轉(zhuǎn)移支付不確定性與地方財(cái)政支出偏向

劉貫春，周 偉

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

一、引 言

財(cái)政收入是地方政府安排財(cái)政支出和供給公共服務(wù)的資金來(lái)源。自1994年分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)上移而事權(quán)不變甚至下移，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。越到基層，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的問(wèn)題越突出，已成為制約地方政府公共服務(wù)供給能力的重要因素（賈康和白景明，2002）。財(cái)政收支不平衡的壓力也可能影響地方政府的支出決策，促使地方政府支出向生產(chǎn)建設(shè)性支出傾斜，進(jìn)而忽視社會(huì)性公共品的供給（Bardhan和Mookherjee，2006），而地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府的生產(chǎn)性支出偏向加?。ɡ钣烙押蛷堊娱?，2017）。作為調(diào)整中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的核心工具，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化等方面都發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度中存在的問(wèn)題也十分明顯，除了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不太合理之外，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理過(guò)程中的潛在問(wèn)題也常被文獻(xiàn)提及。尤其是預(yù)算編制中資金分配方式的隨意性和隱蔽性（安體富，2007；伏潤(rùn)民等，2011；范子英和李欣，2014）、預(yù)算執(zhí)行中的截留、擠占和挪用（馬光榮等，2016）以及預(yù)算資金使用缺乏有效監(jiān)督（王瑞民和陶然，2017）等問(wèn)題，直接導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付的效果偏離預(yù)期。因此，近年來(lái)中央持續(xù)重視如何規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。2014年8月修訂的新《預(yù)算法》對(duì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)則進(jìn)行了明確規(guī)范，2015年初出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》對(duì)改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度做出了全面部署。同年，為進(jìn)一步加強(qiáng)中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理，提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，財(cái)政部重新制定了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》。

轉(zhuǎn)移支付如何影響地方政府行為？這與中國(guó)目前地方政府“重建設(shè)、輕民生”的財(cái)政支出偏向有何聯(lián)系呢？一方面，轉(zhuǎn)移支付會(huì)刺激地方財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)張。盡管地區(qū)財(cái)力得到改善，但地方政府并沒(méi)有將轉(zhuǎn)移支付與本地稅收當(dāng)作相同的財(cái)政收入同等對(duì)待。較于本級(jí)稅收收入，一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府公共支出增長(zhǎng)的刺激作用更強(qiáng)（Gramlich和Galper，1973），學(xué)術(shù)界認(rèn)為這種“粘蠅紙效應(yīng)”是轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地方支出規(guī)模持續(xù)膨脹的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)實(shí)中，這一效應(yīng)不僅存在于西方國(guó)家（Hines和 Thaler，1995；Brennan和 Pincus，1996），以中國(guó)為樣本的研究也有類似發(fā)現(xiàn)（范子英和張軍，2010；付文林和沈坤榮，2012）。特別地，毛捷等（2015）的研究指出，“價(jià)格效應(yīng)”是轉(zhuǎn)移支付促使中國(guó)地方政府支出較快增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。①政府通過(guò)征稅籌集提供各類公共服務(wù)所需的資金會(huì)造成無(wú)謂損失（Harberger，1962）。如果以轉(zhuǎn)移支付作為資金來(lái)源，可降低甚至消除征稅的籌資成本，導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)格的下降。另一方面，財(cái)力改善還可能扭曲地方政府的財(cái)政支出行為。作為彌補(bǔ)落后地區(qū)財(cái)政缺口、調(diào)節(jié)政府間收入分配的重要工具，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的核心目的是為了更好地保障落后地區(qū)地方政府提供民眾所需公共物品的能力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。在良好的制度設(shè)計(jì)下，轉(zhuǎn)移支付確實(shí)可以降低地方政府增加經(jīng)濟(jì)性公共品的邊際收益，增加有利于本地居民的社會(huì)性公共品供給（Hindriks等，2008；Weingast，2009）。然而，在對(duì)地方政府支出選擇的約束方面，中國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并沒(méi)有發(fā)揮顯著作用，反而進(jìn)一步加劇了支出結(jié)構(gòu)的扭曲（尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤榮，2012；李永友和張子楠，2017）。

盡管有關(guān)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府支出行為的研究已較為豐富，但其中對(duì)轉(zhuǎn)移支付不確定性作用的關(guān)注卻并不多。這種不確定性直接來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理制度上的不規(guī)范，相關(guān)研究的不足將可能直接導(dǎo)致政府官員和學(xué)術(shù)界無(wú)法認(rèn)清中國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題的全貌，無(wú)益于現(xiàn)代財(cái)政制度的順利構(gòu)建。需要特別說(shuō)明的是，參照王小龍和余龍（2018）的做法，后文將這種不確定性亦稱為“波動(dòng)”，兩者無(wú)差異。

在我國(guó)財(cái)政縱向失衡問(wèn)題突出的背景下，轉(zhuǎn)移支付已然成為地方政府的重要財(cái)力來(lái)源。從理論上來(lái)講，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)在很大程度上意味著地方財(cái)政收入的不穩(wěn)定以及地方政府預(yù)算約束的硬化，無(wú)疑將阻礙地方更好地實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。為了應(yīng)對(duì)這種財(cái)政收入的不穩(wěn)定性，地方政府可以通過(guò)調(diào)整收入和支出行為兩種方式進(jìn)行化解。首先，財(cái)力不穩(wěn)定會(huì)激發(fā)地方政府增加自身可用財(cái)政收入的財(cái)政激勵(lì)，通過(guò)培育自身稅源以增強(qiáng)自有財(cái)力的規(guī)模，而財(cái)源增長(zhǎng)同時(shí)還意味著GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)，使得地方政府在與其他地方政府的“晉升錦標(biāo)賽”中占據(jù)優(yōu)勢(shì)。除此之外，中國(guó)現(xiàn)行的稅制在其產(chǎn)生伊始便存在著“寬打窄用”的特點(diǎn)，這也是中國(guó)目前法定稅率和實(shí)際稅負(fù)存在很大差別及稅收征管力度存在巨大“征管空間”的重要原因。②“寬打”是指稅制架構(gòu)，“窄用”是指稅收收入規(guī)模（高培勇，2006）。稅收“征管空間”的存在使得地方政府在面對(duì)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以通過(guò)加強(qiáng)稅收征管的方式來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)（Chen，2017；王小龍和余龍，2018）。其次，財(cái)力不穩(wěn)定會(huì)導(dǎo)致地方政府調(diào)整自身的支出行為。即從支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行調(diào)整。財(cái)政支出的剛性特征幾乎是全世界普遍的財(cái)政現(xiàn)象，這意味著短期內(nèi)地方政府想要縮減財(cái)政支出規(guī)模是非理性和不可行的。此時(shí)，在支出規(guī)模調(diào)整空間受限的情況下，改變支出結(jié)構(gòu)，尤其是通過(guò)增加財(cái)政支出中基礎(chǔ)建設(shè)等生產(chǎn)性支出比重，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)自然就成為了各個(gè)地方政府更為現(xiàn)實(shí)的選擇。

區(qū)別于以往文獻(xiàn)，本文從不確定性的分析視角出發(fā)，探討轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)財(cái)政支出偏向的影響，以期進(jìn)一步補(bǔ)充現(xiàn)有文獻(xiàn)。本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：第一，擴(kuò)展了Cai和Treisman（2005）、馬光榮等（2016）的研究，嘗試將轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)納入影響地方政府支出決策的分析框架，系統(tǒng)分析了轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)影響地方財(cái)政支出偏向的理論機(jī)理。第二，利用樣本量較大的縣級(jí)數(shù)據(jù)構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型實(shí)證考察了轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)與地方財(cái)政支出偏向之間的關(guān)系，并區(qū)分一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)還探討了兩者關(guān)系在不同財(cái)政自給率政府之間的異質(zhì)性，以期為完善中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度提供決策參考和依據(jù)。第三，通過(guò)控制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率，排除了“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)導(dǎo)致地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改變”這一潛在競(jìng)爭(zhēng)性假說(shuō)的干擾，使得估計(jì)結(jié)果更加干凈，結(jié)論更有說(shuō)服力。

二、制度背景與特征事實(shí)

（一）中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的演進(jìn)。任何一個(gè)現(xiàn)代的先進(jìn)國(guó)家，只要其有兩個(gè)層次以上的政府，并且下級(jí)政府間存在較大的區(qū)域財(cái)政能力差距，都會(huì)有不同形式的政府間縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度始于1994年的分稅制財(cái)政體制改革，這次改革重新劃分了中央和地方政府間的財(cái)權(quán)，增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控和政策導(dǎo)向能力，但這是以地方財(cái)政讓渡一部分財(cái)力為代價(jià)的。①分稅制改革之前，中央政府同地方政府之間雖然也廣泛地存在著財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付，如體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)那只是傳統(tǒng)的財(cái)政管理體制下政府間財(cái)政分配關(guān)系的某種必要形式，同分稅制財(cái)政體制下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在較大的差別。為了保障地方政府的既得利益不受損害，確保新財(cái)政體制改革的順利推進(jìn)，在充分借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)對(duì)當(dāng)時(shí)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和形式進(jìn)行了重新調(diào)整。除保留中央財(cái)政對(duì)地方的定額補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和地方上解外，國(guó)家財(cái)政根據(jù)當(dāng)時(shí)央、地政府之間固定收入范圍和數(shù)量變動(dòng)的新情況，特別建立了中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還制度。

此外，為了讓地方政府有足夠的財(cái)力完成相應(yīng)的公共服務(wù)供給責(zé)任，中國(guó)還逐步建立了以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付旨在彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均衡化。②財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和縣鄉(xiāng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府讓渡給相對(duì)落后的下級(jí)政府的支出補(bǔ)助，且該補(bǔ)助通常沒(méi)有被指定具體的支出方向，所以得到撥款的地方政府可以自主安排。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，以及對(duì)委托地方政府代理的一些事務(wù)或中央地方共同承擔(dān)事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的補(bǔ)助資金。絕大部分的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在下達(dá)時(shí)就已經(jīng)被指定了明確的用途，地方政府也必須按規(guī)定的用途使用。在2009年，中央重新調(diào)整和歸并了對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。從此，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度只包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三大形式。③一般性轉(zhuǎn)移支付由原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付更名而來(lái)，原一般性轉(zhuǎn)移支付更名為均衡性轉(zhuǎn)移支付，成為一般性轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)種類。

分稅制改革后，在“財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下移”的中國(guó)式分權(quán)背景下，地方財(cái)政收支矛盾日益嚴(yán)重，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的比重不斷上升。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付總量從1994年的約497億元增加至 2017年的57 000多億元。進(jìn)一步，地方財(cái)政收入中轉(zhuǎn)移支付的比重也隨之逐年提高，從1994年的10.57%升到2017年的36.44%。相比之下，稅收返還占比由1994 年的40.25%降至2017年的5.13%。④稅收返還的數(shù)額與稅收基數(shù)和稅收增長(zhǎng)率直接掛鉤，以“?；鶖?shù)”為主。因此，隨著時(shí)間的推移，稅收返還的相對(duì)數(shù)額逐漸降低。轉(zhuǎn)移支付不僅在規(guī)模上不斷增加，在結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了巨大變化，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重分別從1994年的2.89%和7.68%提高至2017年的22.45%和13.98%。⑤相關(guān)數(shù)據(jù)和圖形讀者如有需要，可向作者索取。

（二）轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)產(chǎn)生的原因。越是基層的政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度越高。在“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的過(guò)程中，縣級(jí)政府獲得轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)張無(wú)疑是導(dǎo)致其波動(dòng)的一個(gè)可能因素。除此之外，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理制度的不規(guī)范也是轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生波動(dòng)的重要原因。作為財(cái)政支出的基本形式之一，制度的規(guī)范透明本應(yīng)是轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理的內(nèi)在要求，然而現(xiàn)行制度卻仍然存在諸多缺陷與不足。首先，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模巨大，分配方式不夠規(guī)范透明。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常以項(xiàng)目的形式下達(dá)，使用時(shí)需要地方部門逐級(jí)向上申請(qǐng)，再由相應(yīng)的中央職能部門負(fù)責(zé)審批。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的不確定性較大，也比較容易受到政治、經(jīng)濟(jì)和人為因素的影響（范子英和李欣，2014）。在預(yù)算執(zhí)行中，突然新增下達(dá)轉(zhuǎn)移支付的情況也經(jīng)常出現(xiàn)。而中國(guó)恰恰存在著規(guī)模巨大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，2011年之前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模的比重甚至一度保持在50%以上。其次，盡管一般性轉(zhuǎn)移支付主要按照因素法進(jìn)行分配，但其中依舊存在很多不規(guī)范的問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出有很大的主觀判斷性，指標(biāo)的選擇也有待進(jìn)一步改進(jìn)（安體富，2007）。此外，由于中國(guó)省以下各級(jí)地方政府之間的權(quán)責(zé)不明確，省以下一般性轉(zhuǎn)移支付的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配依據(jù)更是不具體、不科學(xué)，每個(gè)縣（市、區(qū)）級(jí)政府難以根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公式測(cè)算和印證上級(jí)撥付轉(zhuǎn)移支付資金的準(zhǔn)確性，造成部分縣（市、區(qū)）在不同年度的一般性轉(zhuǎn)移支付金額波動(dòng)較大（伏潤(rùn)民等，2011）。再者，在中國(guó)多級(jí)政府體系中，存在著嚴(yán)重的上級(jí)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的截留問(wèn)題。在自上而下的資金流動(dòng)過(guò)程中，中央政府的資金通常并不能順利達(dá)到基層政府。上級(jí)地方政府“雁過(guò)拔毛”，截留了本應(yīng)撥付給下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量出現(xiàn)一定不確定性。最后，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督。除了前文提及的上下級(jí)政府間的縱向責(zé)權(quán)利不明確，當(dāng)前我國(guó)同級(jí)政府內(nèi)部各部門之間橫向責(zé)權(quán)利也同樣缺乏有效的責(zé)任分配機(jī)制，責(zé)任主體的不確定性意味著監(jiān)督無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。此外，由于監(jiān)督手段與方式的科學(xué)性、信息獲取的及時(shí)性、監(jiān)督主體間配合的協(xié)同性等方面也都存在問(wèn)題，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督體系并不完善、監(jiān)督力度不足。如圖1所示，縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)在樣本期間內(nèi)呈現(xiàn)出先上升后穩(wěn)步下降再上升的趨勢(shì)，出現(xiàn)了一定程度的反復(fù)性。①得益于預(yù)算管理理念和技術(shù)的提升，轉(zhuǎn)移支付調(diào)動(dòng)情況在2000年以后得到了一定程度緩和。而2007年后轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)上升的一個(gè)可能原因在于，2007年和2008年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模出現(xiàn)了較大幅度增長(zhǎng)。根據(jù)財(cái)政部官方統(tǒng)計(jì)，2005年和2006年轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)率分別為21.59%和30.57%，而2007年和2008年分別為46.18%和33.70%。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增幅分別為37.48%和56.35%，即轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)主要來(lái)源于預(yù)算管理規(guī)范程度更低的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的大幅提升。

圖1 中國(guó)縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的平均變化趨勢(shì)

三、理論框架

為闡明轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)如何影響地方財(cái)政支出偏向，借鑒Cai和Treisman（2005）以及馬光榮等（2016）的理論模型并納入轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)，本文構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的拓展理論框架。該模型的基本邏輯在于：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金是地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，當(dāng)?shù)胤秸@得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，地方政府財(cái)政收入也相應(yīng)出現(xiàn)不確定性，從而導(dǎo)致地方政府的期望效用出現(xiàn)損失。在這種情況下，為了彌補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)帶來(lái)的效用損失，地方政府有激勵(lì)以增加公共支出中生產(chǎn)性支出比重的方式謀求促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的相對(duì)穩(wěn)定和自身期望效用的最大化。

（一）基本假設(shè)。假設(shè)一個(gè)國(guó)家由N個(gè)地方政府組成，每個(gè)地方政府的財(cái)政支出包含兩個(gè)部分，即生產(chǎn)性支出Gi和福利性支出Hi。其中，生產(chǎn)性支出可以提高本地的全要素生產(chǎn)率直接進(jìn)入生產(chǎn)過(guò)程，而福利性支出不具有這一功能。不失一般性，假定地區(qū)生產(chǎn)函數(shù)符合Cobb-Douglas形式，具體表現(xiàn)為： Fi=AiKiαGβi。其中，下標(biāo)i代表地方政府，F(xiàn)i和Ki為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)出和資本存量，Gi是地方政府的生產(chǎn)性支出。同時(shí)，Ai代表全要素生產(chǎn)率，由每個(gè)地方自身的稟賦決定。此外，α和β分別代表要素K和G的產(chǎn)出彈性，且滿足α＞0、β＞0且α+β＜1，這保證了K和G存在規(guī)模報(bào)酬遞減，因?yàn)樯a(chǎn)過(guò)程中還需要土地和勞動(dòng)力等固定投入。

現(xiàn)實(shí)中，地方政府不僅追求本地產(chǎn)出水平的最大化，也會(huì)關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?。為此，本文將地方政府的效用函?shù)U設(shè)定為如下擬線性的形式： Ui=Fi+λi(Hi)。λi介于0和無(wú)窮大之間，反映了地方政府效用在產(chǎn)出和居民福利之間的權(quán)衡。同時(shí)，地方政府的支出行為受到如下收入條件約束： Gi+Hi=Si+τFi。其中，τ是產(chǎn)出稅率。對(duì)于每個(gè)地區(qū)而言，假定稅率是相同的。顯然，τFi是地方政府獲得的地方稅收收入。除了向本地企業(yè)征稅，地方政府還將獲得中央政府給的轉(zhuǎn)移支付Si。

隨后，以一般性轉(zhuǎn)移支付為例，假定中央政府分配轉(zhuǎn)移支付的方式為： Si=σ(F0-Fi)。其中，F(xiàn)0是中央政府設(shè)定的一個(gè)外生參數(shù)，遠(yuǎn)大于任何地方政府的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出Fi，因此每個(gè)地區(qū)都可以獲得一定額度的中央轉(zhuǎn)移支付。σ是轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，數(shù)值越大意味著地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的均等化程度越高。特別地，本文假定τ＞σ，即相比于轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能更有效地提高地方財(cái)力。

（二）模型求解與分析。本文框架的博弈規(guī)則為：轉(zhuǎn)移支付分配方案由中央政府事先決定，地方政府在得知分配方案的基礎(chǔ)上，確定生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給數(shù)量Gi來(lái)實(shí)現(xiàn)自身效用的最大化，投資者在地區(qū)間進(jìn)行投資Ki。假定資本在地區(qū)間是完全自由流動(dòng)的，可以預(yù)期各地區(qū)的資本收益率r在均衡狀態(tài)下理應(yīng)相等。結(jié)合地區(qū)生產(chǎn)函數(shù)，不難得到如下均衡方程： ( 1-τ)?Fi|?Ki=r。較于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，每個(gè)地方的資本存量相對(duì)有限，對(duì)資本回報(bào)率的影響[幾乎可以忽略不]計(jì)，因此可以將r視為外生。隨后，整理均衡方程可得各地區(qū)的均衡資本存量為： Ki=(1/r)(1-τ)αAiGβ

i

1/(1-α)。

不同于既有文獻(xiàn)將轉(zhuǎn)移支付Si視為恒定值，本文重點(diǎn)考察轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)如何影響地方政府的財(cái)政支付偏向。基于此，借鑒Han和Qiu（2007）的思路，設(shè)定轉(zhuǎn)移支付Si是隨機(jī)變量，服從均勻分布P=[p1, p2]且均值為p。此時(shí)，地區(qū)政府面臨的優(yōu)化問(wèn)題為： m axGiE(Ui)=E[Fi+λiln(Hi)]。容易得到相應(yīng)一階條件為： ? Fi/?Gi+(?Fi/?Ki)(?Ki/?Gi)= λi/[E(Si+τFi-Gi|P)+λi(τ-σ)]。其中，等式左側(cè)代表生產(chǎn)性支出Gi帶來(lái)的邊際效用；等式右側(cè)代表福利性支出Hi帶來(lái)的邊際效用，亦可稱之為生產(chǎn)性支出Gi的機(jī)會(huì)成本。換言之，當(dāng)且僅當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入被用于生產(chǎn)性支出和福利性支出的邊際效用相等時(shí)，地方政府才能實(shí)現(xiàn)期望效用最大化。

進(jìn)一步，考慮另一種情形，假定轉(zhuǎn)移支付Si服從均勻分布Q=[q1, q2]，均值為p且 Q ?P。即，與初始情形相比，來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付均值相同，但方差變大，這意味著轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)有所加強(qiáng)。在這一情形下，地方政府為維持期望效用不變，需要將福利性支出的邊際效用保持在原有水平，此時(shí)生產(chǎn)性支出Gi′需滿足：λi/[E(Si+τFi-Gi|P)+λi((τ-σ)]= λi/[E)(Si+τFi-Gi|Q)+λi(τ-σ)]。顯然，該等式成立的充要條件為： E (Si+τFi-Gi|P)=ESi+τFi-G′i|Q。結(jié)合 Si=σ(F0-Fi)可得，Si+τFi等于σF0+（τ-σ）Fi。由于轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)通過(guò)生產(chǎn)性支出傳遞到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，加之生產(chǎn)函數(shù)Fi是一個(gè)凹函數(shù)，依據(jù)確定性等值定理或詹森不等式可知：轉(zhuǎn)移支付不確定性越大，函數(shù)Si+τFi-Gi的凹性越強(qiáng)，對(duì)應(yīng)的期望值越小。①在計(jì)量分析中，為消除轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)之外的其他不確定性因素，本文對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)進(jìn)行了控制?；诖耍胤秸畠A向于增加生產(chǎn)性支出以確保充要條件成立，進(jìn)而維持地方政府的期望效用，此時(shí)有Gi′＞Gi。②此處存在一個(gè)潛在假定，即 ( τ -σ)?Fi/?Gi-1 ＞ 0。這一不等式表明，單位生產(chǎn)性支出帶來(lái)的財(cái)政收入凈增加（地方稅收增加額扣除轉(zhuǎn)移支付減少額）要大于邊際成本。顯然，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施存量尚且不足的中國(guó)而言，該約束條件理應(yīng)存在，否則說(shuō)明生產(chǎn)性支出已經(jīng)飽和，地方政府不再具有增加生產(chǎn)性支出的動(dòng)機(jī)。結(jié)合前述理論分析，本文提出如下待檢驗(yàn)的研究假說(shuō)：轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)會(huì)加劇地方政府對(duì)生產(chǎn)性支出的偏向。

四、計(jì)量模型、指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

（一）計(jì)量模型。借鑒以往研究的做法（付文林和沈坤榮，2012；李永友和張子楠，2017；王小龍和余龍，2018），本文的計(jì)量模型設(shè)定形式如下：

其中，exp為縣（市、區(qū)）的財(cái)政支出偏向；tf為核心解釋變量，代表i縣（市、區(qū)）第t年的轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)程度；X為一系列縣級(jí)層面的控制變量，包括縣（市、區(qū)）財(cái)政自主度、財(cái)政支出規(guī)模、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率；αi為縣級(jí)政府的固定效應(yīng)，可以在一定程度上控制各縣（市、區(qū)）不隨時(shí)間變化因素對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的影響；δt為時(shí)間固定效應(yīng)，可以在一定程度上控制與時(shí)間因素相關(guān)的政策變動(dòng)所帶來(lái)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)。同時(shí)，由于各省份財(cái)政制度存在比較大的差異，省以下轉(zhuǎn)移支付制度及其具體執(zhí)行也各不相同，為了降低省份層面政策變動(dòng)對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響，進(jìn)一步加入了省份與年份的雙向固定效應(yīng)，用 μpt表示。 ∈為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

值得強(qiáng)調(diào)的是，本文對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率進(jìn)行了控制。加入該控制變量的主要原因在于：一個(gè)地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模同其經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，所以轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)很有可能會(huì)受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)的影響，而理論和實(shí)踐又表明生產(chǎn)性財(cái)政支出是各個(gè)國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的主要手段。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，政府往往會(huì)相機(jī)地通過(guò)改變其財(cái)政支出行為以實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定（Auerbach，2009），且政府支出行為的周期性特征在落后地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出（賈俊雪等，2012）。因此，在證明轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)會(huì)影響地方財(cái)政支出決策時(shí)，本文不得不排除的一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性假說(shuō)就是“地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)導(dǎo)致了地方財(cái)政結(jié)構(gòu)發(fā)生改變”。

除此之外，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)可以細(xì)分為兩種不同情形，分別對(duì)應(yīng)于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模減少和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加帶來(lái)的波動(dòng)加劇。然而，無(wú)論轉(zhuǎn)移支付規(guī)模如何變化，地方政府的財(cái)政支出行為均會(huì)受到影響（付文林和沈坤榮，2012；馬光榮等，2016）?；诖?，為剔除轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變動(dòng)對(duì)財(cái)政支出偏向的影響，本文還在回歸模型中控制了轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。通過(guò)這一模型設(shè)定形式確保計(jì)量模型（1）識(shí)別得到的財(cái)政支付偏向改變更多是由于轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)本身而非轉(zhuǎn)移支付規(guī)模變動(dòng)帶來(lái)的。特別地，由于同時(shí)控制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使得本文聚焦的轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)主要是由預(yù)算管理不規(guī)范產(chǎn)生的。事實(shí)上，在控制宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基礎(chǔ)上，無(wú)論轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增加還是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模減少都是預(yù)算管理不規(guī)范的突出表現(xiàn)。

（二）變量定義。本文被解釋變量為財(cái)政支出偏向，參照尹恒和朱虹（2011）及范慶泉等（2015）的研究，用該縣（市、區(qū)）基本建設(shè)支出、農(nóng)林水利和氣象支出之和占一般預(yù)算支出的比重進(jìn)行衡量。③需要特別說(shuō)明的是，相比一般性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了資金的具體用途。在理想情況下，財(cái)政支出偏向的度量應(yīng)當(dāng)剔除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)支出。然而，限于數(shù)據(jù)的可獲得性，作者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前階段尚且無(wú)法得知專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體用途。另外，盡管專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金具有特定用途且存在監(jiān)督機(jī)制，但“挪用”行為依舊存在且程度多大未可知（馬光榮等，2016）。在一般情況下，地方財(cái)政支出中生產(chǎn)性支出占比越高，說(shuō)明地方政府越偏向于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而忽略民生公共服務(wù)的供給。進(jìn)一步，本文借鑒以往研究的做法（Huang等，2015；王小龍和余龍，2018），采用移動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)差衡量波動(dòng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付不確定性進(jìn)行測(cè)度，度量方式為一個(gè)縣（市、區(qū)）當(dāng)年以及過(guò)去兩年共計(jì)三年的轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率的標(biāo)準(zhǔn)差。此外，控制變量在本文中的度量方式依次為：用一般預(yù)算收入與一般預(yù)算支出的比值衡量財(cái)政自主度，用一般預(yù)算支出占當(dāng)年GDP的比值衡量財(cái)政支出規(guī)模，用轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占一般預(yù)算收入的比重來(lái)衡量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，用財(cái)政供養(yǎng)人口的自然對(duì)數(shù)來(lái)衡量財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模，用當(dāng)年與過(guò)去兩年的實(shí)際GDP增長(zhǎng)率標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率。

（三）數(shù)據(jù)來(lái)源。本文縣級(jí)層面的數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部預(yù)算司和國(guó)庫(kù)司編制的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》（1998-2007年），該統(tǒng)計(jì)資料中包含了較為豐富的省、市、縣三級(jí)政府的財(cái)政收支數(shù)據(jù)和部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，考慮到研究的需要和數(shù)據(jù)可得性，最終將樣本期間確定為2000-2006年。針對(duì)原始數(shù)據(jù)中可能存在的問(wèn)題，本文進(jìn)行了如下處理：第一，剔除各分項(xiàng)財(cái)政支出規(guī)模之和大于財(cái)政總支出的樣本；第二，對(duì)主要變量進(jìn)行了前后各0.5%的縮尾處理，以避免樣本異常值對(duì)回歸結(jié)果造成的干擾；第三，為了消除通貨膨脹因素的干擾，將所有名義指標(biāo)根據(jù)各省各年CPI指數(shù)平減到2000年的固定價(jià)格水平。按照上述步驟處理后，最終得到樣本期間內(nèi)近2萬(wàn)個(gè)觀測(cè)值，涉及2 859個(gè)縣級(jí)行政單位。①限于篇幅，描述性統(tǒng)計(jì)表格未列出，若有需要可向作者索要。

五、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果。表1匯報(bào)了基準(zhǔn)回歸結(jié)果。為說(shuō)明估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文逐步增加控制變量。容易看出，無(wú)論采用何種形式的模型設(shè)定，轉(zhuǎn)移支付不確定性的回歸系數(shù)均顯著為正，這表明轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方政府生產(chǎn)性支出偏向存在顯著促進(jìn)作用。特別地，當(dāng)納入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率和省份年份雙向固定效應(yīng)后，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的系數(shù)雖然出現(xiàn)一定程度的降低，但其影響方向及其顯著性水平并沒(méi)有發(fā)生變化。以第4列為例，轉(zhuǎn)移支付不確定性的系數(shù)為0.0078，即轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率每增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，地方生產(chǎn)性支出占比將上升0.78%。此外，財(cái)政支出規(guī)模、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)率的回歸系數(shù)顯著為正，財(cái)政自由度的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，而財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)?？紤]到控制變量的回歸系數(shù)十分穩(wěn)健，下文不再贅述。

表1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

（二）內(nèi)生性討論?？紤]到本文在衡量轉(zhuǎn)移支付時(shí)使用了當(dāng)期轉(zhuǎn)移支付，為減少內(nèi)生性問(wèn)題對(duì)估計(jì)結(jié)果帶來(lái)的偏誤，借鑒已有文獻(xiàn)（王小龍和余龍，2018），選取同一地級(jí)市其他縣（市、區(qū)）上一期的轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)均值作為該縣（市、區(qū)）轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的工具變量。一般而言，同一地級(jí)市內(nèi)相鄰地區(qū)上一期的轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)不會(huì)影響本地當(dāng)期的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，同時(shí)由于面臨類似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地理位置等稟賦特征，又與該縣轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)具有一定的相關(guān)性，在理論上滿足工具變量對(duì)相關(guān)性和外生性的要求。表2第1和2列匯報(bào)了2SLS估計(jì)結(jié)果。第一階段回歸結(jié)果顯示，F(xiàn)值明顯大于10，在一定程度上可排除弱工具變量的可能性，顯著為正的工具變量回歸系數(shù)證實(shí)了其與核心解釋變量的相關(guān)性。進(jìn)一步，第二階段回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的估計(jì)系數(shù)顯著為正且數(shù)值大小保持穩(wěn)定，這說(shuō)明基準(zhǔn)回歸結(jié)果（見(jiàn)表1）在考慮模型內(nèi)生性問(wèn)題后依舊成立。

表2 工具變量的2SLS估計(jì)結(jié)果

使用工具變量進(jìn)行估計(jì)的有效性需要首先確保其符合排除性約束條件，即工具變量只能通過(guò)內(nèi)生解釋變量這一條渠道對(duì)結(jié)果變量產(chǎn)生影響。盡管本文認(rèn)為同一地級(jí)市內(nèi)部其他地區(qū)上一期的轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)不會(huì)影響本地當(dāng)年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，但這種定性討論的方法并不具有很強(qiáng)的說(shuō)服力。因此，本文進(jìn)行了兩項(xiàng)額外的檢驗(yàn)。首先，如表2第3列所示，將工具變量放入基準(zhǔn)回歸方程。不難發(fā)現(xiàn)，與表1第4列的估計(jì)結(jié)果相比，工具變量與內(nèi)生變量的估計(jì)系數(shù)相差不大。同時(shí)，由表2第4列可知，當(dāng)將工具變量和內(nèi)生變量一并納入回歸方程時(shí)，工具變量估計(jì)系數(shù)的大小不僅出現(xiàn)了明顯下降，而且在至少10%的水平上并未表現(xiàn)出相應(yīng)的顯著性。這些結(jié)果充分表明，該工具變量基本能夠滿足排他性約束的假定。其次，遵照Conley等（2012）和劉暢等（2017）的做法，放松排他性假定的約束，顯然，即便在工具變量近似外生情形下，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的估計(jì)系數(shù)仍然是穩(wěn)健顯著為正的。①感謝匿名審稿人的建設(shè)性意見(jiàn)。限于篇幅，利用UCI方法估計(jì)的工具變量回歸系數(shù)圖沒(méi)有匯報(bào)，如有需要可向作者索取。

（三）異質(zhì)性分析。

1. 按一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分組?？紤]到不同類型轉(zhuǎn)移支付在資金規(guī)定用途方面的差異，本文將《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中的專項(xiàng)補(bǔ)助定義為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和原體制性補(bǔ)助之和作為一般性轉(zhuǎn)移支付。估計(jì)結(jié)果顯示，一般性轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有顯著的正向影響（見(jiàn)表3第1列），而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)未表現(xiàn)出顯著影響（見(jiàn)表3第2列），但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的系數(shù)略大于一般性轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)。事實(shí)上，由于樣本期間內(nèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比高于一般性轉(zhuǎn)移支付，在這種情況下其對(duì)地方支出的影響大于一般性轉(zhuǎn)移支付符合邏輯。值得注意的是，無(wú)論是一般性轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)，其對(duì)地方財(cái)政支出偏向的影響均較小?？梢酝茢?，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政支出偏向的正向影響更多是由于內(nèi)部結(jié)構(gòu)比例的相對(duì)變動(dòng)，而非各構(gòu)成部分的自身波動(dòng)。即，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總量中的相對(duì)重要性是理解表1結(jié)果的關(guān)鍵所在，而非兩者自身的增長(zhǎng)率波動(dòng)。

2. 按區(qū)域不同特征分組。

（1）按東、中、西三大區(qū)域分組的回歸結(jié)果。①東部地區(qū)包括11個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)有8個(gè)省級(jí)行政區(qū)，分別是山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括的省級(jí)行政區(qū)共12個(gè)，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古。表4第1至3列的估計(jì)結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)中部地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的正向影響最大，其次是西部地區(qū)，而對(duì)東部地區(qū)生產(chǎn)性支出偏向的正向影響最小。同時(shí)，Wald統(tǒng)計(jì)量表明，中西部地區(qū)不存在顯著差異，但與東部地區(qū)的差異通過(guò)了1%水平的顯著檢驗(yàn)。出現(xiàn)這一結(jié)果的原因在于：中國(guó)中西部地區(qū)大都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，其財(cái)政收入來(lái)源中有較大比例來(lái)源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)其支出偏向的影響更大且更顯著。而東部地區(qū)更多承擔(dān)了對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政“幫扶”的角色，其財(cái)政活動(dòng)更多是依靠自身財(cái)源收入而非轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的反應(yīng)并不顯著。

表3 區(qū)分轉(zhuǎn)移支付類型

表4 按區(qū)域不同特征分組

（2）按轉(zhuǎn)移支付凈流入地和凈流出地分類的分組回歸結(jié)果。根據(jù)各省財(cái)政凈轉(zhuǎn)移支付情況，將中國(guó)31個(gè)省份分為財(cái)政資金凈流入地和凈流出地。②參照付文林和沈坤榮（2012）的研究，這里的財(cái)政資金凈流出地包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東和廣東，其他為財(cái)政資金凈流入地。表4第4至5列的估計(jì)結(jié)果表明，無(wú)論是財(cái)政資金凈流入地還是財(cái)政資金凈流出地，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政支出偏向的影響均顯著為正，但后者系數(shù)（0.0039）要明顯小于轉(zhuǎn)移支付凈流入地區(qū)（0.0094），且兩者差異通過(guò)了Wald檢驗(yàn)（p值為0.043），這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)財(cái)政支出偏向的加劇作用更多體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付凈流入地區(qū)。

（3）按財(cái)政自給率高低分組的回歸結(jié)果。財(cái)政自給率越高，意味著地方政府的財(cái)政支出主要由自身財(cái)力解決，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)其財(cái)政支出偏向的影響理應(yīng)不大。與之相反，對(duì)財(cái)政自給率低的地方政府而言，財(cái)政支出中有很大部分需要依靠中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)財(cái)政支出偏向的影響理應(yīng)非常顯著。表4第6至7列的估計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，盡管轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政支出偏向的正向影響與財(cái)政自給率無(wú)關(guān)，但作用強(qiáng)度在財(cái)政自給率低的地區(qū)更為凸顯，且Wald檢驗(yàn)（p值為0.000）證實(shí)兩者的差異顯著。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

1. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)一：更換轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的衡量指標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)影響地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分析結(jié)果在很大程度上依賴于轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)衡量指標(biāo)的設(shè)定。為證實(shí)前文結(jié)果的穩(wěn)健性，本文分別選取了“當(dāng)年和前一年”兩年的轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率的標(biāo)準(zhǔn)差（見(jiàn)表5第1列）、“前三年”轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率的標(biāo)準(zhǔn)差（見(jiàn)表5第2列）以及“前四年”轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率的標(biāo)準(zhǔn)差（見(jiàn)表5第3列）作為轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的衡量指標(biāo)，其余控制變量和固定效應(yīng)與基準(zhǔn)回歸一致。顯然，估計(jì)結(jié)果均呈現(xiàn)出與前文一致的顯著性和系數(shù)符號(hào)。

表5 更換被解釋變量和解釋變量衡量指標(biāo)

2. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)二：更換財(cái)政支出偏向的衡量指標(biāo)。本文還進(jìn)一步“放大”或“縮小”生產(chǎn)性支出的計(jì)算口徑，通過(guò)變換主要解釋變量的度量方式對(duì)研究結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。表5第4列僅考慮基本建設(shè)支出為生產(chǎn)性支出的情況，估計(jì)結(jié)果在1%水平上顯著為正。同時(shí)，遵照尹恒和朱虹（2011）的做法，表5第5列將基本建設(shè)支出和支援農(nóng)村生產(chǎn)支出作為生產(chǎn)性支出，估計(jì)系數(shù)的顯著性和符號(hào)依舊未發(fā)生改變。最后，借鑒饒曉輝和劉芳（2014）的思路，將教育支出合并到生產(chǎn)性支出，以此得到生產(chǎn)性支出的大口徑指標(biāo)，表5第6列的估計(jì)結(jié)果依舊顯著為正。

3. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)三：排除其他重大事件。本文的樣本期間為2000—2006年，樣本期間內(nèi)存在兩個(gè)可能的重要事件：一是2002年的所得稅收入中央和地方政府分成比例改革；二是2005年的取消農(nóng)業(yè)稅改革。①盡管我國(guó)自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，取消除煙葉稅之外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，全部免征牧業(yè)稅，但根據(jù)現(xiàn)有的研究資料顯示（陳曉光，2016；謝貞發(fā)等，2017），我國(guó)大面積全面取消農(nóng)業(yè)稅發(fā)生在2005年，故此處刪除2005年樣本。這兩次改革都增加了地方政府的財(cái)政壓力，面對(duì)財(cái)政壓力的沖擊，地方政府亦可能會(huì)改變自身的支出結(jié)構(gòu)，特別是增加生產(chǎn)性支出比重以實(shí)現(xiàn)財(cái)源增長(zhǎng)和財(cái)政收入穩(wěn)定。如果這一途徑存在，可能會(huì)對(duì)本文結(jié)論的準(zhǔn)確性產(chǎn)生一定影響。雖然謝貞發(fā)等（2017）的研究發(fā)現(xiàn)已否定農(nóng)業(yè)稅改革沖擊對(duì)縣級(jí)政府生產(chǎn)性支出存在顯著影響，但農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)林水利支出對(duì)第一產(chǎn)業(yè)GDP產(chǎn)生的影響并不會(huì)顯著增加稅收。在此，本文剔除了2002年之前和2005年之后的樣本，子樣本的回歸結(jié)果分別見(jiàn)表6第1列和第2列。容易看出，即便是刪除了這些年份的觀測(cè)值，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)財(cái)政支出偏向的正向影響和顯著性依舊十分穩(wěn)健，可以排除兩次改革對(duì)研究結(jié)論的干擾。

4. 穩(wěn)健性檢驗(yàn)四：控制財(cái)政體制改革。在2000-2006年的樣本期間內(nèi)，還有兩項(xiàng)同步進(jìn)行的財(cái)政體制改革，即“省直管縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”改革，這兩者也可能會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政支出偏向產(chǎn)生重要影響（陳思霞和盧盛峰，2014；張莉等，2018）。鑒于此，本文將“省直管縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”改革兩個(gè)虛擬變量分別加入計(jì)量模型（1），以期控制這兩項(xiàng)改革對(duì)財(cái)政支出偏向的影響。其中，如果該縣（市、區(qū)）在當(dāng)年實(shí)施了“省直管縣”改革以及“撤縣設(shè)區(qū)”改革，則取值為1，否則賦值為0。表6的回歸結(jié)果顯示，在控制了“省直管縣”（表6第3列）和“撤縣設(shè)區(qū)”（表6第4列）以及同時(shí)控制兩項(xiàng)改革（表6第5列）后，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的估計(jì)系數(shù)依舊顯著為正，且系數(shù)大小與基準(zhǔn)回歸結(jié)果（見(jiàn)表1）相差很小，可見(jiàn)本文結(jié)論并不會(huì)受到這兩項(xiàng)改革的影響。

此外，考慮到以 GDP 為考核標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升錦標(biāo)賽也是導(dǎo)致地方政府在支出中“重生產(chǎn)、輕服務(wù)”的重要原因，本文還在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中進(jìn)一步控制了縣（市、區(qū)）所在地級(jí)市的市委書記和市長(zhǎng)的任期、年齡以及縣（市、區(qū)）上一年度在地級(jí)市內(nèi)的GDP排名情況等相關(guān)信息，考慮這些因素后，本文的基本結(jié)論依舊成立。①限于篇幅，回歸結(jié)果未匯報(bào)，如有需要可來(lái)信索取。

表6 考慮其他重大事件和財(cái)政體驗(yàn)改革

六、研究結(jié)論

從中國(guó)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理制度出發(fā)，本文通過(guò)構(gòu)建理論框架系統(tǒng)闡述轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)影響地方財(cái)政支出偏向的內(nèi)在邏輯。理論分析表明，轉(zhuǎn)移支付不確定性會(huì)降低地方政府的期望效用，導(dǎo)致地方政府選擇通過(guò)增加生產(chǎn)性支出拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)彌補(bǔ)效用損失。隨后，基于縣級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果顯示，轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)率每增加1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，地方財(cái)政支出中生產(chǎn)性支出的比重將上升約0.8%。由此可見(jiàn)，面對(duì)財(cái)政收入不穩(wěn)定，確實(shí)會(huì)使地方政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加生產(chǎn)性支出、降低民生性支出。

進(jìn)一步的子樣本分析表明，不同類型的轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政支出偏向存在差異化影響。在中國(guó)，對(duì)地方政府財(cái)政支出偏向產(chǎn)生影響的主要是一般性轉(zhuǎn)移支付，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付未表現(xiàn)出對(duì)地方財(cái)政支出偏向有顯著影響，且兩者的比例構(gòu)成變動(dòng)亦是造成財(cái)政支出偏向的關(guān)鍵原因。此外，轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)地方財(cái)政支出決策的影響在不同類型地區(qū)表現(xiàn)出了一定的異質(zhì)性。轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)中西部地區(qū)地方財(cái)政支出偏向的影響明顯大于東部地區(qū)，同時(shí)轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)對(duì)財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向的影響集中體現(xiàn)于轉(zhuǎn)移支付凈流入地區(qū)和財(cái)政自給率比較低的地區(qū)。

在當(dāng)前階段，轉(zhuǎn)移支付是中央政府用來(lái)補(bǔ)助欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化供給和改善區(qū)域非平衡發(fā)展的重要工具。然而，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的過(guò)度依賴，反而使得轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)會(huì)進(jìn)一步加劇落后地區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)熱而民生建設(shè)投入不足的現(xiàn)實(shí)困境，違背了轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的初衷。黨的十九大會(huì)議報(bào)告明確提到要在2020到2035年間基本實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，需要從根本上解決地方政府生產(chǎn)性支出偏向的問(wèn)題。本文的研究結(jié)論認(rèn)為，進(jìn)一步合理規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理制度以減少基層政府獲得轉(zhuǎn)移支付的不確定性是一種可行的選擇。轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)的根源在于政府間與政府內(nèi)部權(quán)責(zé)利的不清晰，所以逐步深化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的改革對(duì)于減少基層政府轉(zhuǎn)移支付波動(dòng)意義重大。同時(shí)，繼續(xù)提高地方政府轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)期的準(zhǔn)確性。在加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付分配法制化的基礎(chǔ)上，建立和完善以過(guò)程控制為核心的轉(zhuǎn)移支付管理制度流程，以逐步形成科學(xué)、法治、高效、透明的轉(zhuǎn)移支付制度。