加碼，切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)。2018年，廣東省扶貧開發(fā)辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范扶貧考核檔案管理的通知》，要求簡(jiǎn)化考核工作。在精簡(jiǎn)工作的同時(shí)，廣東省也注重加強(qiáng)監(jiān)督。2018年1月開始，廣東省委13個(gè)巡視組和粵東西北地區(qū)13個(gè)地級(jí)市及其所轄13個(gè)縣（市、區(qū)）黨委巡察組上下聯(lián)動(dòng)開展扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡視巡察，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)監(jiān)督[4]。

3 鄉(xiāng)村振興下精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新的舉措

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確要求“把提高脫貧質(zhì)量放在首位”。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，要適應(yīng)新形勢(shì)，不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制，提高脫貧質(zhì)量，主要可以采取以下舉措。

3.1 鄉(xiāng)村振興下“精準(zhǔn)識(shí)別”的機(jī)制創(chuàng)新

“精準(zhǔn)識(shí)別”是精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)。因而，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，首先要根據(jù)新形勢(shì)創(chuàng)新“精準(zhǔn)識(shí)別”機(jī)制。

3.1.1 識(shí)別范圍涉及多維貧困

2020年我國消除絕對(duì)貧困以后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到緩解相對(duì)貧困。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出到2035年“相對(duì)貧困進(jìn)一步緩解”的階段性目標(biāo)，相對(duì)貧困不僅指收入維度的相對(duì)貧困，還包括能力、環(huán)境、權(quán)利等多維角度。鄉(xiāng)村振興下，精準(zhǔn)識(shí)別范圍應(yīng)該從收入維度拓展到能力、文化與環(huán)境等多個(gè)維度。

3.1.2 識(shí)別參與度要拓寬

幫扶單位下派的駐村工作隊(duì)和第一書記要充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)劓?zhèn)村干部、非貧困群眾等的積極性，建立健全公示公告制度，要利用好相關(guān)業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)計(jì)信息。要更多吸收高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員干部等到村任職，發(fā)揮他們?cè)诰珳?zhǔn)識(shí)別中的作用。通過諸多措施盡可能吸納更多主體參與貧困對(duì)象識(shí)別，拓寬識(shí)別參與度。

3.1.3 識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)因地制宜并與時(shí)俱進(jìn)

我國各地發(fā)展不平衡，全國統(tǒng)一的政策在不同地域的匹配度不高。因此，在制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力確定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，根據(jù)國家的部署不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。例如，廣東省作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，現(xiàn)在主要是識(shí)別相對(duì)貧困村和相對(duì)貧困戶。

3.2 鄉(xiāng)村振興下“精準(zhǔn)幫扶”的機(jī)制創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興下要對(duì)貧困人口進(jìn)行分類“精準(zhǔn)幫扶”，實(shí)施長(zhǎng)效幫扶措施，預(yù)防和治理返貧。對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口，實(shí)施保障性扶貧政策；對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶。下面重點(diǎn)探究產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶。

3.2.1 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)幫扶

按照“鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)”的要求，大力加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧。要以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動(dòng)能力，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)組織程度，打造“一村一品”，集中連片規(guī)模經(jīng)營具有地方區(qū)域特色的農(nóng)產(chǎn)品，形成品牌效應(yīng)[5-8]。

3.2.2 加強(qiáng)就業(yè)幫扶

鄉(xiāng)村振興需要積極培育新型職業(yè)農(nóng)民。要構(gòu)建多層次、多渠道、多元化、多形式的職業(yè)教育體系，有針對(duì)性、時(shí)效性地對(duì)農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，讓農(nóng)民接受科技致富的觀念，加入新型的合作經(jīng)濟(jì)組織。要使素質(zhì)較高的農(nóng)民成為有知識(shí)、有思路的精英農(nóng)民，特別是成為龍頭企業(yè)的負(fù)責(zé)人，帶領(lǐng)參與合作的貧困人口脫貧。要積極引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以便提供更多就業(yè)崗位，讓貧困人口在家門口就業(yè)。

3.3 鄉(xiāng)村振興下“精準(zhǔn)考核”的機(jī)制創(chuàng)新

在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，還要通過創(chuàng)新“精準(zhǔn)考核”機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的不足和問題，不斷改進(jìn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，以考核推動(dòng)工作。

3.3.1 考核設(shè)計(jì)要科學(xué)合理

在考核設(shè)計(jì)時(shí)要預(yù)估考核的效果，考核流程要簡(jiǎn)化，易于操作。

考核扶貧成效的指標(biāo)要可操作、可測(cè)量、可達(dá)到，在表述上要明確、清晰，通俗易懂。在設(shè)計(jì)考核體系時(shí)，要考慮通過考核將鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧更好地統(tǒng)籌起來，將扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障更好地結(jié)合起來。

3.3.2 考核過程中要不斷反思改進(jìn)

在考核過程中要不斷地反思考核體系本身，總結(jié)優(yōu)點(diǎn)和不足，不斷改進(jìn)考核體系。要預(yù)見考核過程中可能出現(xiàn)的問題，防范于未然。要把基層政府的組織動(dòng)員與社會(huì)組織的社區(qū)參與有機(jī)結(jié)合起來，加大民主評(píng)議的力度，充分聽取幫扶對(duì)象的反饋和評(píng)價(jià)。

3.3.3 考核結(jié)果要有效運(yùn)用

要制定政策激勵(lì)扶貧干部，大力提拔和積極培養(yǎng)在扶貧工作中踏實(shí)肯干、卓有成效的干部，尤其是戰(zhàn)斗在扶貧第一線的基層干部，要保護(hù)和調(diào)動(dòng)他們的工作積極性。要科學(xué)確定脫貧摘帽時(shí)間，嚴(yán)肅查處弄虛作假、搞數(shù)字脫貧的現(xiàn)象，要切實(shí)開展好扶貧領(lǐng)域腐敗以及作風(fēng)問題專項(xiàng)治理。

4 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為精準(zhǔn)扶貧帶來機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，需要不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

一要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)識(shí)別”機(jī)制，做到識(shí)別范圍涉及多維貧困、識(shí)別參與度要拓寬、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)因地制宜并與時(shí)俱進(jìn)。

二要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)幫扶”機(jī)制，做到對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困人口，實(shí)施保障性扶貧政策；對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶。

三要?jiǎng)?chuàng)新“精準(zhǔn)考核”機(jī)制，做到考核設(shè)計(jì)要科學(xué)合理、考核過程中要不斷反思改進(jìn)、考核結(jié)果要有效運(yùn)用。創(chuàng)新“精準(zhǔn)識(shí)別”機(jī)制，是優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的基礎(chǔ)；創(chuàng)新“精準(zhǔn)幫扶”機(jī)制，是優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的關(guān)鍵；創(chuàng)新“精準(zhǔn)考核”機(jī)制，是優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的保障。

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