行政爭議訴前調(diào)解問題研究述評

摘 要：行政爭議訴前調(diào)解制度正在建立過程之中，學界對于這一制度的概念、特征、性質(zhì)、組織建構(gòu)、與和解的區(qū)別聯(lián)系以及建立這一制度的必要性和可行性等問題展開了研究，文章擬對這些研究進行簡要梳理和評述。

關(guān)鍵詞：調(diào)解；和解；理論；實踐；述評

在上個世紀，中國的法制發(fā)展到了一個新的高峰，與之伴隨的，是中國非訟制度的衰落。但是經(jīng)過歷史的發(fā)展和時間的證明，正規(guī)的司法程序?qū)τ谏鐣m紛解決可謂供不應(yīng)求，建立多元化糾紛解決機制迫在眉睫。在上個世紀末，中國的法制發(fā)展開始進行轉(zhuǎn)型，而非訴訟糾紛解決機制也在重構(gòu)。本文擬對現(xiàn)有的關(guān)于行政爭議訴前調(diào)解制度的理論研究和時間探索進行簡要梳理。

在國內(nèi)，也有很多關(guān)于行政爭議訴前調(diào)解機制的相關(guān)研究，研究領(lǐng)域主要分為以下幾類：

一、對于行政爭議訴前調(diào)解制度的基本理論研究

（一）對于行政訴訟前調(diào)解概念的界定。由于調(diào)解制度多用于民事訴訟中，在行政訴訟中運用屬于新鮮事物，因此對于該領(lǐng)域的研究主要集中于對于行政爭議訴前調(diào)解制度的概念進行界定以及行政訴訟的意義進行闡述。對于概念的界定，主要有兩種不同的觀點，一種認為調(diào)解應(yīng)以法官為主導，行政主體在法律允許的范圍內(nèi)，在不損害相關(guān)主體的利益的前提下進行協(xié)商，以達到圓滿解決爭議的一種方式。另一種觀點則認為，調(diào)解應(yīng)是在雙方自愿的基礎(chǔ)上進行，法官只是在中間處于勸導作用，并且協(xié)商結(jié)果并不具有法律意義上的強制力。而對于意義的探討，存在兩種截然相反的觀點，一種認為，行政爭議訴前調(diào)解制度可以減少資源的占用，提高訴訟效率。但是有學者認為，行政機關(guān)依法行使公權(quán)力，屬于國家權(quán)力，不應(yīng)當作為可以拿來作為交易的對象。

（二）行政訴訟前調(diào)解制度的特點和性質(zhì)。當事人的調(diào)解權(quán)利應(yīng)該受到法律的制約，這要求行政主體行使職權(quán)時不能凌駕于法律之上而濫用職權(quán)，在調(diào)解時行政機關(guān)行使權(quán)力時必須接受法律的監(jiān)督，在法律規(guī)定的裁量權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。而對于行政相對人來說，必須遵守行政主體實施的合法的具體行政行為，積極承擔相應(yīng)義務(wù)。

行政訴訟前調(diào)解本質(zhì)是當事人經(jīng)協(xié)商達成合意，行政主體根據(jù)法律和實際情況，需要證明其行政行為的正確性，將行政相對人的意思表示融入到行政意志中，做出新的行政行為不僅具有合法性而且具有合理性，從而通過訴訟調(diào)解解決糾紛、終止糾紛。

（三）行政爭議訴前調(diào)解的組織的構(gòu)建。行政爭議訴前調(diào)解是我國行政民主的一項重要組成部分，國務(wù)院曾關(guān)于行政民主頒布了一些綱領(lǐng)性文件，使得政府將工作重心向行政民主部分傾斜，加快了行政民主的步伐。代表公權(quán)力的國家機關(guān)與私權(quán)利主體的利益發(fā)生沖突時，如何化解糾紛并節(jié)約司法資源就顯得尤為重要。我國近年來一直鼓勵行政機關(guān)和司法機關(guān)開展民主行政的工作，為行政糾紛訴前調(diào)解機制的構(gòu)建奠定了良好的基礎(chǔ)。在行政訴前調(diào)解中，法院發(fā)揮著不可小覷的作用，法院實質(zhì)上是一種變相的調(diào)解。但由于我國行政爭議訴前調(diào)解制度的缺陷，法院的調(diào)解就容易產(chǎn)生一些弊端，例如法官的雙重身份影響，或者是法官在審判時先入為主的印象。這些都表明，在我國建立行政爭議訴前調(diào)解的組織的需要迫在眉睫。

（四）行政爭議訴前調(diào)解和行政訴訟和解的區(qū)別和聯(lián)系。行政訴訟和解參與主體主要是行政機關(guān)和行政相對人，其并不需要法院的參與，因此，和解的結(jié)果屬于非訴訟行為。而行政爭議訴前調(diào)解是在法院的參與下，原被告雙方進行調(diào)解，由于其有法院的參與，其結(jié)果屬于訴訟行為范疇。和解和調(diào)解必須在參與主體完全自愿的前提下進行，不得強迫其中任何一方做出有違意愿的決定，并且參與主體在法律上具有平臺的參與權(quán)利，而且其和解和調(diào)解的過程必須在法律規(guī)定的范疇之內(nèi)進行，不得逾越。

（五）構(gòu)建我國行政爭議訴前調(diào)解制度的必要性和可行性。首先，從必要性上來說，我國人口眾多、案件眾多，適用行政爭議訴前調(diào)解制度的案件同樣很多，而且結(jié)果顯示，行政爭議訴前調(diào)解制度的運用可以大幅度提升辦理效率。而行政爭議訴前調(diào)解制度的構(gòu)建在我國是否具有可行性，學術(shù)界同樣爭論不休。一種觀點認為，行政權(quán)力是國家規(guī)定的，因此公權(quán)力是不可以處分的，不應(yīng)該在我國施行行政爭議訴前調(diào)解制度。另一種觀點認為，法律賦予行政機關(guān)擁有行政職權(quán)，部分權(quán)利的行使中還擁有一定的自由裁量權(quán)，但是對于某些行政案件中行政機關(guān)有自由裁量權(quán)，但是其目的是為了保護國家、集體和公共的利益，因此在行政訴訟過程中行政機關(guān)對此權(quán)力沒有處分的權(quán)利。

二、國內(nèi)實踐現(xiàn)狀

近年來是行政爭議訴前調(diào)節(jié)制度飛速發(fā)展的時期，浙江省在全國行政爭議訴前調(diào)節(jié)制度發(fā)展中都走在前沿。2018年12月14日，“杭州市行政爭議調(diào)解中心”正式揭牌。杭州市政府與杭州中院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于依法推進行政爭議調(diào)解工作的實施意見（試行）》，決定在全市兩級法院設(shè)立行政爭議調(diào)解中心。

杭州市行政爭議調(diào)解中心進行行政爭議以化解糾紛為目標，在調(diào)解過程中遵循調(diào)解優(yōu)先、調(diào)解自愿、調(diào)解合法、調(diào)判結(jié)合等基本原則。調(diào)解形式除了當面調(diào)解形式外，也包含了網(wǎng)絡(luò)、電話等調(diào)解方式。在組織構(gòu)建上，杭州市試行必要情況下邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、人民陪審員、人民調(diào)解員、社區(qū)工作人員等作為特邀調(diào)解員參與行政爭議調(diào)解工作的做法。

根據(jù)《杭州市行政爭議調(diào)解中心工作規(guī)則》，行政爭議調(diào)解中心一般設(shè)置在法院訴訟服務(wù)中心，主要負責調(diào)解的案件類型包括：涉及黨政中心工作的行政爭議；行政處罰等涉及行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行政爭議；行政賠償、行政補償、行政協(xié)議、行政給付等具有金錢給付內(nèi)容的行政爭議；申請履行法定職責，且履職申請中有合理要求的行政爭議；符合《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條規(guī)定的當事人申請在行政訴訟中一并解決的相關(guān)民事爭議；當事人自愿調(diào)解的其他行政爭議。

在行政爭議調(diào)解中心調(diào)解范圍內(nèi)的行政爭議案件，人民法院在收到起訴材料正式立案前，可在征詢各方同意的基礎(chǔ)上，由行政爭議調(diào)解中心主持開展調(diào)解。訴訟過程中，人民法院認為符合調(diào)解條件的，也可將案件轉(zhuǎn)由行政爭議調(diào)解中心組織調(diào)解。

三、述評

既有研究已經(jīng)取得了一定成績，但還存在一定的不足，立法不完善、適用范圍過窄、程序制度缺失、沒有行之有效的救濟機制等問題依然存在，對于行政爭議訴前調(diào)解機制的優(yōu)點和弊端、調(diào)解機制的啟動條件、調(diào)解的適用范圍以及調(diào)解機制的組織建構(gòu)等都沒有深入的進行研究。

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作者簡介：伊夢田，杭州電子科技大學人文與法學院，2015級本科生。