現(xiàn)實與理想的“認知”差距

【摘 要】 教育經(jīng)費管理的目標是最有效地配置資源，而現(xiàn)實與理想的差距是“認知”的差距。正是因為“認知”差距，預(yù)算管理者和預(yù)算執(zhí)行者對經(jīng)費需求都不夠完全了解，導(dǎo)致了“富貴病”和“饑餓癥”的產(chǎn)生。兩種毛病都會導(dǎo)致資源的浪費，影響教育事業(yè)的發(fā)展。文章通過分析我國教育經(jīng)費預(yù)算管理現(xiàn)實狀況和主要矛盾、預(yù)算管理理想狀態(tài)以及產(chǎn)生現(xiàn)實與理想差距的原因，指出了我國教育經(jīng)費預(yù)算管理的未來發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】 教育經(jīng)費; 預(yù)算管理; “認知”差距

【中圖分類號】 G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）09-0002-03

黨的十九大報告指出，建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育[1]。教育部數(shù)據(jù)顯示，自2000年以來全國教育經(jīng)費總投入不斷創(chuàng)新高，黨的十八大以后達到了每年國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例超過4%的目標。2017年全國教育經(jīng)費總投入超過了4.2萬億元。國家對教育經(jīng)費加大投入的同時也對教育經(jīng)費預(yù)算管理提出了更高的要求。

一、我國教育經(jīng)費預(yù)算管理環(huán)境和現(xiàn)實狀況

教育經(jīng)費管理是指遵循管理原理和有關(guān)法規(guī)制度，對教育經(jīng)費進行籌措、分配和使用的過程。要想管理好教育經(jīng)費，就必須遵照相應(yīng)的法律制度，根據(jù)教育經(jīng)費的特點進行管理。國家財政性教育經(jīng)費撥款是我國教育經(jīng)費的重要來源，教育預(yù)算是財政預(yù)算的重要組成部分，國家各級各類教育預(yù)算資金的來源、分配、使用、收支規(guī)模等，都是通過編制教育財政預(yù)算來實現(xiàn)的。

（一）教育經(jīng)費管理制度體系

教育經(jīng)費管理制度包括教育預(yù)算制度、教育會計制度、教育財務(wù)制度、教育決算制度、教育稅收制度和教育審計制度等，內(nèi)容繁多但是歸納起來，主要是遵從兩部法律。在我國，事業(yè)單位的經(jīng)費管理除了要像企業(yè)一樣遵照《會計法》，還必須遵照《預(yù)算法》。根據(jù)《會計法》，國家制定了《事業(yè)單位會計準則》和《事業(yè)單位會計制度》;根據(jù)《預(yù)算法》，國家制定了《事業(yè)單位財務(wù)準則》和《行政事業(yè)單位財務(wù)制度》。由于事業(yè)單位經(jīng)費屬于國家預(yù)算撥款，也常把事業(yè)單位會計稱為“預(yù)算會計”。根據(jù)事業(yè)單位的不同類型，又制定了不同類型事業(yè)單位具體的會計制度和財務(wù)制度，包括教育、科學(xué)、衛(wèi)生健康、測繪、地質(zhì)、文物、廣電、體育等。教育事業(yè)單位是其中重要的組成部分。預(yù)算管理在教育事業(yè)單位的經(jīng)費管理中具有舉足輕重的作用。從2019年1月1日起，行政事業(yè)單位將全面執(zhí)行《政府會計制度》。新的會計制度將使單位的會計核算具備財務(wù)會計和預(yù)算會計雙重功能，實現(xiàn)財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離并相互銜接，全面、清晰反映高等學(xué)校財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息。財務(wù)會計核算實行權(quán)責(zé)發(fā)生制;預(yù)算會計核算實行收付實現(xiàn)制[2]。

（二）教育事業(yè)單位經(jīng)費來源和分配模式

無論中國還是其他國家，教育經(jīng)費來源都是多元化的，國家財政投入和民間募集的比率決定了教育事業(yè)單位是公辦還是民辦性質(zhì)。我國教育事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要包括財政撥款收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入以及其他收入。黨的十九大報告對教育提出的要求是，要全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務(wù)，發(fā)展素質(zhì)教育，推進教育公平，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。鑒于教育在社會主義建設(shè)中的重要地位，財政性撥款是教育事業(yè)單位特別是高等教育經(jīng)費的主要來源。要實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的推進教育公平的要求，教育經(jīng)費的合理分配和安排尤為重要。以我國公辦高校經(jīng)費預(yù)算為例，不論是教育部直屬高校還是地方公辦院校，同級財政都會在年度預(yù)算中進行教育經(jīng)費安排。目前的高等教育經(jīng)費預(yù)算模式有兩條路徑：一條路徑是按照生均撥款，根據(jù)每所高校的實際招生人數(shù)，考慮學(xué)生所屬的專業(yè)學(xué)科系數(shù)（如工學(xué)、理學(xué)、醫(yī)學(xué)、文學(xué)、經(jīng)濟學(xué)）以及層級系數(shù)（本科、碩士、博士）以后計算出每所高校的基本預(yù)算安排;另一條路徑是根據(jù)項目需求，通過競爭性答辯擇優(yōu)支持的項目預(yù)算安排，如上海市教委推出的“內(nèi)涵建設(shè)項目”“應(yīng)用型本科項目”“高峰高原項目”“高水平大學(xué)項目”以及教育部不久前推出的“一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)項目”。

教育經(jīng)費的分配既是有計劃的市場經(jīng)濟，又是有競爭的計劃經(jīng)濟，前一種分配路徑可以看成是“按勞分配”，后一種分配方式近似于“有條件的按需分配”。從需求的角度來看，需要的其實是各種“物”，如學(xué)校校舍、體育場、實驗儀器設(shè)備、辦公家具、圖書資料等。但是我們拿到的不是“物”，而是“錢”。拿到的“錢”和需求的“物”是否匹配，數(shù)量和單價估算是否合理？會不會出現(xiàn)“跑冒滴漏”甚至“偷梁換柱”？這就是預(yù)算管理需要研究和解決的問題。

二、理想狀態(tài)的預(yù)算會計

預(yù)算的實質(zhì)是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实哪甓燃行载斦罩в媱潯膰覍用鎭砜?，它?guī)定國家財政收入的來源和數(shù)量、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。教育經(jīng)費預(yù)算管理的實質(zhì)是“量入為出，收支平衡”，把教育經(jīng)費配置到最必要也最需要的地方。要深入思考這個資源配置問題，不妨從是理想狀態(tài)的預(yù)算會計開始。

（一）理想狀態(tài)的會計

就像自然科學(xué)研究可以從真空、無聲的理想環(huán)境假設(shè)開始一樣，社會科學(xué)也可以從理想環(huán)境假設(shè)開始。對于會計學(xué)科而言，我們能夠勾勒出的理想狀態(tài)應(yīng)該是這樣的：經(jīng)濟以完美和完全的市場機制為特征，也就是說不存在信息不對稱或其他影響市場公平、有效運作的障礙。資產(chǎn)、負債的計價是建立在未來現(xiàn)金流量現(xiàn)值的基礎(chǔ)上。因為有套利保值行為的存在，資產(chǎn)的市價就等于該資產(chǎn)可以帶來未來經(jīng)濟流入的現(xiàn)值。財務(wù)報表可以同時具有完全的相關(guān)性和可靠性兩大信息質(zhì)量特征。

（二）理想狀態(tài)的預(yù)算管理

現(xiàn)代會計學(xué)科發(fā)展的成果是出現(xiàn)了管理會計和財務(wù)會計兩大分支。預(yù)算是管理會計的重要內(nèi)容。具體到預(yù)算管理，我們能夠勾勒出的理想狀態(tài)應(yīng)該是這樣的：經(jīng)濟以完美和完全的市場機制為特征，不存在信息不對稱或其他影響配置效率的障礙。經(jīng)濟資源按照最有效率的方式配置到所有需要的部門。資源分配者能夠充分了解并且及時掌握資源消耗者的需求。資源消耗者能準確掌握物品的消耗數(shù)量和物品價格，在使用資源的時候都是勤儉節(jié)約的自律者，不會浪費資源，更沒有貪污腐敗的情況。

三、教育經(jīng)費預(yù)算管理的主要矛盾

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中強調(diào)，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]。這個分析具體到教育經(jīng)費預(yù)算管理上尤為貼切。從國家教育行政主管部門到各類學(xué)校，或多或少都會發(fā)現(xiàn)存在教育事業(yè)對經(jīng)費的迫切需要和不平衡不充分的配置之間的矛盾?！案毁F病”與“饑餓癥”的毛病時有發(fā)生。

（一）“富貴病”

“富貴病”與“饑餓癥”都是預(yù)算管理中常見的毛病，換句話說也就是預(yù)算松弛和預(yù)算不足問題。當預(yù)算執(zhí)行者本身自律性不高，獲批的經(jīng)費遠大于項目的實際需求數(shù)，而單位預(yù)算管理又比較薄弱的時候，“富貴病”就可能產(chǎn)生了。項目沒有經(jīng)過很好的論證就上，設(shè)備不管有用沒用買了再說，買了幾年都不開封的情況時有發(fā)生?？砷_可不開的會議非要到五星級賓館去開，變著法子自我獎勵，多出來的經(jīng)費被浪費甚至被貪污等等。實行“零余額”管理以后，由于各個預(yù)算部門年底的余額要被清零，預(yù)算管理比較差的單位就可能出現(xiàn)年底集中花錢報賬的情況。總之，想方設(shè)法把多出來的錢花掉，“富貴病”加劇了資源配置的不平衡，也帶來了很高的違紀風(fēng)險。俗話說，“當家方知柴米貴”，財務(wù)人員作為預(yù)算管理者看到“富貴病”一定是深惡痛絕的，但是如果沒有單位領(lǐng)導(dǎo)支持，管嚴了部門間的滿意度互評考核還可能吃虧，更可怕的是單位覺悟差的財務(wù)人員就干脆“同流合污”了。

（二）“饑餓癥”

“饑餓癥”是預(yù)算不足的一種表現(xiàn)形式。這種毛病可能是個體性的也可能是區(qū)域性的。毋庸置疑，預(yù)算不足一定會影響教育事業(yè)的發(fā)展。另一方面，“富貴病”與“饑餓癥”兩者的關(guān)系既是對立的又是有聯(lián)系的。其實，“饑餓癥”也會導(dǎo)致資源的浪費。因為資源配置需要系統(tǒng)性規(guī)劃和實施，當“饑餓癥”發(fā)生的時候，預(yù)算執(zhí)行者會喪失系統(tǒng)性規(guī)劃性布局的考慮，認為“撿到籃子里的都是菜”，申請到經(jīng)費再說。前面提到的設(shè)備買了幾年沒有開封的問題，其實還有一種可能的原因，設(shè)備本身是需要的，但是安裝設(shè)備的房子還沒有解決，或者電力配備不到位，導(dǎo)致設(shè)備采購形成了浪費。另外就像人體一樣，“饑餓癥”也會導(dǎo)致“暴飲暴食”的習(xí)慣，因為長時間缺乏經(jīng)費，所以預(yù)算申報的時候就拼命夸大，更容易產(chǎn)生預(yù)算松弛問題。

四、現(xiàn)實與理想的差距是“認知”的距離

在勾勒了預(yù)算會計的理想狀態(tài)之后，面對預(yù)算管理實踐中的各種問題，我們不免會感到沮喪。關(guān)于預(yù)算管理的理論研究和管理實踐層出不窮，從預(yù)算編制、執(zhí)行控制到考評激勵，管理會計工具方法體系已經(jīng)形成，但是實際使用效果卻差強人意。理想和現(xiàn)實的差距有多遠？以“不忘初心”的原則，不妨回歸到預(yù)算管理的目標本質(zhì)開始思考，預(yù)算其實就是一個“按需分配”的過程。真正掌握預(yù)算執(zhí)行者的“需”，并按需預(yù)算才是預(yù)算會計的理想狀態(tài)，也是預(yù)算管理的目標。

然而，預(yù)算管理者對預(yù)算執(zhí)行者的真實需求卻不完全了解?，F(xiàn)實中經(jīng)?？吹降那闆r是，每次預(yù)算申報的時候，預(yù)算執(zhí)行者總是盡量多報預(yù)算并設(shè)法獲取預(yù)算管理者的批準，預(yù)算管理者則常常是在申報數(shù)的基礎(chǔ)上打個折扣，盡可能削減預(yù)算執(zhí)行者的申報數(shù)，防止預(yù)算松弛。所以，每個年度預(yù)算編制的時候，都會看到許多“討價還價”的情況。因為信息不對稱的原因，預(yù)算管理者不知道預(yù)算執(zhí)行者的申報數(shù)中有多少虛報的成分，只能通過和預(yù)算執(zhí)行者談判擠擠水分，自然是憑著感覺能多砍一點就多砍一點了，這樣就不可避免地出現(xiàn)了“會哭的孩子有奶喝”以及“老實人吃虧”的情況。預(yù)算做得不準確，不管是預(yù)算松弛還是預(yù)算不足，影響的都是教育事業(yè)的發(fā)展。

但是，預(yù)算執(zhí)行者對自己的真實需求就完全了解嗎？這里所說的不了解有兩方面原因：第一，預(yù)算執(zhí)行者的角色不穩(wěn)定而且經(jīng)常相互轉(zhuǎn)化。最典型的一個尷尬例子就是學(xué)校的財務(wù)管理部門。相對于地方教育管理部門來講，學(xué)校的財務(wù)管理部門是預(yù)算執(zhí)行者，每年要申報預(yù)算，而相對于學(xué)校的其他管理部門和學(xué)院來說，學(xué)校的財務(wù)管理部門又是預(yù)算管理者。如果學(xué)校的財務(wù)部門是預(yù)算管理者，它面臨兩個難題：每年有多少資源供你分配，你完全掌握嗎？各預(yù)算執(zhí)行者的真實需求你完全了解嗎？其實就目前我國教育經(jīng)費管理現(xiàn)狀來講，學(xué)校的財務(wù)部門對每年收入總額不能完全掌握，對其他部門的真實需求也不夠了解。如果學(xué)校的財務(wù)部門是預(yù)算執(zhí)行者，它也面臨兩個難題：對自己的真實需求完全了解嗎？你有權(quán)力執(zhí)行預(yù)算嗎？很顯然，學(xué)校的財務(wù)部門并不是預(yù)算最終執(zhí)行者，它對“需求”的認知必須依靠其他部門的緊密配合，而且應(yīng)該賦予它統(tǒng)籌資源的權(quán)力。第二，預(yù)算編制流程越長和劃撥的環(huán)節(jié)越多，這個問題也越突出。在實際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)工作高度重視的單位這個問題可以解決得好一些。

五、前途是光明的，道路是曲折的

教育經(jīng)費管理的目標是最有效地配置資源，而現(xiàn)實與理想的差距是“認知”的差距。正是因為“認知”差距，預(yù)算管理者和預(yù)算執(zhí)行者對經(jīng)費需求都不夠完全了解，導(dǎo)致了“富貴病”和“饑餓癥”的產(chǎn)生。兩種毛病都會導(dǎo)致資源的浪費，影響教育事業(yè)的發(fā)展。那么，教育經(jīng)費“按需分配”的理想狀態(tài)怎樣實現(xiàn)呢？前途是光明的，道路是曲折的。一方面是有了目標我們就有努力的方向;另一方面，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，越來越多的信息堡壘會被打破，許多不可能變成了可能。項目專家評審意見減少了討價還價的余地，信息化的手段有利于預(yù)算管理者了解預(yù)算執(zhí)行的真實情況，增加了信任度，也減少了腐敗的可能性。信息技術(shù)的應(yīng)用，可以有效減少信息不對稱，有利于教育管理的相關(guān)部門“精準扶貧”。預(yù)算投入與財務(wù)績效考核相銜接，引導(dǎo)和激勵教育單位重視和加強財務(wù)管理工作。值得一提的是，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，當物質(zhì)資源足夠豐富之后，預(yù)算執(zhí)行者會更加正確地“認知”需求，按需申報預(yù)算。從某種意義上說，教育財政總體投入的穩(wěn)步增長是提高預(yù)算管理工作質(zhì)量的總前提。

【參考文獻】

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[2] 中華人民共和國財政部.政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表[A].2017-10-24.