促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財稅政策研究

摘 要 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已成為我國經(jīng)濟(jì)改革最為凸出的問題，逐漸成為當(dāng)前社會的主要矛盾。本文通過對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合財稅政策在此發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，以宏觀視角來探析城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在的財稅政策問題，并提出相應(yīng)的對策及合理化建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；財稅政策；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；建議

一、我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中財稅政策既存問題分析

（一）財政資金管理過于集中

在財權(quán)和財力上移而事權(quán)下移的雙向壓力下，我國縣、鄉(xiāng)財政資金短缺阻礙了均等化的公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，抑制了省以下各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的自主性。地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，財政重心上移，事權(quán)重心下移，造成基層財政支出更多地依靠中央的轉(zhuǎn)移支付，使得迅速膨脹的地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，也暴露出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中所需巨大建設(shè)資金與地方財政的“捉襟見肘”的尷尬處境。

（二）財政資金使用效益較低

當(dāng)前，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需要大量的財政資金支持，但是實際情況是受到國家行政管理體制的制約影響，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的財源單一，財政資金使用效益低下的問題普遍存在。財政支農(nóng)資金總量不斷增加，但支出結(jié)構(gòu)不盡合理；財政支農(nóng)資金使用績效評價機(jī)制尚需完善。監(jiān)督考評體系還不健全，不利于對財政支農(nóng)資金進(jìn)行績效評價，影響了財政支農(nóng)資金的整體使用效益的提高。

（三）支付制度阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

制度的缺陷在某種程度上阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)。均衡性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付分配比例不合理；轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性大；橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度還是以縱向為主，單純依靠中央財政的縱向轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間的財政差額。

（四）稅收制度不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

二元稅制是制約我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，體制、固化人為地割裂了農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。因此，我們有必要探討解決我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)資金不足的問題。第一，稅權(quán)管理過于集中?，F(xiàn)行的分稅制，中央享有稅收立法權(quán)、開征權(quán)和停征權(quán)；地方只享有征收管理權(quán)以及制定具體征稅辦法和補充措施的權(quán)限，削弱了地方配置資源、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、組織收入的積極性和主動性。第二，地方政府缺乏主體稅種。在稅種劃分體系中，地方政府沒有穩(wěn)定、可靠的主體稅種。第三，稅收分享比例不合理。中央與地方共享稅采用收入分享制，稅收累退效應(yīng)明顯，削弱了調(diào)節(jié)區(qū)域間財力分配的作用。

（五）支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制有待規(guī)范

我國支農(nóng)資金的投入和運用執(zhí)行，僅僅依靠財政內(nèi)部行政監(jiān)督和各級人民代表大會的財政預(yù)算、決算審查監(jiān)督，存在著力度不大、協(xié)調(diào)不夠、落實不到位等問題。一是財政支農(nóng)資金監(jiān)管存在“盲區(qū)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)支農(nóng)資金大多由上級政府分配安排，基層財政部門不能及時了解項目資金信息，難以做到對資金撥付、使用及工程進(jìn)展情況進(jìn)行全程監(jiān)督和動態(tài)管理。二是財政支農(nóng)資金監(jiān)管方式尚不規(guī)范。受財政監(jiān)督職能權(quán)限因素的影響，同時又缺乏有效的監(jiān)督制度和法律保障。財政監(jiān)管專項性、突擊性檢查較多，日常檢查較少；從監(jiān)管環(huán)節(jié)上看，集中性、非連續(xù)性的事后檢查較多，事前、事中檢查較少；從監(jiān)管內(nèi)容上看，公共收入檢查較多，公共支出檢查較少，監(jiān)管合力不足，監(jiān)管機(jī)制也不完善。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財稅政策建議

（一）明確責(zé)任，構(gòu)建科學(xué)的財政體制

首先，要合理界定中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任。國家財政體制改革中要進(jìn)一步明確提出中央與地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)重點。適度加強(qiáng)中央事權(quán)，將全國性受益或跨地區(qū)、地方政府難以承擔(dān)或不適宜由地方政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項集中到中央，以提高國家統(tǒng)一管理全國性公共服務(wù)的能力和水平。將地域信息性強(qiáng)、外部性弱且主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)事項交給地方政府，可以調(diào)動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。其次，要理順中央和地方收入劃分。財政體制中的財權(quán)配置是保證各級政府有效履行職能的重要制度安排。

（二）優(yōu)化支出，縮小非均等化

首先，要提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的財政資金投入總量，提升投入比重。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的財政覆蓋面，尤其是要提高財政對農(nóng)村社會事業(yè)薄弱環(huán)節(jié)投入資金的使用效益，提升財政惠農(nóng)補貼的比例，在保持支農(nóng)資金占財政支出比重現(xiàn)有水平的前提下，確保財政支農(nóng)資金的增長幅度高于財政經(jīng)常性預(yù)算收入增長幅度，形成財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機(jī)制。其次，要合理安排財政資金的區(qū)域投資結(jié)構(gòu)，構(gòu)建區(qū)域政府間合作提供基本公共服務(wù)的制度安排。探索和開辟經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)扶植經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新途徑，重視區(qū)域合作提供基本公共服務(wù)的頂層設(shè)計與總體規(guī)劃，通過區(qū)域資源整合與共享，彌補區(qū)域政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力不均衡問題。

（三）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提升支付均等效果

我國實行轉(zhuǎn)移支付制度是為了解決區(qū)域間財力不均衡問題，然而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度卻存在種種缺陷，導(dǎo)致區(qū)域間基本公共服務(wù)提供水平存在較大差距。我國現(xiàn)行的單一的縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度不能有效緩解區(qū)域間財力分布差異較大的問題。因此，應(yīng)建立縱向和橫向相結(jié)合的綜合轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式，橫向轉(zhuǎn)移支付可以縮小地區(qū)間財力差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)財政收支的差距向貧困地區(qū)撥付一定的轉(zhuǎn)移支付，既能從一定程度上增加中央政府的宏觀調(diào)控能力，地方政府又能更好地履行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的職能。

（四）健全地方稅制度體系，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展

黨的十八屆三中全會明確提出要完善地方稅體系，有效解決我國地方稅收體系缺少主體稅種，地方政府缺少穩(wěn)定財源的問題。將有利全省經(jīng)濟(jì)社會調(diào)控，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系密切的房地產(chǎn)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅劃歸省級財政；將稅源較普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移，且對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控影響較小的稅種，適合市、縣征收的稅種劃歸市、縣財政。

（五）完善地方財力機(jī)制，更好地服務(wù)公共項目

首先，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。大力發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)，努力培植財源，增強(qiáng)縣級政府基本財力的自我保障能力。其次，實施縣級工作激勵機(jī)制。實現(xiàn)縣級財政增收與省對縣的財政補助掛鉤，調(diào)動縣級政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性。最后，加快和完善“省直管縣”財政體制。理順省、市、縣三級財政工作關(guān)系，科學(xué)劃分省、市、縣三級財政的支出責(zé)任，避免由于行政體制改革不到位而影響“省直管縣”順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》，載《人民日報》2013年3月5日.

[2]樓繼偉：《中國政府間財政關(guān)系再思考》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[3]重慶市稅務(wù)學(xué)會課題組：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財稅政策探討》，載《稅務(wù)研究》2010年第12期.

作者簡介：

羅龍秋，男，中國社會科學(xué)院金融研究所博士后，泛金融投資圈首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。