組織合法性對(duì)食品安全監(jiān)管的影響

趙娟

摘要：食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為選擇受組織內(nèi)外的合法性壓力影響。在組織分析新制度主義視角下，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有組織內(nèi)部合法性和外部合法性，監(jiān)管者的趨同行為在機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成內(nèi)部合法性;法律法規(guī)和公眾媒體等形成外部規(guī)制與文化一認(rèn)知合法性。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法性評(píng)估主體的不同，產(chǎn)生內(nèi)外合法性和行為選擇的沖突，此時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)綜合內(nèi)外壓力，選擇不同的策略予以應(yīng)對(duì)，由此形成組織層面的行動(dòng)優(yōu)先序列和最終行為邏輯。本文對(duì)理解食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)沖突與困境具有參考價(jià)值，且為理解政府其他部門的行為邏輯提供理論借鑒意義。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部合法性;外部合法性;組織行為;食品安全監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-9092（2019）02-0107-009

食品安全已連續(xù)六年居于“中國全面小康進(jìn)程中最受關(guān)注的十大焦點(diǎn)問題”榜首。政府高度重視，并采取一系列措施對(duì)現(xiàn)實(shí)監(jiān)管困境予以規(guī)范。針對(duì)廣受詬病的食品安全監(jiān)管“多龍治水”主體問題，我國于2013年，將原先由質(zhì)檢、工商、食藥監(jiān)部門分別承擔(dān)的食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的職責(zé)，整合為由食藥監(jiān)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé);針對(duì)食品生產(chǎn)個(gè)人或企業(yè)違法成本低的問題，我國于2015年10月，修訂并頒布實(shí)施了堪稱“史上最嚴(yán)”的《食品安全法》，并由公安機(jī)關(guān)構(gòu)筑最后一道屏障。然而，在此背景下，食品安全事件仍不時(shí)通過媒體曝出，并在網(wǎng)絡(luò)上迅速傳播。緣何造成這一現(xiàn)實(shí)困境，有必要對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的同類監(jiān)管組織行為進(jìn)行透視分析。

現(xiàn)有在組織及組織問關(guān)系的理論闡釋研究中，多從食品安全監(jiān)管的博弈理論、監(jiān)管理論和制度理論中得到啟發(fā)。博弈理論視角主要是運(yùn)用博弈論在生產(chǎn)者、消費(fèi)者、監(jiān)管者之間兩兩建立博弈模型和函數(shù)，以解釋中央對(duì)地方政府、中央對(duì)地方職能部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品生產(chǎn)者的激勵(lì)失靈與策略選擇。監(jiān)管理論視角主要研究監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的權(quán)力尋租和合謀，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的利益爭奪和協(xié)調(diào)合作，認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管部門問的協(xié)調(diào)與合作，且對(duì)監(jiān)管者的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)管。制度理論視角則從產(chǎn)權(quán)和交易費(fèi)用理論、制度變遷與趨同理論、以及制度在實(shí)施中的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等方面對(duì)監(jiān)管部門之問的合作困境、監(jiān)管改革的動(dòng)力機(jī)制、專項(xiàng)治理過程的負(fù)面影響等予以闡釋。以上研究在解釋食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互動(dòng)和合作、制度變遷方向與機(jī)制、監(jiān)管過程權(quán)力與利益博弈等方面頗有建樹，然仍存在以下解釋局限：（1）博弈模型不能生動(dòng)展示處于不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的考量和關(guān)注;（2）以上均忽視了監(jiān)管機(jī)構(gòu)制度環(huán)境對(duì)其行動(dòng)合法性的影響;（3）且未考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織層面對(duì)成員行為選擇的影響?；诖?，本文以食品安全監(jiān)管為例，引介組織分析新制度主義的合法性概念，考察組織內(nèi)外環(huán)境對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為邏輯的影響、監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)組織內(nèi)部成員行為選擇的激勵(lì)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)不同環(huán)境要求時(shí)的策略選擇，試圖為理解食品安全監(jiān)管困境提供新的理論視角。

一、組織內(nèi)外合法性與食品安全監(jiān)管：

合法性分析視角的引介

合法性（1egitimacy）概念是組織分析的新制度主義學(xué)派創(chuàng)始人邁耶和羅恩于1977年提出，他們認(rèn)為，“如果一個(gè)組織在正式結(jié)構(gòu)中融合了社會(huì)承認(rèn)的理性要素，就會(huì)提高自身的合法性，增加資源和生存能力”。他們所強(qiáng)調(diào)的合法性是將文化和觀念囊括在法律、規(guī)則等在內(nèi)的制度框架內(nèi)，強(qiáng)調(diào)這些制度的社會(huì)影響力和廣為接受性（Take-for-grantedness），是對(duì)社會(huì)中廣為流傳的信念、文化、規(guī)則或規(guī)范的認(rèn)知與評(píng)價(jià)。換言之，這一學(xué)派所倡導(dǎo)的合法性機(jī)制的基本思想是：社會(huì)的法律制度、文化期待、觀念制度成為被人們廣為接受的社會(huì)事實(shí)，具有強(qiáng)大的約束力量，規(guī)范著人們的行為。法律或法院做出的判決、教育系統(tǒng)傳繼的知識(shí)、公眾輿論等，均是合法性的主要來源，對(duì)組織及其成員行為均產(chǎn)生著一定的影響。基于組織內(nèi)部和外部的不同認(rèn)知評(píng)價(jià)主體，合法性可分為組織內(nèi)部合法性（internal legitimacy）和組織外部合法性（external legitimacy）。前者是被組織內(nèi)成員一致認(rèn)可、接受或確認(rèn)的組織策略，具有強(qiáng)化組織實(shí)踐、促使組織成員在共享的道德、策略或意識(shí)形態(tài)情境中行動(dòng)的作用;后者則根植于廣泛的社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，依賴于管制機(jī)構(gòu)、組織場域及聲譽(yù)方面的規(guī)范。組織理論的集大成者斯科特以規(guī)制、規(guī)范和文化一認(rèn)知三要素，將外部合法性區(qū)分為規(guī)制合法性、規(guī)范合法性及文化一認(rèn)知合法性。規(guī)制合法性是依法批準(zhǔn)的、具有強(qiáng)制性的規(guī)則，如法律、政策;規(guī)范合法性是強(qiáng)調(diào)對(duì)道德的社會(huì)責(zé)任和約束性期待，通過合格證明或資格承認(rèn)一系列指標(biāo)來認(rèn)定，如行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)范、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資格證書;文化一認(rèn)知合法性則是對(duì)可理解、可認(rèn)可的文化支持的共同信念或行動(dòng)邏輯的共同理解，如社會(huì)大眾對(duì)某一事物的共同認(rèn)知。簡言之，規(guī)制合法性來源于法律規(guī)制和法院判決，規(guī)范合法性主要是專業(yè)協(xié)會(huì)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合格證明和資格認(rèn)證，文化一認(rèn)知合法性來源于社會(huì)中可理解與認(rèn)可的行動(dòng)邏輯和文化支持。

就食品安全監(jiān)管領(lǐng)域來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為邏輯受外部規(guī)制合法性和文化一認(rèn)知合法性的影響，在組織與個(gè)體的影響與互動(dòng)層面，食品安全監(jiān)管者的個(gè)體行為趨同產(chǎn)生了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的集體行為邏輯，形成組織內(nèi)部合法性，與此同時(shí)，組織內(nèi)部合法性對(duì)監(jiān)管者個(gè)體的行為具有重塑和影響作用。不可忽視的是，在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合法性與外部合法性同時(shí)作用于機(jī)構(gòu)及其個(gè)體成員時(shí)，可能產(chǎn)生沖突。在此情形下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)權(quán)衡內(nèi)外壓力的大小，適時(shí)選擇不同策略以應(yīng)對(duì)。因而，組織合法性對(duì)食品安全監(jiān)管的影響機(jī)制可通過圖1予以示意和表達(dá)。

首先，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著外部規(guī)制合法性和文化一認(rèn)知合法性的影響。法律、法規(guī)等正式制度是食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)制合法性的來源，它設(shè)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的規(guī)則、應(yīng)如何監(jiān)管他人以及如何實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的規(guī)定。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)從規(guī)制合法性中獲得身份和地位認(rèn)可，并借此與監(jiān)管對(duì)象互動(dòng)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)外部的公眾、媒體等對(duì)監(jiān)管部門的認(rèn)可和支持，則是監(jiān)管機(jī)構(gòu)文化一認(rèn)知合法性的重要來源，二者共同對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成外部壓力。

其次，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨內(nèi)部合法性的影響。在個(gè)體層面，監(jiān)管者的任何行為和策略選擇均要尋求一種組織層面的“支持”;在組織層面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為又“包含著對(duì)集體努力的協(xié)調(diào)”。同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，監(jiān)管者個(gè)人的行為受相同制度環(huán)境的激勵(lì)和約束，在此情況下，監(jiān)管者會(huì)形成基本趨同的行為模式，最終形成整個(gè)機(jī)構(gòu)的行為邏輯和看待世界的方式，這些趨同的行為模式和行為邏輯，構(gòu)成組織內(nèi)部合法性的來源。與此同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合法性反作用于內(nèi)部成員，其會(huì)運(yùn)用群體影響或采取某種方式對(duì)個(gè)人行為進(jìn)行調(diào)控，內(nèi)部成員“會(huì)根據(jù)其他人的行為和數(shù)量改變自身行為;也會(huì)因?yàn)樗麄冏袷刂Z言而付出的努力和相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)方式而改變行為”。因而，監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織層面和個(gè)體層面的互動(dòng)與相互影響由此而產(chǎn)生。

最后，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)外部合法性可能一致、也可能沖突，二者的不同影響使食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著不確定性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為是否滿足法律的身份授予、是否符合社會(huì)中廣為認(rèn)知的觀念和傳統(tǒng)，機(jī)構(gòu)內(nèi)外不同主體產(chǎn)生的認(rèn)知和評(píng)價(jià)是否一致，是其造成外部合法性之間沖突的來源。而上述身份授予、觀念和認(rèn)知評(píng)價(jià)，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管人員的觀念與行為是否一致，又成為組織層次內(nèi)外合法性的重要考量。監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終面臨著復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，當(dāng)存在內(nèi)外部的沖突時(shí)，處于等級(jí)鏈上不同位置的監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)自身情況選擇不同的應(yīng)對(duì)策略，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部成員個(gè)體亦會(huì)從其面臨的內(nèi)外壓力大小，而適時(shí)選擇不同的行為策略予以應(yīng)對(duì)。

二、規(guī)制合法性演變對(duì)

食品安全監(jiān)管的影響

規(guī)制合法性主要來源于正式制度對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法身份的授予和規(guī)定。這一合法性是通過法律強(qiáng)制而獲得的，同時(shí)受組織成立時(shí)的遺產(chǎn)所影響。通過對(duì)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的主要法律法規(guī)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)（見表1），從新中國成立至今，食品安全監(jiān)管主體幾經(jīng)變遷，使監(jiān)管主體的規(guī)制合法性不能長期穩(wěn)定地在一個(gè)監(jiān)管主體身上延續(xù)。

由上表可以看出，我國食品安全監(jiān)管的主體經(jīng)歷了行業(yè)監(jiān)管、一元主導(dǎo)多元分散監(jiān)管、多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管四個(gè)階段。在行業(yè)監(jiān)管時(shí)期，食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督管理，衛(wèi)生防疫站承擔(dān)對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能。然而，作為最早的食品衛(wèi)生監(jiān)管主體，衛(wèi)生防疫站在當(dāng)時(shí)的法規(guī)中，由于對(duì)其主體地位設(shè)定的不明確即遭遇了長期的規(guī)制合法性問題：作為事業(yè)單位的衛(wèi)生防疫站，何以擁有執(zhí)法權(quán)？直到1979年，《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》明確指出食品衛(wèi)生的執(zhí)法主體是衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所。但衛(wèi)生執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)，衛(wèi)生監(jiān)督所是具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為全額撥款的事業(yè)單位，衛(wèi)生監(jiān)督所既不是真正的衛(wèi)生行政部門，也不是衛(wèi)生行政部門下屬的執(zhí)法大隊(duì)，這種執(zhí)法主體與執(zhí)法隊(duì)伍的分離，違反了責(zé)權(quán)一致的基本原則，導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督所處衛(wèi)生執(zhí)法的尷尬地位①。1982年《食品衛(wèi)生法》（試行）明確將衛(wèi)生防疫站或食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所作為唯一指定的食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從法律上對(duì)其進(jìn)行了授權(quán)與身份確定，卻并未對(duì)其上下級(jí)職權(quán)關(guān)系進(jìn)行界定和分工。市級(jí)和區(qū)縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象重復(fù)執(zhí)法的矛盾。1995年《食品衛(wèi)生法》的正式出臺(tái)又將衛(wèi)生防疫站承擔(dān)的食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)調(diào)整至衛(wèi)生行政部門，由此明確了衛(wèi)生行政部門對(duì)全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的主管領(lǐng)導(dǎo)地位。直至2003年食品安全事件呈井噴式爆發(fā)，國家啟動(dòng)大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上重組為國家食品藥品監(jiān)督管理局，并確定“多部門分環(huán)節(jié)”監(jiān)管：農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品加工環(huán)節(jié)監(jiān)管、工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)消費(fèi)環(huán)節(jié)監(jiān)管、食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)以及依法查處重大事故，開啟“五龍治水”局面。而2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國家食藥監(jiān)局劃人衛(wèi)生部，衛(wèi)生部門和食藥監(jiān)部門承擔(dān)的食品方面的職責(zé)互換。2013年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次將國家食藥監(jiān)局設(shè)定為綜合協(xié)調(diào)主體，最終將食品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的職能整合，予以統(tǒng)一監(jiān)管。

食品安全的監(jiān)管主體自其產(chǎn)生之日起就飽受合法性詬病，不斷地產(chǎn)生、重組、分離和整合，其規(guī)制合法性同時(shí)不斷經(jīng)歷著確認(rèn)、修正、再確認(rèn)、再修正的循環(huán)。這一“制度遺產(chǎn)”不僅使監(jiān)管對(duì)象和公眾產(chǎn)生迷惑和質(zhì)疑，而且嚴(yán)重影響了監(jiān)管主體對(duì)市場的有序、有效監(jiān)管。至今，一線監(jiān)管人員仍表示，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的檢查經(jīng)常出現(xiàn)合法性認(rèn)同問題，2013年以前是衛(wèi)生局系統(tǒng)管理，之后是食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)，頻繁的機(jī)構(gòu)改革使監(jiān)管對(duì)象存在疑惑：“辦理食品行政許可時(shí)人們以為食藥監(jiān)人員是工商局的，去查食品安全事故時(shí)又以為是疾控中心的”。法律制度的不斷變遷使食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)制合法性在不同主體間轉(zhuǎn)換，而一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)市場主體的監(jiān)管中，將制度的敏感性施加于監(jiān)管對(duì)象，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象對(duì)監(jiān)管主體規(guī)制合法性的持續(xù)與穩(wěn)定存疑，最終影響了監(jiān)管的權(quán)威性和執(zhí)法的有效性。

三、文化一認(rèn)知合法性對(duì)

食品安全監(jiān)管的影響

文化一認(rèn)知合法性強(qiáng)調(diào)了“以社會(huì)為中介的共同意義框架”，在這種背景下，人們遵守這種慣例，是因?yàn)槔硭?dāng)然地認(rèn)為那些慣例“是做這些事情的”恰當(dāng)方式。媒體和公眾是主要的文化一認(rèn)知合法性的評(píng)估主體，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管人員產(chǎn)生重要影響。筆者于2017年3月以手機(jī)移動(dòng)端問卷形式就消費(fèi)者對(duì)食品安全有關(guān)事實(shí)認(rèn)知和態(tài)度傾向的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)食品安全滿意度普遍較低，近些年隨著食品安全事件的頻繁曝光，廣大公眾對(duì)我國食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)愈發(fā)不滿，選擇滿意和非常滿意的公眾僅占比2.56%，這也是食品安全連續(xù)六年成為最受公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題之所在。在筆者關(guān)于“您認(rèn)為目前食品安全的最大問題是什么”的多項(xiàng)選擇題中，絕大多數(shù)公眾（87.2%）將食品安全的責(zé)任歸結(jié)于監(jiān)管部門的監(jiān)管實(shí)施問題，其次85.65%的人將其歸結(jié)為食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為，其他選項(xiàng)的比例依次是：消費(fèi)者對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足（53.25%）、制度安排不合理（42.48%）以及媒體過于負(fù)面宣傳（18.23%）。

公眾對(duì)食品安全的認(rèn)知與評(píng)價(jià)易受媒體的影響。據(jù)調(diào)查，83.72%的消費(fèi)者會(huì)受媒體報(bào)道影響而不予采購某類食品，34.56%的消費(fèi)者甚至表示其受媒體報(bào)道的影響程度非常大。媒體及公眾對(duì)食品安全監(jiān)管主體的認(rèn)知主要通過監(jiān)管績效和市場狀況來評(píng)估。因而，當(dāng)媒體對(duì)某事件具有更高的曝光率和更多挑戰(zhàn)的新聞時(shí)，會(huì)影響公眾對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的認(rèn)知和支持。與公眾受媒體渠道信息來源的高度影響形成鮮明對(duì)比的是，公眾對(duì)食品安全監(jiān)管行為及其統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的信任普遍不足。對(duì)近年來政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示的食品安全整體形勢向好，62.77%的公眾表示并不相信，原因在于對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信息透明度存在疑慮（占比83.44%）。由此，整體而言，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前面臨著較低的外部文化一認(rèn)知合法性。

當(dāng)一個(gè)組織行為只獲得少數(shù)個(gè)體理解，而引起公眾的普遍質(zhì)疑時(shí)，其合法性也就岌岌可危了。即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部并沒有違背法律法規(guī)或與文化一認(rèn)知合法性相悖，也難以短期內(nèi)改變公眾的認(rèn)知。在這一合法性危機(jī)下，會(huì)引起自上而下的重視，這會(huì)漸進(jìn)地引發(fā)三方面的結(jié)果。其一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨比先前更為多重和復(fù)雜的外部環(huán)境。如“總局省局市局、人大政協(xié)政府黨委紀(jì)委檢察院、專家學(xué)者公知、電視臺(tái)報(bào)社公眾號(hào)市民監(jiān)督團(tuán)”等多委托方均對(duì)食品安全問題提出指導(dǎo)意見和批評(píng)問責(zé)，諸多委托方的整體目標(biāo)一致，但基層監(jiān)管部門在具體實(shí)施相關(guān)制度時(shí)會(huì)面臨“一仆十主”的困境，給基層監(jiān)管者造成壓力的同時(shí)，使其疲于應(yīng)對(duì)各個(gè)委托方。其二，監(jiān)管者在分配監(jiān)管注意力時(shí)，更為注重來自外部公眾或媒體的質(zhì)疑，這在為促進(jìn)和改善食品安全整體狀況的同時(shí)，可能存在對(duì)來自外部主體的訴求不加選擇地回應(yīng)，如基層監(jiān)管者反映，其在處理來自公眾投訴的工作中，60%-80%疲于應(yīng)對(duì)職業(yè)打假人基于食品標(biāo)簽中與食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)不太相關(guān)的瑕疵問題，而浪費(fèi)了很多行政成本與資源、占用了大量監(jiān)管注意力。其三，在認(rèn)知一合法性危機(jī)下，會(huì)促進(jìn)和影響相關(guān)制度和改革的進(jìn)程和措施。如現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，某地發(fā)生了較大的食品丑聞，特別是全國性的丑聞時(shí)，當(dāng)?shù)卣畬?duì)于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的意愿會(huì)明顯上升，進(jìn)而會(huì)促進(jìn)食品安全監(jiān)管體制的較快改革。

四、食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部

合法性沖突及回應(yīng)策略

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部踐行著監(jiān)管人員共享的價(jià)值觀念和行動(dòng)邏輯。由于組織機(jī)構(gòu)招募具有相似背景的人們，并為其提供相似的激勵(lì)，因此組織中相當(dāng)大一部分成員具有相似的偏好和信念。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的再社會(huì)化過程在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)了監(jiān)管人員的同質(zhì)性。趨同行為形成的內(nèi)部合法性，驅(qū)使組織成員遵守和調(diào)適個(gè)體行為以適應(yīng)之?！叭绻蛔袷匾?guī)則會(huì)導(dǎo)致個(gè)人的精神成本和外部社會(huì)成本”，包括可能遭到排擠、人際關(guān)系惡化、發(fā)展前景受限等。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部已形成了區(qū)別于外部人員的認(rèn)知體系和合法性，且這一合法性得到監(jiān)管人員的內(nèi)部認(rèn)同和行為趨同予以強(qiáng)化，內(nèi)部成員一般不會(huì)輕易犧牲自己在組織內(nèi)的友誼、認(rèn)同、聲望及職業(yè)前途，去揭開可能受到外部公眾質(zhì)疑的內(nèi)部合法性存在。

內(nèi)部合法性除源于組織內(nèi)部成員共同的行為邏輯外，還受組織各類制度的共同塑造和影響。外部規(guī)制合法性的穩(wěn)定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的年齡、規(guī)模、權(quán)力與資源、專業(yè)性等因素共同影響著監(jiān)管人員對(duì)其所在機(jī)構(gòu)的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。規(guī)制合法性的持續(xù)變動(dòng)直接影響監(jiān)管人員對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的歸屬感及內(nèi)部合法性的認(rèn)同。在筆者與縣市級(jí)監(jiān)管人員的接觸中，其表示頻繁的改革探索不僅使整個(gè)系統(tǒng)的監(jiān)管者普遍缺乏歸屬感，而且影響工作積極性，“大家好像不是給自己干活的一樣，說不準(zhǔn)你明天在哪兒”。盡管監(jiān)管者對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的某些方面認(rèn)同度不高，但相對(duì)外部成員而言，監(jiān)管者在價(jià)值觀和行為實(shí)踐方面仍表現(xiàn)出顯著的內(nèi)部趨同。他們希冀所在機(jī)構(gòu)能夠最大程度地獲取外部資源和支持，為自身機(jī)構(gòu)的合法性尋找依據(jù)。他們可能會(huì)在與環(huán)境的聯(lián)系中尋求監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部的實(shí)踐和策略以提高所在組織的合法性，會(huì)利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部和外部資源達(dá)到組織的目標(biāo)，并以此激勵(lì)組織成員致力于這些實(shí)踐和活動(dòng)，向其他人展示組織確實(shí)是合法的。因而，對(duì)外表現(xiàn)出一致的行為趨同和內(nèi)部合法性。

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的內(nèi)部合法性沖突主要體現(xiàn)在不同類型的部門之間，由于不同類型的監(jiān)管部門內(nèi)部有不同的行動(dòng)邏輯，而存在不同的內(nèi)部合法性。具體而言，在執(zhí)法及食品違法犯罪行為的處罰上，存在食藥監(jiān)部門和公安部門的合作困境。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2014年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》中強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法和刑事司法的銜接，指出公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)偵辦食品藥品犯罪案件力度，鼓勵(lì)并促進(jìn)行刑之問無縫銜接、強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)對(duì)食品安全犯罪的專業(yè)打擊力量;同時(shí)，《刑法》規(guī)定了食品犯罪行為的罰則;《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》將食品安全的違法犯罪行為作為打擊的重點(diǎn)。然而，事實(shí)上，公安對(duì)食品安全監(jiān)管的注意力是有限的。國家強(qiáng)調(diào)的行刑銜接并未在基層公安部門引起重視。公安和食藥監(jiān)局的兩隊(duì)人馬在專業(yè)性、工作內(nèi)容方面有著不同的安排，特別是在基層派出所面臨多重任務(wù)的工作安排情形下，食品安全只是其特定工作情境下的一個(gè)工作內(nèi)容分配。“基層派出所所長表示這個(gè)月要辦一個(gè)食品藥品的案子，大家才去找”。因而，行刑銜接并沒有延伸到具體執(zhí)行的基層監(jiān)管者身上，并引起足夠重視。當(dāng)涉及到兩個(gè)或多個(gè)部門時(shí)，不同部門在其體系內(nèi)的激勵(lì)制度各有差別，激勵(lì)方向的多樣性使不同部門難以在日常監(jiān)管中協(xié)調(diào)配合，只能把注意力放在其認(rèn)為更加重要的事情上。再如，當(dāng)食藥監(jiān)部門面對(duì)隱藏在城中村的小作坊存在執(zhí)法進(jìn)入困難只能求助公安部門時(shí)，“公安的人還看不上這種事，還要辦大案子”。

從組織分析新制度主義的視角分析，相互獨(dú)立、互不隸屬的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公安部門存在各自的內(nèi)部合法性。在食品安全違法事件的查處中，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為在其職權(quán)不能及之處，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)出面相助;公安部門則具有內(nèi)部行動(dòng)的優(yōu)先次序，當(dāng)面臨的外部壓力較大時(shí)，將會(huì)對(duì)食品安全的查處提升到執(zhí)行的優(yōu)先序列予以重點(diǎn)落實(shí);當(dāng)面臨較小的外部壓力時(shí)，只遵從外部環(huán)境的最低要求，處理自己內(nèi)部受到更大壓力和激勵(lì)的事務(wù)。公安機(jī)關(guān)在“面對(duì)外部多重的制度要求時(shí)進(jìn)行了分類并排序，最終只是部分地遵從了外部環(huán)境的最低要求”。在食品安全違法事件的處罰中，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部合法性邊界有所交融又相互沖突，不同機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合法性存在，導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)的行為選擇策略。

五、食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)外

合法性沖突及回應(yīng)策略

食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著上級(jí)的任務(wù)安排、日常監(jiān)管要求、公眾和媒體的壓力以及組織內(nèi)部運(yùn)作的要求等多重邏輯。在各種要求與行動(dòng)邏輯相悖時(shí)，基層監(jiān)管者不僅要遵從外部不同的制度壓力，而且要遵從內(nèi)部的合法性要求。一方面，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的制度環(huán)境不一致時(shí)，出于尋求外部支持、獲取外部資源，可能會(huì)“融合各種不兼容的結(jié)構(gòu)要素”，但這種“融合進(jìn)來的要素只具有外部合法性”，而實(shí)際內(nèi)部運(yùn)作則遵循自身的邏輯。如上級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效考核，有時(shí)是形式性的，但各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都要如此行事，盡管從內(nèi)部來看會(huì)影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率并造成資源和精力的浪費(fèi)。此時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取對(duì)某一要求的“儀式性”遵從，實(shí)際上弱化或忽視這一制度的具體實(shí)施，將監(jiān)管注意力放在對(duì)自身約束或利益影響更大的事務(wù)上。另一方面，在規(guī)制合法性持續(xù)變動(dòng)或文化一認(rèn)知合法性的沖擊下，組織亦會(huì)適時(shí)選擇不同的策略予以應(yīng)對(duì)。

當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)外合法性不一致且面臨較強(qiáng)的外部合法性壓力時(shí)，外部合法性會(huì)破壞內(nèi)部合法性。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面需要法律授予其合法性的主體地位，一方面又對(duì)頻繁變動(dòng)的權(quán)力及責(zé)任邊界有所抵觸。當(dāng)頻繁變動(dòng)的權(quán)力越大、資源越多、責(zé)任越小時(shí)，監(jiān)管人員會(huì)迅速認(rèn)同;但當(dāng)權(quán)力邊界變動(dòng)的方向趨于有限權(quán)力、更大責(zé)任時(shí)，則會(huì)受到來自監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的游說、抵制、甚至反抗。在機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中，基層監(jiān)管單位以妥協(xié)執(zhí)行予以回應(yīng)，雖偶有抱怨，但在人事安排上有職位的上升空間予以平衡;中層監(jiān)管部門會(huì)在一定程度上進(jìn)行游說，造成人事安排在某一層級(jí)的顯著聚集和機(jī)構(gòu)臃腫的事實(shí)存在;處于等級(jí)鏈高層的監(jiān)管機(jī)構(gòu)則可能通過游說和博弈來論證其身份合法性、拖緩改革進(jìn)程。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)鍵成員具有塑造和操縱組織外部合法性的能動(dòng)性，當(dāng)其處于重要職位、擁有權(quán)力和談判籌碼時(shí)，會(huì)竭盡全力避免所屬機(jī)構(gòu)發(fā)生較大規(guī)模的不確定動(dòng)蕩。2013年以來食品安全監(jiān)管系統(tǒng)的自下而上改革，大部分市縣進(jìn)行了改革，而省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)展異常遲緩，可在一定程度上得以管窺。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合法性同時(shí)會(huì)受到外部文化一認(rèn)知合法性的沖擊。公眾及媒體對(duì)食品安全問題愈趨嚴(yán)重的認(rèn)知給監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來一定的外部合法性壓力，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部做出某些行動(dòng)予以回應(yīng);同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)反作用于公眾，利用信息優(yōu)勢，公布于其有利的信息。通過對(duì)信息的把控，影響公眾及媒體對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部合法性的認(rèn)知。當(dāng)發(fā)生重大食品安全事件時(shí)，監(jiān)管部門會(huì)通過媒體公布事件調(diào)查過程和結(jié)果，但可能對(duì)內(nèi)部執(zhí)法不規(guī)范、處理不及時(shí)、瀆職、監(jiān)管俘獲等信息在一定程度上進(jìn)行隱瞞，以影響或重塑外部認(rèn)知合法性。如現(xiàn)仍存在基層食藥監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)為“關(guān)系好”的監(jiān)管對(duì)象降低罰款金額、制作虛假文書備案的情況，這一行為與公眾的期望及外部文化一認(rèn)知合法性相沖突，而在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部則認(rèn)為這一行為“可以理解”而不予揭發(fā)，使之具有了內(nèi)部合法性。如此，造成了同一行為模式在組織內(nèi)外的合法性沖突。當(dāng)外部壓力足夠大，特別是外部規(guī)制合法性足夠大時(shí)，會(huì)打破監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行動(dòng)邏輯，但有時(shí)組織內(nèi)部合法性的改變可能保持著強(qiáng)勁的生存韌性，效果并非立竿見影，要通過長期的積累予以改變。

六、討論與結(jié)論

2013年我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)整合以及2015年新的《食品安全法》實(shí)施后，有學(xué)者從政策執(zhí)行偏差、監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力理論等視角對(duì)機(jī)構(gòu)和體制改革的成效和困境跟進(jìn)剖析。如胡穎廉從監(jiān)管覆蓋面和風(fēng)險(xiǎn)治理維度構(gòu)建出不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式，并與當(dāng)?shù)氐氖称钒踩L(fēng)險(xiǎn)相配對(duì)發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一市場監(jiān)管并未必然提高食品安全保障水平，且以“屬地整合”體制為載體的剩余監(jiān)管權(quán)在一定程度上弱化了統(tǒng)一權(quán)威專業(yè)的食品安全監(jiān)管;劉鵬等人則從食品安全負(fù)面事件、上級(jí)改革與周邊城市改革進(jìn)程所形成的壓力以及地方的行為偏好解讀不同地市的改革進(jìn)程差異③。這些新近的重要研究均考慮了外部環(huán)境和現(xiàn)有體制對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為影響，但他們忽視了頻繁的體制變遷對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法性身份質(zhì)疑而引起的執(zhí)法困境，以及屬地管理下不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)因應(yīng)內(nèi)部行動(dòng)邏輯和外部合法壓力的強(qiáng)度不同而產(chǎn)生相應(yīng)策略的組織層面解釋。

本文運(yùn)用組織分析的新制度主義對(duì)合法性概念的類型學(xué)界定及相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的多重內(nèi)外部環(huán)境及其行動(dòng)邏輯提供了組織間關(guān)系以及組織與外部環(huán)境的理論解釋框架，試圖為理解現(xiàn)階段我國的食品安全實(shí)踐問題提供新的理論視角和政策參考，同時(shí)在一定程度上豐富組織合法性的實(shí)證研究。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為邏輯受組織內(nèi)部合法性和外部合法性的綜合影響。內(nèi)部合法性概括為理解監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的俘獲、搭便車行為以及不同類型監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作困境，提供了具有說服力的概念解釋;外部合法性為解釋監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)威質(zhì)疑、發(fā)生重大事件后監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)策略等提供了理論路向。內(nèi)部合法性和外部合法性之間的沖突和互動(dòng)，為現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的“明動(dòng)實(shí)不動(dòng)”、機(jī)構(gòu)改革不同層級(jí)的不同回應(yīng)策略等問題，提供了獨(dú)特的闡釋視角。

總之，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的外部合法性壓力足夠大時(shí)，會(huì)對(duì)內(nèi)部合法性形成沖擊。而不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)所擁有的權(quán)力、資源和科層地位的不同，會(huì)在多重制度邏輯和組織內(nèi)外部合法性綜合考慮的情況下選擇不同的策略以應(yīng)對(duì)。本文未探及監(jiān)管主體之間的具體互動(dòng)行為和策略，而是提供了一個(gè)解釋包含正式制度和非正式制度的制度環(huán)境下，橫向部門問、縱向?qū)蛹?jí)間、機(jī)構(gòu)內(nèi)外的不同行動(dòng)策略的寬廣視角。任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)及政府組織均面臨多重的、復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境，均存在內(nèi)部合法性和外部合法性問題，二者可能一致，亦可能具有不同程度的沖突，為縮小沖突，需要使組織內(nèi)部的行動(dòng)邏輯與外部規(guī)制與認(rèn)知合法性的要求相一致，如此方可有力推動(dòng)現(xiàn)實(shí)監(jiān)管困境的根本解決。

（責(zé)任編輯：林賽燕）