財(cái)稅政策對易地扶貧搬遷移民實(shí)現(xiàn)“自我造血”功能的幫扶效應(yīng)研究

孫百琦

摘 要：近年來，隨著我國扶貧事業(yè)的不斷推進(jìn)，易地扶貧搬遷工程的實(shí)施成為完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的重要手段。本文聚焦搬遷移民的長期發(fā)展以及自給自足能力的實(shí)現(xiàn)，結(jié)合我國易地扶貧搬遷現(xiàn)狀，從資本視角詳細(xì)分析易地扶貧搬遷政策的實(shí)踐過程以及資金參與情況，分析其與移民實(shí)現(xiàn)“自我造血”功能的聯(lián)系，從而探討財(cái)政資金的注入以及稅收優(yōu)惠政策對移民實(shí)現(xiàn)“自我造血”功能的幫扶效應(yīng)。最后，結(jié)合實(shí)際案例的分析，探討財(cái)稅政策的實(shí)施現(xiàn)狀并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：易地扶貧搬;自我造血功能;財(cái)稅政策

中圖分類號：F323.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4428（2019）04-0116-02

一、 我國易地扶貧搬遷現(xiàn)狀

易地扶貧搬遷政策是從根本上解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口脫貧問題的重要方式?，F(xiàn)階段，我國已進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵階段，貧困人口普遍存在貧困程度深、脫貧難度大等問題。因此，對生活在自然資源匱乏地區(qū)的貧困人口，保證“易地搬遷脫貧”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就顯得尤為重要。

2016年 9月國家發(fā)改委制定了《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，要求到2020年要完成 981 萬建檔立卡貧困人口搬遷任務(wù)。 2016 年，全國共完成建檔立卡的 249 萬人易地扶貧搬遷任務(wù)。2017 年，易地扶貧搬遷340 萬建檔立卡貧困人口的任務(wù)如期完成。近年來，我國易地扶貧搬遷成效顯著，但同時(shí)搬遷戶思想認(rèn)識不到位、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不到位、搬遷效率低等問題也在逐步顯現(xiàn)，如何能夠做到“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，幫助移民實(shí)現(xiàn)“自我造血”功能，真正擺脫貧困任重而道遠(yuǎn)。

二、 易地扶貧搬遷移民“自我造血”實(shí)現(xiàn)路徑

易地扶貧搬遷移民“自我造血”功能的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)貫穿“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”環(huán)節(jié)，使移民獲得可持續(xù)性生計(jì)改善，實(shí)現(xiàn)徹底脫貧的系統(tǒng)性工程。易地扶貧搬遷移民常年生活在自然環(huán)境惡劣、災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，難以獲得充足的自然資源及社會資源以實(shí)現(xiàn)自我生存發(fā)展。因此，保證移民搬得出，離開資源匱乏的遷出地，保證有足夠資源以獲取生存資本，是移民實(shí)現(xiàn)“自我造血”功能的第一步。條件優(yōu)越、資源充足的安置地給移民提供了生存及發(fā)展需要的必要資源和更大的生計(jì)空間，使他們有機(jī)會獲得和使用更多的外部資源以實(shí)現(xiàn)生計(jì)資本的積累。

遷出之后，移民家庭進(jìn)入經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，使安置區(qū)移民的生計(jì)可以通過可持續(xù)性的方式得到改善，實(shí)現(xiàn)在安置區(qū)穩(wěn)得住，是遷出成功的標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)移民“自我造血”功能的重要一步。搬遷移民全程參與經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過程，利用易地扶貧搬遷政策所獲取的物質(zhì)資本和金融資本，以及在安置區(qū)所形成的新的社會網(wǎng)絡(luò)中所提供的社會資源，積極參與政府及社會提供的各類基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位，獲得穩(wěn)定的生計(jì)來源，促進(jìn)資本自我生成能力的形成。

易地扶貧搬遷工程的目的不僅是使搬遷的貧困群眾達(dá)到貧困線以上，而且要扶持貧困群眾提升自我發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)“自我造血”。搬遷移民在達(dá)到穩(wěn)定生活的基本條件后，首先要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，意識到自身擁有可獲取和利用資源的機(jī)會，形成“自我造血”的理念;其次，充分利用所擁有教育資源，根據(jù)市場所需選擇適合自己且實(shí)用的培訓(xùn)課程，提高自身綜合素質(zhì)及就業(yè)能力;最后，易地扶貧搬遷移民的自我發(fā)展，在很大程度上需要政府及社會的扶持。本地化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給移民提供了更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，而公共社會保障機(jī)制則為搬遷群眾提供了基本保障。

三、 財(cái)稅政策對易地扶貧搬遷移民“自我造血”實(shí)現(xiàn)的幫扶路徑

財(cái)稅政策是財(cái)政參與扶貧的重要手段，參與易地扶貧搬遷的財(cái)稅政策主要包括以財(cái)政扶貧資金直接投入扶貧工程的支出型政策和為易地扶貧搬遷工程各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施提供稅收減免的稅收優(yōu)惠政策，其對易地扶貧移民搬遷居民“自我造血”功能實(shí)現(xiàn)的幫扶主要有以下三個(gè)方面：

（一）投入財(cái)政資金及引導(dǎo)其他資本參與保障資金需求

中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金的投入是易地扶貧搬遷資金的重要組成部分，也是引導(dǎo)社會資本、金融資本參與扶貧的重要途徑。一方面易地扶貧搬遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資規(guī)模平均年增長率約26%，中央投資的平均年增長超過10%，總投資金額從“十一五”期間的106億元增加到“十三五”期間的9463億元，中央預(yù)算內(nèi)投資也從56億元增加到800億元。中央財(cái)政建立國家層面財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長的有效機(jī)制，財(cái)政資金積極參與扶貧工程，是保障扶貧工程穩(wěn)定資金來源的基礎(chǔ);另一方面，政府通過對社會組織、企業(yè)、個(gè)人實(shí)施財(cái)政直接補(bǔ)貼、財(cái)政貼息以及稅收優(yōu)惠政策等積極財(cái)稅政策，引導(dǎo)其他資金參與扶貧，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，降低財(cái)政資金所占比重。

（二）實(shí)施財(cái)稅優(yōu)惠政策扶持易地扶貧搬遷移民實(shí)現(xiàn)遷出、穩(wěn)住

財(cái)政方面，對于移民搬遷的財(cái)政補(bǔ)貼政策主要包括財(cái)政專項(xiàng)資金支持、專項(xiàng)補(bǔ)貼、貸款補(bǔ)貼等。對于分散安置的移民，多以貨幣形式直接補(bǔ)償;對于集中安置的移民，補(bǔ)償一般為住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務(wù)等補(bǔ)助形式。大多數(shù)省份的建檔立卡人口人均建房補(bǔ)助在2萬元左右，同步搬遷人口人均住房補(bǔ)助在1.2萬元左右。

對于易地扶貧搬遷工程項(xiàng)目的財(cái)政政策主要包括國家專項(xiàng)資金支持、政府購買、信貸補(bǔ)貼等。國家撥付專項(xiàng)資金對搬遷戶集中安置區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)配套給予專項(xiàng)補(bǔ)貼、貸款補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)等方面的補(bǔ)貼。遷入后，政府提供公益性崗位以及一些基礎(chǔ)就業(yè)崗位，中央財(cái)政撥付以工代賑資金，通過發(fā)放工資的形式為有需要的移民提供財(cái)政扶持。對銀行類金融機(jī)構(gòu)向移民提供扶貧貸款予以財(cái)政貼息，設(shè)置小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保資金，根據(jù)情況為移民提供恢復(fù)生產(chǎn)發(fā)展的無抵押擔(dān)保貸款，為移民的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供金融支持。

稅收優(yōu)惠方面，針對易地扶貧搬遷貧困人口，對按規(guī)定取得的住房建設(shè)補(bǔ)貼等與易地扶貧搬遷相關(guān)的貨幣化補(bǔ)償，免征個(gè)人所得稅;對按規(guī)定所取得的安置住房免征個(gè)人所得稅和契稅。針對易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施主體，對其取得用于建設(shè)安置住房的土地、安置住房建設(shè)和分配的過程按規(guī)定免征相應(yīng)契稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

（三）為安置區(qū)可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

財(cái)政方面，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持，要立足安置地及周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，通過財(cái)政扶貧資金入股等方式提供資金支持，培育龍頭產(chǎn)業(yè);政府采購相關(guān)產(chǎn)品，為其提供購買保障;為企業(yè)提供投資優(yōu)惠，加快發(fā)展安置區(qū)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)鏈，使其形成自我發(fā)展扶貧渠道。對于就業(yè)發(fā)展的扶持，主要是通過財(cái)政教育資金的投入和對農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)的補(bǔ)貼為移民提高綜合素質(zhì)和就業(yè)技能創(chuàng)造條件。對于生活保障發(fā)展的扶持，中央財(cái)政撥付專項(xiàng)資金，在安置區(qū)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)，同時(shí)，完善移民的社會保障體系，使其在醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助等方面得到保障。

稅收方面，通過各項(xiàng)稅收減免優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)搬遷移民創(chuàng)業(yè)，吸引企業(yè)投資。對于參與國家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)施企業(yè)所得稅“三免三減半”政策;對于涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)項(xiàng)目的企業(yè)給予增值稅和企業(yè)所得稅方面不同程度的稅收優(yōu)惠減免、減免新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體部分稅收;對金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入、涉農(nóng)貸款和中小企業(yè)貸款計(jì)提的貸款損失準(zhǔn)備金給予相應(yīng)的所得稅政策優(yōu)惠等。

四、 財(cái)稅政策幫扶易地扶貧搬遷居民“自我造血”實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及建議——以江西省贛縣為例

贛縣位于贛州市中部，下轄12鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，占地面積2993.09平方千米，人口64萬，境內(nèi)地形多為中低山丘陵地貌，仍有較多村民生活在深山、庫區(qū)等自然環(huán)境惡劣的地區(qū)，屬于革命老區(qū)、貧困山區(qū)、國家級貧困縣。2018年，贛縣計(jì)劃搬遷建檔立卡人口3356人，江西省撥付易地扶貧搬遷省級補(bǔ)助資金303萬元，中央撥付基礎(chǔ)建設(shè)投資2121萬元。對于移民安置點(diǎn)“三通一平”工程的實(shí)施，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府統(tǒng)一管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)具體進(jìn)度對撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所專戶的項(xiàng)目資金，進(jìn)行撥款。整合各有關(guān)部門資金，按規(guī)定對于建檔立卡貧困人口每人補(bǔ)助不低于2.5萬元，同步搬遷人口每人補(bǔ)助0.8萬元，對安置點(diǎn)基礎(chǔ)、后續(xù)扶持、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)按每人不超過3.275萬元補(bǔ)助。贛縣政府嚴(yán)格審核搬遷對象、控制住房建設(shè)面積、嚴(yán)格項(xiàng)目管理，同時(shí)，整合各部門資源，積極加快產(chǎn)業(yè)配置和移民培訓(xùn)，開展農(nóng)村低保專項(xiàng)治理行動(dòng)，落實(shí)健康扶貧等政策。贛縣的易地扶貧搬遷政策大大促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐呢毨顺鲞M(jìn)程，取得了成效，但同時(shí)也反映出現(xiàn)階段我國財(cái)稅政策在易地搬遷工程實(shí)施中出現(xiàn)的普遍問題。

從財(cái)政政策措施看，一是存在資金管理運(yùn)用問題。易地扶貧資金規(guī)模大且參與管理部門多，粗放式財(cái)政補(bǔ)貼容易出現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)到位，補(bǔ)貼效率低的情況。在資金使用上，對于配套設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療等社會基本保障服務(wù)以及農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)等方向的資金投入規(guī)模較小。二是缺乏穩(wěn)定的搬遷后財(cái)政資金支持。現(xiàn)階段十三五規(guī)劃指出搬遷工程結(jié)束后富余的搬遷資金可用于后續(xù)扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并沒有明確的資金規(guī)劃，無法保證穩(wěn)定增長的資金投入。從稅收政策措施看，稅收政策多為普惠性政策，缺少對易地扶貧搬遷工程的針對性專項(xiàng)扶貧政策?，F(xiàn)階段針對易地扶貧搬遷的稅收優(yōu)惠政策主要是關(guān)于搬遷建設(shè)及搬遷環(huán)節(jié)的，對移民的后續(xù)安置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策較少，缺少針對性投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)個(gè)人的針對性稅收優(yōu)惠政策。

因此，為了更好地落實(shí)易地扶貧搬遷工程，使其發(fā)揮更高效益，可從以下方面進(jìn)行完善財(cái)稅政策：一是加強(qiáng)資金管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。增加對省市基建補(bǔ)貼，增加財(cái)政資金對安置區(qū)配套設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)的投入;嚴(yán)格對資金使用的管理，明確各級財(cái)稅部門職責(zé)，對財(cái)政資金使用進(jìn)行明確公告、公示，在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，完善考核機(jī)制。二是創(chuàng)新財(cái)稅扶貧運(yùn)作方式，扶持移民后續(xù)發(fā)展。對特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移民自主專業(yè)合作社、“公司+ 農(nóng)戶”經(jīng)營模式、新型農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營等方面加大稅收優(yōu)惠力度;對喪失勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力脆弱的困難群眾，財(cái)政上實(shí)行兜底救助，加大最低生活保障救助，明確對特殊群體的稅收扶持政策。三是形成較完整的稅收體系，并且根據(jù)實(shí)際情況不斷完善?？梢赃m當(dāng)延長針對性的稅收優(yōu)惠政策期限，調(diào)整所得稅、商品稅課稅比重，減輕貧困群眾的負(fù)擔(dān);增加稅收優(yōu)惠政策的針對性，盡可能考慮橫向縱向產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的同步發(fā)展。

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