行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理研究

楊兵

[摘要]隨著我國(guó)財(cái)政體制改革不斷深化，黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理提出重大戰(zhàn)略部署。行政事業(yè)單位作為政府職能部門(mén)，使用財(cái)政性資金為社會(huì)和公眾提供服務(wù)，必須著力優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公眾服務(wù)質(zhì)量。行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期一項(xiàng)重要工作，文章就基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，分析存在問(wèn)題的具體原因。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際工作，提出行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的改善對(duì)策，以充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要保障作用。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；預(yù)算績(jī)效管理；問(wèn)題；對(duì)策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201917114

我國(guó)正處在社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求。預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算管理的重要組成部分發(fā)揮著重大作用，十九大報(bào)告對(duì)于預(yù)算制度的建立和績(jī)效管理的全面實(shí)施也提出了明確要求。行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于深化財(cái)政體制改革和構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。

1行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)概述

預(yù)算績(jī)效管理是一種以預(yù)算資金的運(yùn)行結(jié)果為目標(biāo)導(dǎo)向的管理模式，是把績(jī)效管理的理念和方法融入到預(yù)算管理中，運(yùn)用目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等手段對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行調(diào)節(jié)、分配和使用的動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理不同于企業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理，后者更注重經(jīng)濟(jì)效益，而行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理直接反映了政府的績(jī)效管理水平，在社會(huì)效益方面的作用更為突出。

11行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的特征

第一，系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的系統(tǒng)性是由預(yù)算管理系統(tǒng)決定的，從績(jī)效目標(biāo)的制定出發(fā)，通過(guò)預(yù)算控制、績(jī)效考核、評(píng)價(jià)應(yīng)用等系統(tǒng)的方法實(shí)施管理，內(nèi)容涉及單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

第二，特殊性。行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理不同于企業(yè)，單位資金來(lái)源于財(cái)政撥款，實(shí)施績(jī)效管理要重點(diǎn)考慮資金支出的效益，針對(duì)預(yù)算資金支出效益最大化制定績(jī)效管理目標(biāo)。

第三，復(fù)雜性。行政事業(yè)單位各自的職能不同，不同行業(yè)開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也各不相同，設(shè)置的績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)復(fù)雜，既有共性指標(biāo)也有個(gè)性化指標(biāo)。

12行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的重要性

從根本來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理，有利于推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，提高財(cái)政資源配置效率，提升單位公共服務(wù)質(zhì)量。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》要求，加快預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)，提高績(jī)效管理水平。財(cái)政部也下發(fā)通知明確時(shí)間要求，到2022年底市縣要基本建成預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

（1）促使行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理，確保資金安全有效。行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理是單位全面預(yù)算管理的重要內(nèi)容，實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理，則是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的發(fā)展要求。新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理有了很大改觀，但仍然存在沿用歷史數(shù)據(jù)編制預(yù)算、重編制輕執(zhí)行、甚至突擊花錢(qián)等現(xiàn)象。預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施，可以督促單位把預(yù)算管理做實(shí)做細(xì)，財(cái)政管理部門(mén)也可以用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為依據(jù)，審核安排預(yù)算資金，從另一方面強(qiáng)制要求單位強(qiáng)化預(yù)算管理。

（2）促使行政事業(yè)單位管理效能提升，增強(qiáng)單位競(jìng)爭(zhēng)力。行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理涉及全員全過(guò)程，以財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，其他業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同配合，從單位層面和業(yè)務(wù)層面細(xì)化管理流程，提升內(nèi)部控制規(guī)范化程度，推動(dòng)單位優(yōu)化資源配置，從而促進(jìn)單位內(nèi)部各部門(mén)均衡積極發(fā)展，單位綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。

（3）促使行政事業(yè)單位創(chuàng)造更大社會(huì)效益，提升社會(huì)公信力。行政事業(yè)單位通過(guò)有效實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，促使單位健康、穩(wěn)步發(fā)展，通過(guò)預(yù)算控制使單位花最少的錢(qián)，實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益。例如一些涉及民生、公共事業(yè)的項(xiàng)目，通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理能夠有效節(jié)約財(cái)政資金，取得良好的評(píng)價(jià)結(jié)果，政府將好的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋，就能夠最大限度實(shí)現(xiàn)效益最大化，使政府公信力得到極大提升。

2行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

21缺乏足夠的主觀認(rèn)識(shí)和重視程度

行政事業(yè)單位的收入大多來(lái)源于財(cái)政撥款，缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理不重視，認(rèn)為把財(cái)政資金花在工作上，沒(méi)有違規(guī)、資金安全就可以了，至于花得怎么樣，花得好不好并不重要。有些單位人員對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)僅僅停留在概念的層次，甚至大部分認(rèn)為是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)完成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制。實(shí)際工作中，并沒(méi)有將績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分解實(shí)施控制，當(dāng)然目標(biāo)控制和績(jī)效評(píng)價(jià)也就流于形式了。

22起步緩慢，工作處于被動(dòng)狀態(tài)

預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)涉及單位各項(xiàng)事務(wù)，需要全員參與的管理活動(dòng)，要求單位要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有運(yùn)用”的預(yù)算績(jī)效管理體系。目前，基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理大多停留在編制預(yù)算環(huán)節(jié)進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)的初級(jí)階段，工作仍處于被動(dòng)狀態(tài)。有些單位只是在財(cái)政部門(mén)的要求和組織下，對(duì)部分項(xiàng)目資金開(kāi)展事后績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果如何卻并無(wú)信息反饋和結(jié)果運(yùn)用。因此，基層行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理涉及內(nèi)容并不全面，有目標(biāo)無(wú)監(jiān)督，有監(jiān)督無(wú)評(píng)價(jià)，有評(píng)價(jià)、無(wú)運(yùn)用的情況比比皆是，使得預(yù)算績(jī)效管理工作難以發(fā)揮實(shí)效。

23缺乏科學(xué)適用的評(píng)價(jià)指標(biāo)，無(wú)法實(shí)施有效評(píng)價(jià)

隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的逐步推進(jìn)，各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)紛紛出臺(tái)政策、制定工作規(guī)程，但這些規(guī)定大都停留在政策層面，在實(shí)際工作中缺乏可實(shí)用性和操作性。加之行政事業(yè)單位職能不同，涉及的業(yè)務(wù)復(fù)雜，因此很難制定出一整套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。《中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》將績(jī)效指標(biāo)劃分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等，基層行政事業(yè)單位可參照設(shè)置。但在實(shí)際工作中，由于專(zhuān)業(yè)人員的缺乏和信息技術(shù)落后，單位難以實(shí)現(xiàn)指標(biāo)量化細(xì)化，無(wú)法根據(jù)需要制定出適合本單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，因此績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法有效實(shí)施。

3行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題的原因分析

從客觀的角度來(lái)看，基層行政事業(yè)單位現(xiàn)狀是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、經(jīng)費(fèi)少、人員少，預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施困難。雖然財(cái)政部門(mén)在預(yù)算編制的同時(shí)就要求單位編制績(jī)效目標(biāo)，很多單位并沒(méi)有對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分析控制，只是為了獲得預(yù)算經(jīng)費(fèi)，因此績(jī)效管理更是無(wú)從談起。財(cái)政部門(mén)對(duì)于重大項(xiàng)目通常會(huì)采用事前評(píng)審、事中控制、事后審計(jì)，并借助第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。這種財(cái)政監(jiān)督的方式并不能激發(fā)單位加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，有時(shí)只會(huì)陷入應(yīng)付檢查的狀態(tài)，實(shí)際工作中，甚至?xí)霈F(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)度難以把控，無(wú)法按進(jìn)度撥款的情況。因此，行政事業(yè)單位必須和財(cái)政部門(mén)共同實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，明確績(jī)效實(shí)施主體，才能真正發(fā)揮績(jī)效管理的作用。

從主觀的角度來(lái)看，行政事業(yè)單位的人員，特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)同度不高，極大地阻礙了預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果并沒(méi)有同干部的考核任用掛鉤，也沒(méi)有相應(yīng)的懲罰激勵(lì)措施，甚至對(duì)于單位下一年度的預(yù)算安排也沒(méi)有太大影響。這種現(xiàn)狀致使行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)程緩慢。

4行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的改善對(duì)策

41加強(qiáng)宣傳，提高預(yù)算績(jī)效管理重視程度

做好預(yù)算績(jī)效管理的前提條件就是要從根本上重視，可以通過(guò)電視、政府網(wǎng)站、新聞媒體等方式加大宣傳力度，從而實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)重視，人人參與的局面。組織部門(mén)可以開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部深刻領(lǐng)會(huì)預(yù)算績(jī)效管理的精髓，并將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核同干部考核有機(jī)結(jié)合，促使領(lǐng)導(dǎo)干部從單位內(nèi)部抓起，高度重視此項(xiàng)工作，起好“領(lǐng)頭羊”的作用。財(cái)政部門(mén)可以把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同財(cái)政資金預(yù)算掛鉤，獎(jiǎng)懲并重，以?xún)?yōu)促優(yōu)，帶動(dòng)各個(gè)部門(mén)積極開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理。預(yù)算單位可以運(yùn)用已經(jīng)建立的《內(nèi)部控制手冊(cè)》，一方面從單位層面深入滲透預(yù)算績(jī)效管理理念，另一方面將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)分解到各個(gè)業(yè)務(wù)層面，全面分析預(yù)算績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施預(yù)算績(jī)效控制管理。

42完善制度，穩(wěn)步實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理

基層行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，明確績(jī)效目標(biāo)，完善管理流程，實(shí)施全面控制。首先由業(yè)務(wù)部門(mén)收集數(shù)據(jù)信息，提出各部門(mén)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)部門(mén)目標(biāo)進(jìn)行匯總，然后按照內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程進(jìn)行反復(fù)討論分析，編制本單位的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，上報(bào)財(cái)政部門(mén)。由財(cái)政部門(mén)對(duì)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)資金、部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核、批復(fù)，單位落實(shí)主體責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)施控制，各部門(mén)相互配合，共同開(kāi)展預(yù)算管理，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。并且要在對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目嚴(yán)格管控的同時(shí)，加強(qiáng)部門(mén)所有基本支出和項(xiàng)目支出的預(yù)算績(jī)效管理，進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善制度、工作考核、編制預(yù)算的重要依據(jù)。

43運(yùn)用現(xiàn)有的財(cái)政改革措施，推動(dòng)科學(xué)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

國(guó)庫(kù)支付部門(mén)通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)控制預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋，通過(guò)指標(biāo)和計(jì)劃控制財(cái)政撥款。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)管控行政事業(yè)單位的資產(chǎn)優(yōu)化配置情況，對(duì)于未按預(yù)算編制進(jìn)行的資產(chǎn)購(gòu)置不予批準(zhǔn)，并將信息反饋國(guó)庫(kù)支付部門(mén)，杜絕單位自行購(gòu)買(mǎi)行為發(fā)生。實(shí)際工作中，要從如何進(jìn)行系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享方面入手，運(yùn)用采集的數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量化。對(duì)于無(wú)法量化的指標(biāo)，定性要具體，劃分相對(duì)細(xì)化合理的等級(jí)評(píng)價(jià)，并且要針對(duì)不同的部門(mén)設(shè)置不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，教育部門(mén)要重點(diǎn)看家長(zhǎng)和學(xué)生的滿意度；環(huán)衛(wèi)部門(mén)則要看環(huán)境衛(wèi)生和垃圾清運(yùn)情況。

5結(jié)論

綜上所述，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前迫切要求的一項(xiàng)工作，必須要發(fā)動(dòng)全員，共同參與，從個(gè)人到單位，從地方到中央，層層落實(shí)，逐級(jí)監(jiān)督，并且必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，才能充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的積極作用，推動(dòng)行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力不斷提升。

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