軍工單位定密工作重難點(diǎn)分析

張科 費(fèi)淼 余桂秀

摘 要 保密管理工作的實(shí)質(zhì)是控制國(guó)家秘密的知悉范圍，只有準(zhǔn)確確定了國(guó)家秘密，才能使保密工作有的放矢，有效開(kāi)展。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，定密工作已形成一套完整的體系，對(duì)定密責(zé)任人、定密依據(jù)、定密流程提出了的較為細(xì)致的要求。實(shí)際定密工作中存在不少重點(diǎn)難點(diǎn)，要繼續(xù)推進(jìn)定密工作最小化、精準(zhǔn)化、法制化，認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)待定密流程各環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，落實(shí)定密相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞 軍工單位 定密 定密責(zé)任人 定密依據(jù)

作者簡(jiǎn)介：張科、費(fèi)淼、余桂秀，中國(guó)核動(dòng)力研究設(shè)計(jì)院。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.192

一、前言

我國(guó)發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻，意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域斗爭(zhēng)依然復(fù)雜，國(guó)家安全面臨新情況。要“強(qiáng)軍興軍開(kāi)創(chuàng)新局面”，全力推進(jìn)國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化，離不開(kāi)保密工作的發(fā)展。保守國(guó)家秘密的有效性，直接關(guān)系國(guó)家總體安全。保密管理工作的實(shí)質(zhì)是控制國(guó)家秘密的知悉范圍，確定國(guó)家秘密是保密管理的源頭和基礎(chǔ)。定密是指國(guó)家和涉及國(guó)家秘密的單位（簡(jiǎn)稱機(jī)關(guān)、單位）依法確定、變更和解除國(guó)家秘密的活動(dòng)。只有準(zhǔn)確確定了國(guó)家秘密，才能使保密工作有的放矢，有效開(kāi)展。規(guī)范定密管理、推動(dòng)定密精準(zhǔn)化，對(duì)于提高保密工作科學(xué)化、規(guī)范化水平具有十分重要的意義。

二、定密法律法規(guī)的發(fā)展歷史

《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》于1988年9月5日頒布，于2010年10月1日起修訂施行。1951年6月8日由當(dāng)時(shí)中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)人民政府政務(wù)院保守國(guó)家機(jī)密暫行條例》開(kāi)啟了我國(guó)保密行政管理法制化的先河，但內(nèi)容較為粗獷。1988年第一部保密法正式將保密管理納入國(guó)家現(xiàn)代法律管理范疇，其中最重要的是對(duì)密級(jí)的劃分和制定提出了具體要求，這使保密管理初步具有可操作性。當(dāng)時(shí)的保密法作為指導(dǎo)性法律，并未對(duì)定密授權(quán)、定密程序和解密程序作出詳細(xì)規(guī)定，使得定密不準(zhǔn)和只定不解的問(wèn)題長(zhǎng)期存在。2014年，國(guó)家保密局發(fā)布的《國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定》中明確了定密的定義：定密是指國(guó)家機(jī)關(guān)和涉及國(guó)家秘密的單位依法確定、變更和解除國(guó)家秘密的活動(dòng)。同時(shí)，該暫行規(guī)定，細(xì)化了定密授權(quán)、定密責(zé)任人確定、國(guó)家秘密變更和解除程序等相關(guān)規(guī)定，需要注、意的是，變更和解除國(guó)家秘密是定密工作的重要組成部分。2017年國(guó)家保密局發(fā)布《保密事項(xiàng)范圍制定、修訂和使用辦法》從定密依據(jù)方面進(jìn)一步規(guī)范準(zhǔn)確定密。

從第一版保密法頒布至今，我國(guó)對(duì)定密工作的科學(xué)探索已經(jīng)歷了三十余年，定密工作在不斷實(shí)踐中逐步完善，形成了一套行之有效的流程。機(jī)關(guān)、單位的一般定密流程是當(dāng)國(guó)家秘密產(chǎn)生的同時(shí)，由承辦人依據(jù)有關(guān)保密事項(xiàng)范圍擬定密級(jí)、保密期限和知悉范圍，保定密責(zé)任人，定密責(zé)任人對(duì)承辦人定密依據(jù)是否正確，所擬定國(guó)家秘密事項(xiàng)的密級(jí)、保密期限、知悉范圍或變更、解除的建議是否準(zhǔn)確，所標(biāo)注的國(guó)家秘密標(biāo)志是否規(guī)范完整等情況進(jìn)行審核，審核通過(guò)即可簽字認(rèn)可生效。定密流程的書面記錄應(yīng)包括定密承辦人、定密責(zé)任人和定密依據(jù)。

三、定密工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)

定密工作是保密工作的源頭，定密準(zhǔn)確與否關(guān)系到整個(gè)保密工作的有效性，高密低定使國(guó)家秘密無(wú)法得到有效保護(hù)從而形成失泄密風(fēng)險(xiǎn)，低密高定使保密資源浪費(fèi)同時(shí)降低了國(guó)家秘密的權(quán)威性，定密工作始終是一個(gè)難題，每一個(gè)步驟都需要準(zhǔn)確而嚴(yán)謹(jǐn)。

（一） 定密工作人員

定密工作人員包括法定定密責(zé)任人、指定定密責(zé)任人和定密承辦人。機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人為本機(jī)關(guān)、本單位的法定定密責(zé)任人，對(duì)定密工作負(fù)總則。法定定密責(zé)任人根據(jù)工作需要，可指定本機(jī)關(guān)、本單位其他負(fù)責(zé)人、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者其他工作人員為定密責(zé)任人，并明確相應(yīng)的定密權(quán)限。院及院屬單位可直接確定涉密崗位人員為具體處理、辦理涉密事項(xiàng)的定密承辦人。涉密事項(xiàng)由定密承辦人擬定，由定密責(zé)任人審批確定，不僅定密責(zé)任人應(yīng)當(dāng)接受定密培訓(xùn)，同樣定密承辦人也應(yīng)當(dāng)接受定密培訓(xùn)，熟悉定密職責(zé)和保密事項(xiàng)范圍，掌握定密程序和方法。

定密責(zé)任人不應(yīng)無(wú)限制指定，更不能當(dāng)做一種政治待遇。定密責(zé)任人制度的建立，重點(diǎn)在于定密權(quán)限與責(zé)任的劃分，避免在定密工作中出現(xiàn)人人有責(zé)、追究責(zé)任時(shí)又人人無(wú)責(zé)的現(xiàn)象，使定密工作責(zé)任明確、分工合理、程序嚴(yán)謹(jǐn)。指定定密責(zé)任人需要準(zhǔn)確掌握本單位或機(jī)構(gòu)各項(xiàng)涉密業(yè)務(wù)的秘密數(shù)量和等級(jí)，及時(shí)完成密級(jí)變更工作，實(shí)現(xiàn)定密工作精準(zhǔn)、高效、可靠。通常只有單位其他負(fù)責(zé)人和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人能夠全面掌握其涉密業(yè)務(wù)總體開(kāi)展情況。未開(kāi)展涉密業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無(wú)法劃定定密權(quán)限，不應(yīng)指定定密責(zé)任人。

（二） 定密依據(jù)

定密責(zé)任人和定密承辦人準(zhǔn)確開(kāi)展定密工作的首要條件是合法合理的定密依據(jù)。國(guó)家保密事項(xiàng)范圍作為法定依據(jù)，由國(guó)家保密局發(fā)布并由《國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定匯編》收錄，這是原始定密必須遵照的依據(jù)，現(xiàn)已收錄97件，該書密級(jí)為秘密級(jí)。由于國(guó)家保密事項(xiàng)范圍較為宏觀，無(wú)法直接作為一線定密工作人員的定密依據(jù)，機(jī)關(guān)、單位需對(duì)相關(guān)保密事項(xiàng)范圍進(jìn)行匯總、梳理并加以具體化，形成本機(jī)關(guān)、本單位國(guó)家秘密事項(xiàng)細(xì)目（以下簡(jiǎn)稱細(xì)目），作為定密承辦人和定密責(zé)任人可實(shí)際選擇的定密依據(jù)。這里要注意到，細(xì)目是在保密事項(xiàng)范圍基礎(chǔ)上編制的，不是另行制定的定密依據(jù)，不得擅自擴(kuò)大、縮小范圍，不得比照類推，這是編制工作的原則。承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)按照武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行細(xì)目編制，并根據(jù)實(shí)際情況變化及時(shí)調(diào)整。編制工作應(yīng)由定密組織機(jī)構(gòu)組織業(yè)務(wù)專家，依據(jù)保密事項(xiàng)范圍，按照影響國(guó)家安全和利益程度對(duì)所開(kāi)展的涉密業(yè)務(wù)進(jìn)行分解，確定國(guó)家秘密事項(xiàng)密級(jí)、保密期限和知悉范圍。分解后的國(guó)家秘密事項(xiàng)密級(jí)不得高于保密事項(xiàng)范圍密級(jí)。國(guó)家秘密事項(xiàng)雖經(jīng)過(guò)細(xì)化但依然不是單個(gè)密點(diǎn)，而是相對(duì)國(guó)家保密事項(xiàng)范圍而言更為具體的類別。精細(xì)的國(guó)家秘密事項(xiàng)分解可以為定密工作提供更準(zhǔn)確的定密依據(jù)。細(xì)目可能涉及多個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目涉及多個(gè)部門。每個(gè)部門根據(jù)自己的涉密業(yè)務(wù)范圍制訂二級(jí)細(xì)目，各部門的分解細(xì)粒度和密級(jí)把握尺度是不同的，需經(jīng)過(guò)反復(fù)修訂后發(fā)布，并報(bào)同級(jí)保密行政管理部門備案。

（三）國(guó)家秘密密級(jí)確定

國(guó)家秘密產(chǎn)生的同時(shí)，由承辦人擬定密級(jí)、保密期限和知悉范圍，報(bào)定密責(zé)任人審核批準(zhǔn)。定密工作應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)細(xì)目進(jìn)行，工作秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私均不得確定為國(guó)家秘密。例如，與涉密業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的個(gè)人信息、薪酬信息等不宜公開(kāi)的信息可作為工作秘密，但不得確定為國(guó)家秘密，不得作為國(guó)家秘密進(jìn)行保護(hù)。定密工作遵循最小化和精準(zhǔn)化原則，知悉范圍應(yīng)具體到個(gè)人或崗位。定密流程應(yīng)進(jìn)行書面記錄。

隨著涉密項(xiàng)目的開(kāi)展，產(chǎn)生的國(guó)家秘密涉及事項(xiàng)增加，定密工作越加復(fù)雜，常常出現(xiàn)在細(xì)目中無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)國(guó)家秘密事項(xiàng)，密級(jí)可能無(wú)法確定或存在爭(zhēng)議。在由保密行政管理部門作出決定前，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照主張密級(jí)中的最高密級(jí)采取相應(yīng)的保密措施。這并不意味著一味將密級(jí)頂格確定，否則可能造成低密高定，影響國(guó)家秘密的正常流轉(zhuǎn)，增加保密成本，甚至弱化國(guó)家秘密的權(quán)威性。

軍工單位所承擔(dān)的科研生產(chǎn)項(xiàng)目常由上級(jí)單位下達(dá)，其國(guó)家秘密事項(xiàng)已由下達(dá)項(xiàng)目單位確定，項(xiàng)目承擔(dān)單位需根據(jù)項(xiàng)目已定密事項(xiàng)進(jìn)行派生定密。派生定密不需要定密權(quán)，但定密要素應(yīng)與已定密事項(xiàng)一致。由于項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中產(chǎn)生的國(guó)家秘密事項(xiàng)更為繁雜，在派生定密過(guò)程中無(wú)法與已定密事項(xiàng)完全對(duì)應(yīng)，在定密不明確時(shí)應(yīng)征求原定密單位的意見(jiàn)。保密期限和知悉范圍的確定是確定國(guó)家秘密的重點(diǎn)。

1. 保密期限的確定難點(diǎn)

國(guó)家秘密的密級(jí)是以涉密事項(xiàng)影響國(guó)家安全和利益的程度來(lái)確定的。在不同時(shí)期，影響國(guó)家安全和利益的要素及其影響程度不同，由于國(guó)際形勢(shì)和技術(shù)條件變化，有些國(guó)家秘密事項(xiàng)無(wú)法確定具體保密期限，根據(jù)工作需要，將這部分國(guó)家秘密的保密期限確定為長(zhǎng)期。保密期限確定為長(zhǎng)期的國(guó)家秘密事項(xiàng)往往影響范圍廣、影響程度深，然而常見(jiàn)此類國(guó)家秘密事項(xiàng)既未確定解密時(shí)間也無(wú)解密條件，隨著存檔時(shí)間推移，其定密責(zé)任人和定密依據(jù)的追溯存在難度，其解密需報(bào)中央有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，其解密難度巨大。在國(guó)內(nèi)外同等技術(shù)和信息已為大眾所知悉和使用時(shí)，無(wú)法解密的事項(xiàng)卻無(wú)法為國(guó)家發(fā)展發(fā)揮更大的作用，反而繼續(xù)消耗保密資源。將國(guó)家秘密保密期限確定為長(zhǎng)期的同時(shí)，應(yīng)確定解密條件。在符合解密條件或定密依據(jù)變更的情況下，由定密責(zé)任人組織審核，經(jīng)定密機(jī)關(guān)同意，解除或變更密級(jí)。

2. 知悉范圍的確定難點(diǎn)

保密管理工作的實(shí)質(zhì)是控制國(guó)家秘密的知悉范圍。知悉范圍的確定遵循最小化原則和工作需要原則，知悉范圍應(yīng)具體到因工作需要解除國(guó)家秘密的個(gè)人或崗位，不能將行政級(jí)別作為確定知悉范圍的依據(jù)。在實(shí)際確定知悉范圍時(shí)，存在因?yàn)轫?xiàng)目涉及部門眾多，難以將需要接觸涉密事項(xiàng)的個(gè)人或崗位考慮完整的情況，繼而使用“相關(guān)人員”“主管部門”等模糊語(yǔ)言，造成保密工作無(wú)法做到有效管控。知悉范圍確定時(shí)，應(yīng)將涉密項(xiàng)目直接參與人員、項(xiàng)目下達(dá)或管理部門的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等必須解除國(guó)家秘密事項(xiàng)的人員或崗位確定為知悉范圍。各級(jí)行政管理人員，相關(guān)監(jiān)督檢查人員，協(xié)作配套人員等未直接參與涉密項(xiàng)目開(kāi)展的人員不應(yīng)包含在知悉范圍內(nèi)，如因工作需要需接觸項(xiàng)目涉密事項(xiàng)的，經(jīng)上級(jí)項(xiàng)目管理部門審批后可進(jìn)行查閱。

（四） 國(guó)家秘密變更和解除

在探討國(guó)家秘密的解除以前，首先應(yīng)該明確一個(gè)概念：解密不等于公開(kāi)。已解除的國(guó)家秘密在公開(kāi)前仍需要經(jīng)過(guò)原定密單位審核通過(guò)。

原定密機(jī)關(guān)與上級(jí)機(jī)關(guān)、單位擁有變更、解除國(guó)家秘密事項(xiàng)的權(quán)利。原定密機(jī)關(guān)合并或撤銷的情況下，可由繼承其職能的機(jī)關(guān)或由上級(jí)指定的機(jī)關(guān)、單位變更和解除。變更、解除工作應(yīng)每年定期開(kāi)展。國(guó)家秘密的保密期限已滿或符合解密條件，自行解密。對(duì)在保密期限內(nèi)因保密事項(xiàng)范圍調(diào)整不再作為國(guó)家秘密事項(xiàng)，經(jīng)審核不需要繼續(xù)保密的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解密。國(guó)家秘密解除后應(yīng)作出解密標(biāo)志并書面通知知悉范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)、單位或人員，解密的信息經(jīng)審核后才能公開(kāi)。

在實(shí)際工作中，只有國(guó)家秘密的確定與國(guó)家秘密的產(chǎn)生同時(shí)進(jìn)行，業(yè)務(wù)才能開(kāi)展。但在相關(guān)涉密業(yè)務(wù)已完成，保密期限已滿或符合解密條件時(shí)，不按規(guī)定開(kāi)展解密工作往往并不影響該業(yè)務(wù)流程的關(guān)閉。解密工作被長(zhǎng)時(shí)間拖延不僅造成保密資源浪費(fèi)，而且影響相關(guān)成果的繼續(xù)利用。原定密單位未對(duì)國(guó)家秘密開(kāi)展解密工作同樣影響派生定密單位解密工作的開(kāi)展。做好解密工作，需要健全完善制度，將解密工作納入保密工作考核范疇，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立常態(tài)機(jī)制。

四、小結(jié)

定密工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及時(shí)間之長(zhǎng)，從項(xiàng)目立項(xiàng)以前到項(xiàng)目結(jié)束之后數(shù)年；涉及范圍之廣，從國(guó)家相關(guān)部委到項(xiàng)目執(zhí)行部門；涉及人員之多，從科研生產(chǎn)人員到行政管理人員。健全的組織機(jī)構(gòu)是推動(dòng)定密工作開(kāi)展的必要保證。軍工單位的定密工作處于摸索前行的階段，需要通過(guò)完善定密制度，規(guī)范定密依據(jù)，開(kāi)展密點(diǎn)標(biāo)注，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化定密工作管理。

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