論國際PPP項目招投標階段風險分析與控制

劉曉陽

摘要：在當前國際基礎設施建設領(lǐng)域，公私合作模式（PPP模式）的應用日益廣泛。在國際市場PPP項目中，招投標作為一個非常重要的階段，在時間和費用上消耗巨大，同時，項目招投標過程也存在不同于普通商業(yè)合作的風險?；诖耍恼率崂砹藝HPPP項目中存在的政治、法律、準入等風險，并針對性地探討了其風險控制措施，可為企業(yè)進行PPP項目投標提供指導、借鑒。

關(guān)鍵詞：國際PPP項目；招投標；風險控制

PPP模式是政府機構(gòu)與社會資本共同承擔風險、合作共贏的合作模式。近年來，中國逐漸加大、加深PPP模式在國際基礎設施建設上的應用。然而，相比于國內(nèi)PPP項目，國際項目面臨的風險更大，現(xiàn)實情況也更為復雜。

一、PPP項目和一般項目在招投標機制的差異

和一般項目相比，PPP項目的招投標主體有明顯的區(qū)別。一般項目投標人為工程承包商，而PPP項目招標人為政府部門，投標人則為長期經(jīng)營者及項目投資人。PPP項目在招投標初期并無明確工程技術(shù)標準與具體方案，招標文件只需說明項目需具備的標準。另外，一般項目在招投標中，主要是尋找適當?shù)墓こ坛邪?，而PPP項目的目的是找合作伙伴。這些因素決定了PPP項目和一般項目在招投標中面對的風險有所不同。

二、國際PPP項目的風險

根據(jù)國際形勢的變化情況，大致可以把PPP項目風險分為以下幾類。

（一）政治風險

在進行國際項目投資時，應重點考慮中國與項目所在國是否簽訂了投資保護協(xié)定，外國投資方在所在國是否享有公平待遇、項目所在國對外國投資項目是否有優(yōu)惠政策支持，以及是否有對資產(chǎn)征收、補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。由于PPP項目周期普遍較長，因此還需重點關(guān)注項目所在國家的政治穩(wěn)定性及國際局勢對于當前項目的影響。綜合、全面了解東道國的政治傳統(tǒng)和政治制度，更有利于公私雙方協(xié)定投資方案，盡可能減少項目風險。

（二）法律風險

目前，國際上許多國家在PPP項目上的法律、法規(guī)還不夠成熟。不同國家也具有不同的法律條例，對PPP項目規(guī)范、標準較少的國家往往通過合同規(guī)定來彌補法律不足，使合同條款更為復雜，導致項目投標階段耗費的人力、物力相應增加。

（三）準入風險

準入風險可分為準入審查和準入流程。準入審查是招投標的第一階段工作，特別是在發(fā)達國家，對海外投資的政治斗爭和貿(mào)易壁壘常設置“安全審查”和“反壟斷審查”。發(fā)達國家對中國國有企業(yè)，尤其是央企的投資懷有疑慮，對企業(yè)性質(zhì)和背景的調(diào)查成為審查的重要因素；其次在投資領(lǐng)域上，部分國家將軍工和重要的能源產(chǎn)業(yè)作為國家重要產(chǎn)業(yè)，實行嚴密保護；除此之外，中國與項目國的雙邊關(guān)系是否友好也會對其準入風險產(chǎn)生影響。而PPP項目的準入流程異于傳統(tǒng)的EPC項目，必須先在項目所在國注冊公司再參與招投標，并且該項目與中標后建立的項目公司相互獨立。除此之外，在PPP項目所在國的屬地化管理、對勞務人員輸送管理和設備材料的進出口以及運輸方面都存在著準入風險。

（四）不正當競爭

在招投標階段，投標人面臨著國際不正當競爭風險。由于PPP項目的特征，政府基于權(quán)利或者地方保護主義的招標嚴重損害了來自海外競爭者企業(yè)的利益。如政府方與社會資本簽署PPP項目協(xié)議存在串標、圍標等意圖，會使企業(yè)失去中標可能。

（五）程序風險

從投標人投標準備階段到招標結(jié)束的全過程中，企業(yè)面臨著各種形式的風險，如時間節(jié)點、招標準備、資格審查、投標響應、合同和投標并選等。投標人須遵循招標方相關(guān)規(guī)定，根據(jù)流程來做好投標準備，而在這一具體程序中，稍有不慎，如出現(xiàn)流程錯誤、未做好充足準備等情況，即可能影響投標結(jié)果。

三、招投標階段的風險控制

（一）全面分析項目所在國的法律法規(guī)

PPP項目所在國的法律法規(guī)對項目建設有很大的影響。投標方在投資國際PPP項目時，應重點考量中國與PPP項目所在國是否簽訂雙邊投資保護協(xié)定，對中國投資者的投資和業(yè)務是否給予公平待遇以及對外投資財產(chǎn)的征收和補償措施等。例如，英法海峽隧道項目前期，施工方對相關(guān)法律法規(guī)缺少研究，對合同中政府對安全管理和環(huán)保措施的強制性要求認識不清，造成施工階段成本超支，又無法得到政府補償，最終導致項目無法順利施工、項目公司申請破產(chǎn)保護。因此，投資者在進行國際項目投資時，一方面要綜合考慮PPP項目所在國相關(guān)法律、法規(guī)的具體情況，詳細分析東道國對外來投資的準入機制，以及對招投標、特許經(jīng)營程序和相關(guān)稅收等相關(guān)標準和政策，并充分了解所在國勞務、環(huán)保等相關(guān)規(guī)章制度，最大限度減少所在國法律法規(guī)方面的潛在風險；另一方面對外投資企業(yè)可通過與所在國具有資質(zhì)的律所、建設咨詢公司合作，借助其專業(yè)經(jīng)驗和優(yōu)勢規(guī)避項目全周期的法律風險，合理解決出現(xiàn)的法律糾紛，降低損失。

（二）深入研究國際PPP項目可行性

國際PPP項目投資面臨風險極為復雜，在預期收益和實際收益方面差距較大，投資回報存在很大的不確定性。在進入國家PPP項目投標時，必須在政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面進行全面可行性研究。比如泰國的曼谷高架橋項目前期對項目社會經(jīng)濟評價不充分：當?shù)毓妼Φ缆愤x址不滿意，引發(fā)民眾抗議，承包方不得不自擔風險對道路線路進行更換，致使項目實施受到影響、引起成本大幅增加；對所在國經(jīng)濟因素分析不準確、對匯率風險預估不足：1997年泰國爆發(fā)金融危機，導致泰銖貶值，項目受到匯率風險影響，且當?shù)卣畬ο嚓P(guān)經(jīng)濟風險不承擔補償責任，致使項目出現(xiàn)不可預估的成本增加，進而影響項目順利實施。

（三）對不當競爭的可能性嚴格審查

跨國PPP項目投資中常會遇到當?shù)厥袌錾系牟徽敻偁?，國際承包商必須對PPP項目所在國市場規(guī)范、實際項目招投標進行深入調(diào)查，以判斷不正當競爭發(fā)生的可能性。通過與當?shù)鼐哂匈Y質(zhì)的建筑咨詢公司或律所進行合作，降低參與到存在不正當競爭招投標的可能性，對簽訂PPP項目框架協(xié)議的內(nèi)容謹慎審核，避免潛在合作方帶來的其他不可預見的風險。

（四）建立PPP項目風險承擔和控制

PPP項目建設周期長，涉及多方參與，建立完善的PPP項目風險控制機構(gòu)對保證項目順利進行有重要作用。PPP項目在招投標階段的風險分擔主要通過合同規(guī)定的方式進行劃分。風險的劃分要遵循公平、風險成本最小原則，由低成本者承擔風險；遵循風險收益對等原則，在PPP項目中，獲得收益相對較大的一方承擔該項風險；遵循過失原則，風險交予招投標過程中引起風險的一方承擔。

（五）提升融資能力

企業(yè)建立合理的融資程序和結(jié)構(gòu)對于PPP項目順利實施也具有重要的作用。優(yōu)先申請中國開發(fā)銀行、進出口銀行等國家政策銀行或世界銀行等具有權(quán)威金融機構(gòu)的融資貸款；也可考慮利用絲路基金、中歐投資合作基金等優(yōu)質(zhì)基金，與境外金融機構(gòu)或者投資者合作建立產(chǎn)業(yè)基金，或在境外發(fā)行企業(yè)債券等多角度提高企業(yè)的融資能力。一方面提高融資的成功率，另一方面在產(chǎn)生項目爭議時融資方可以介入，促進爭議解決、保障項目資金安全性。

（六）完善項目合同制定方案

在項目協(xié)商、談判以及合同確定階段對風險進行合理劃分。在國際PPP項目中，如何進行風險分擔已經(jīng)有了較多的理論和實踐。不同風險應由不同主體分擔，投資者對危害較小、發(fā)生概率較低的風險自行承擔，做好證據(jù)收集以便后期進行索賠補償；對不可控風險采用風險轉(zhuǎn)移、分擔等方法轉(zhuǎn)移至第三方，在投標報價中充分考慮和合理估算成本；對于政府不守信風險，可以在特權(quán)協(xié)議中通過合同規(guī)定方式約定相應條款進行風險規(guī)避。

除此之外，可設置靈活的退出機制。PPP項目運營周期通常很長，應事先在合同中約定合理的股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者政府回購等退出方式，避免長時間爭議造成項目的損失；同時，重點完善項目的爭議解決機制，在合同中約定合適的爭議仲裁、解決方式，縮短爭議解決時間、提高解決效率，以減少風險引起的二次損害。

四、結(jié)語

隨著“一帶一路”倡議的逐步推進，我國企業(yè)進行國際PPP項目投資的機會增多，為避免在海外投資中遭受損失，企業(yè)在項目的招投標階段應全面深入了解招標項目所面臨的風險，設計出合理的風險控制方案，在投標時結(jié)合實際，避免盲目投標，保證項目順利進行。

參考文獻：

[1]陳偉清，史麗娜.PPP項目招投標階段風險分擔研究[J].建筑經(jīng)濟，2016（07）.

[2]徐方.國際PPP項目投標決策風險分析[J].工程建設與設計，2017（22）.

（作者單位：中鐵十八局集團有限公司國際公司）