食品安全監(jiān)管中的公眾參與原則探析

宋敏++解連峰++楊福

摘 要：對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管是整個(gè)社會(huì)面臨的重大課題，食品安全問(wèn)題是否頻發(fā)與食品安全監(jiān)管力度有關(guān)，同時(shí)也不能忽視公眾參與在食品安全監(jiān)管中所起的重要作用。如何建構(gòu)合理的公眾參與原則并將其更好應(yīng)用于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，將公眾參與制度化、組織化、規(guī)范化是食品安監(jiān)管亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：食品安全，食品安全監(jiān)管，公眾參與

中圖分類號(hào)：TS201.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）02-0194-02

俗話說(shuō)：民以食為天。食品安全問(wèn)題關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)產(chǎn)生副作用。因此，黨和 國(guó)家對(duì)食品安全問(wèn)題高度重視。2016年1月28日，習(xí)近平總書(shū)記在食品安全工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展理念，落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，切實(shí)保障人民群眾“舌尖上的安全”。食品安全問(wèn)題不僅是民生問(wèn)題也是民心工程，如何讓百姓吃得放心、吃得健康取決于法治建設(shè)程度和監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。公眾參與原則則是食品安全監(jiān)管中的重中之重。

一、公眾參與闡釋

（一） 公眾參與的內(nèi)涵

公眾參與是現(xiàn)代民主發(fā)展趨勢(shì)的體現(xiàn)，同時(shí)也是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢(shì)，在中國(guó)的社會(huì)治理和社會(huì)生活中具有廣泛體現(xiàn)，又稱為公民參與或者公共參與。簡(jiǎn)言之，行政主體之外的組織和個(gè)人的行為對(duì)行政過(guò)程所產(chǎn)生的一系列影響就構(gòu)成了公眾參與。參與主體、參與途徑和參與領(lǐng)域構(gòu)成了公民參與的基本構(gòu)成要件[1]。公眾通過(guò)參與公共事務(wù)進(jìn)行合理決策來(lái)共同解決公共問(wèn)題，參與其中的“公眾”可以是個(gè)人，亦可是組織。公共性的社會(huì)事務(wù)和政治事件均可稱為公共事項(xiàng)的范疇，公眾通過(guò)參與行為產(chǎn)生與政府間互動(dòng)，從而達(dá)到社會(huì)治理目的。其中，公眾參與的核心是所參與事務(wù)是否具有公共性，只有屬于公共事務(wù)的，公眾才可以參與其中，對(duì)該事務(wù)進(jìn)行討論與評(píng)價(jià)、客觀發(fā)表自己的觀點(diǎn)，同時(shí)也可以進(jìn)行商榷。很顯然，公眾參與程度與一個(gè)國(guó)家的民主化程度成正比。

公眾對(duì)食品安全治理過(guò)程的參與表現(xiàn)為可以以消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織為依托對(duì)于關(guān)系到自身利益的食品安全問(wèn)題自由表達(dá)意見(jiàn)、提出訴求，參與食品安全問(wèn)題的決策。在立法、執(zhí)法等方面充分調(diào)動(dòng)公眾參與的熱情與積極性，對(duì)涉及食品安全問(wèn)題參與聽(tīng)證與訴訟。公眾參與對(duì)食品安全是有益的促動(dòng)，公眾往往對(duì)公眾事務(wù)既追求形式的合理性，同時(shí)也重視實(shí)質(zhì)是否合理。

（二）公眾參與食品安全監(jiān)管的意義

食品安全治理問(wèn)題存在復(fù)雜性，食品安全監(jiān)管不可能做到面面俱到，這就凸顯了公眾參與食品監(jiān)管的重要性。毋庸置疑，政府監(jiān)管是確保食品安全的主要途徑。食品安全需要消費(fèi)者、社會(huì)乃至媒體從不同角色出發(fā)，同心協(xié)力來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，以建構(gòu)食品安全治理框架。公眾通過(guò)多種途徑的參與，使得政府、食品生產(chǎn)者均被置于監(jiān)督體系中，使得被監(jiān)督方更能高效遵循法律，助推食品安全體系在外力作用下朝著好的方向發(fā)展。公眾參與治理反映了對(duì)政府行為的監(jiān)督，有利于保護(hù)群眾利益的實(shí)現(xiàn)，這對(duì)政府所作出的行政行為的合法性提出了要求，同時(shí)也使得政府合理行政。

政府監(jiān)管的合理補(bǔ)充是公眾參與。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過(guò)程中不可避免地存在某些不公平、不公正的狀態(tài)，通過(guò)政府的監(jiān)管，對(duì)食品安全可起到有效的保障作用。但是政府監(jiān)管也有百密一疏之處，也會(huì)存在盲區(qū)，當(dāng)政府行為失效時(shí)，社會(huì)公眾，尤其是消費(fèi)者便成為了食品安全監(jiān)督的主力軍。實(shí)際上，監(jiān)督主體的監(jiān)督動(dòng)力取決于監(jiān)督利益的歸屬，利益大則動(dòng)力大，反之亦然。食品安全法律體系中利益的相關(guān)者離不開(kāi)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者。公眾最為重視食品安全現(xiàn)狀和相關(guān)信息，作為食品安全的直接利益相關(guān)者，通過(guò)對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，減少了政府食品安全監(jiān)管所需要的成本。公眾積極參與食品安全治理有利于政府處理食品安全問(wèn)題，達(dá)到事半功倍。

二、食品安全監(jiān)管的公眾參與現(xiàn)狀

目前，我國(guó)食品安全監(jiān)管過(guò)程中偶有公眾參與現(xiàn)象，但是食品安全監(jiān)管仍然面臨瓶頸。

（一）公眾參與食品安全監(jiān)管的法律保障不夠完善

2015年第十四次修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》中有了公眾參與的內(nèi)容，比如“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門(mén)了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議?！彪m然不乏公眾參與理念，但是對(duì)公眾如何參與以及參與范圍和程度并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格界定，使得這種參與變得模糊不清。2010年出臺(tái)的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》明確了國(guó)家成立專門(mén)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)對(duì)食品安全所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，專家可以參與食品安全監(jiān)管。但是對(duì)于普通公眾能否參與監(jiān)管尚未明確，對(duì)于涉及到食品安全問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)往往通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)的形式，并要求各級(jí)政府設(shè)立專門(mén)的食品安全舉報(bào)資金，然而在現(xiàn)實(shí)生活中這一制度的可操作性欠缺，并未真正落實(shí)，在一定程度上限制了公眾參與食品安全治理的熱情。不難看出，我國(guó)在食品安全監(jiān)管的公眾參與上存在著規(guī)則籠統(tǒng)、法律條文線條過(guò)粗、實(shí)踐性不強(qiáng)、操作困難的被動(dòng)局面。

（二）公眾參與監(jiān)管的行業(yè)組織執(zhí)行力不強(qiáng)

在我國(guó)的食品安全領(lǐng)域，公眾參與 意識(shí)有待提高，對(duì)于食品安全存在的問(wèn)題往往依賴行政主體解決，公眾參與熱情不高，參與意識(shí)不強(qiáng)。公眾在參與食品安全監(jiān)管的過(guò)程中，往往是間接參與，參與形式又表現(xiàn)為個(gè)人參與 。由于公眾參與的組織性不強(qiáng)，參與監(jiān)管的主體實(shí)際上是利益需求、組織程度、信息與話語(yǔ)能力、擁有社會(huì)財(cái)富和其他資源均大為迥異的各種群體。那些組織化的、集中的利益主體往往能夠?qū)φ叩闹贫ㄟ^(guò)程施加有效的影響，從而使政策的制定反映出對(duì)這些特定利益的“偏愛(ài) ”，如企業(yè)的利益 。相反，那些雖然受到政策影響較大，但分散的、沒(méi)有得到組織化的利益，在參與過(guò)程中對(duì)決定和政策的影響卻往往令人失望，如分散的廣大消費(fèi)者的利益[2]。企業(yè)和監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的相互妥協(xié)，讓廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益比如在這種所謂的公眾參與下的監(jiān)管權(quán)益處于邊緣化，使得公共利益難以得到有效實(shí)現(xiàn)，公眾利益被虛化的現(xiàn)象稱為普遍?！皞€(gè)體參與的效果遠(yuǎn)不及以社團(tuán)方式的參與，因?yàn)閭€(gè)體的聲音太小，影響力有限；而具有某種共同利益的人一旦組成社團(tuán)，其說(shuō)話的聲音就比較宏大，比較容易引起人們重視?！盵3]我國(guó)在公眾參與食品安全監(jiān)管方面主要是通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)發(fā)揮作用，而行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，其參與人員往往是某些會(huì)員。這種組織不以盈利為目的、民間性較強(qiáng)。這些組織往往過(guò)多的代表的是企業(yè)的利益，以維護(hù)企業(yè)利益為出發(fā)點(diǎn)，與此同時(shí)也行政法監(jiān)管之實(shí)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，食品安全實(shí)踐中的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，而對(duì)于這種問(wèn)題的處理上鮮見(jiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)以自己的名義代表消費(fèi)者進(jìn)行公眾參與食品安全治理的行動(dòng)，不得不說(shuō)，我國(guó)的與食品安全相關(guān)的協(xié)會(huì)自身力量較為單薄，對(duì)待食品安全問(wèn)題的監(jiān)管也缺乏力度。協(xié)會(huì)依附于政府，政府干預(yù)協(xié)會(huì)，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的公眾參與形同虛設(shè)。

（三）公眾參與監(jiān)管的形式較為單一

公眾參與食品安全監(jiān)管涵蓋了公眾參與、信息公開(kāi)以及效果反饋三個(gè)階段，它是動(dòng)態(tài)的，有其自身特點(diǎn)。目前，在我國(guó)關(guān)于食品安全的公眾參與的表現(xiàn)形式往往是通過(guò)對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)、對(duì)涉及到個(gè)人的食品安全的問(wèn)題進(jìn)行投訴，或者給相關(guān)生產(chǎn)者抑或給政府主管部門(mén)提出相關(guān)建議，監(jiān)管方式較為單一。對(duì)公共決策提出建議多，而參與實(shí)踐行動(dòng)少。

1.相關(guān)信息透明度不高

公眾參與監(jiān)管的最大桎梏就是信息不公開(kāi)，而要解決具體問(wèn)題，信息公開(kāi)又是必經(jīng)途徑?！吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》中明確規(guī)定食品安全應(yīng)建立統(tǒng)一的信息公布制度，然而，我國(guó)食品安全監(jiān)管階段多，這與信息公布的統(tǒng)一機(jī)制相悖，形成了矛盾。監(jiān)管部門(mén)對(duì)于食品安全信息的披露存在某種程度的片面性，公眾對(duì)食品安全監(jiān)督管理進(jìn)行參與也不可能事無(wú)巨細(xì)，導(dǎo)致公眾的意志往往與食品安全制度有所背離。

2.公眾參與程度有欠深入

對(duì)于公眾參與食品安全監(jiān)督管理，對(duì)于公眾參與的范圍上我們給予了高度重視，但是參與的深度有所欠缺。這種情況導(dǎo)致公眾參與表面化、形式化，公眾參與對(duì)某些熱點(diǎn)食品安全的聽(tīng)證也往往流于形式，公眾參與程度較低，參與程序也不透明。

3.食品安全監(jiān)管公眾參與的法律約束機(jī)制不強(qiáng)

由于公眾參與食品安全監(jiān)管過(guò)于表面化，導(dǎo)致效果反饋機(jī)制不健全，法律約束機(jī)制也不完善。現(xiàn)行的法律體系中冠以食品安全信息的知情權(quán)以及消費(fèi)者進(jìn)行投訴后處理的方式方法、時(shí)限效力等等都有待完善，導(dǎo)致即使公眾參與了食品安全治理，也提出了相應(yīng)的意見(jiàn)建議，但是往往沒(méi)有得到行之有效的答復(fù)。

三、公眾參與食品安全監(jiān)管的有效途徑

（一）健全和完善食品安全信息公開(kāi)制度

保障消費(fèi)者的食品安全信息知情權(quán)，對(duì)食品安全信息進(jìn)行公開(kāi)，對(duì)食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、政府主管部門(mén)的信息都進(jìn)行公開(kāi)，多渠道發(fā)布信息，充分利用網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體的優(yōu)勢(shì)，使消費(fèi)者明明白白消費(fèi)。明確信息公開(kāi)的具體范圍，建立健全信息披露制度，通過(guò)及時(shí)發(fā)布食品安全的抽查結(jié)果和食品檢測(cè)的動(dòng)態(tài)信息來(lái)保障公眾行使監(jiān)督權(quán)。

（二）對(duì)食品安全違法問(wèn)題加大懲處力度

對(duì)于那些在食品安全信息方面造假的不良商家加大懲處力度，以保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。作為消費(fèi)者，當(dāng)其購(gòu)買(mǎi)商品遭到權(quán)益侵害時(shí)，應(yīng)該通過(guò)法律來(lái)維權(quán)，食品安全與消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)存在因果關(guān)系。建立健全食品安全體系認(rèn)證制度，有利于促使商家合法經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化其食品安全意識(shí)，防止其以營(yíng)利為目的鋌而走險(xiǎn)從事違法行為。對(duì)于那些違法企業(yè)應(yīng)該加大打擊力度，對(duì)違法進(jìn)行曝光，使企業(yè)更加自律。借鑒國(guó)外的現(xiàn)金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，可以建立企業(yè)信用檔案，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為永遠(yuǎn)逐出市場(chǎng)，不得繼續(xù)從事與食品安全相關(guān)的行業(yè)。

（三）引入公益訴訟機(jī)制

公眾參與的主體是公民，是較為分散的個(gè)體，由于個(gè)體的分散性導(dǎo)致在對(duì)待食品安全監(jiān)督管理方面存在著一定程度的信息傳遞失真和參與效果不理想的狀態(tài)。雖然消費(fèi)者組織即消費(fèi)者協(xié)會(huì)有一定積極作用，但是與企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)相比較而言還是力不從心。消費(fèi)者的合法權(quán)益要得到有效維護(hù)，需要的是一個(gè)真正的可以代表其利益的組織。而在權(quán)益的維護(hù)上，完全可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的“消費(fèi)集團(tuán)訴訟制度”來(lái)進(jìn)行公益訴訟。建立食品安全公益訴訟制度，發(fā)動(dòng)公眾參與訴訟，監(jiān)督食品安全執(zhí)法與司法活動(dòng)，增強(qiáng)公眾食品安全意識(shí)。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]