法治視域下社會組織參與基層治理制度保障研究

摘 要 基層社會治理是國家治理體系的根基，離不開社會組織的躍馬參與，基層治理法治化需要有充足的制度供給。本文分析了社會組織在基層治理中發(fā)揮的法治功能，找出了社會組織參與基層治理過程中在自身發(fā)展、民主決策與糾紛化解方面的制度窘況，并相應從法律規(guī)范、民間規(guī)范與民主決策方面完善制度供給，推進國家法治建設。

關鍵詞 基層治理 社會組織 制度供給

基金項目：本文系廣西地方法治與地方治理研究中心2016年度立項課題“基層治理法治化的社會組織進路研究”（編號：GXDFFZ201610）階段性成果；系國家社會科學基金項目“我國西南民族地區(qū)民事習慣與鄉(xiāng)村治理的經驗與模式研究”（編號：18BFX015）階段性成果。

作者簡介：王晨，廣西師范大學漓江學院商貿與法律學院，教師，研究方向：法社會學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.173

依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治?；鶎由鐣卫硎菄抑卫眢w系的根基，是法治國家建設的主動脈，是社會和諧穩(wěn)定的根本。習近平總書記多次強調要把基層治理作為重中之重，十九大報告也指出要推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動，從而建立起法治的社會根基。

一、社會組織在基層治理中的法治功能

（一）塑立法治權威，建立法治秩序

法治秩序依附于法治權威，法治權威形成于法治理念。以權利為本位，以公正為導向的社會主義法治理念貫穿在法律運行的各個環(huán)節(jié)中，最終形成了各社會主體對法律至上的遵奉與法律至信的崇奉。在此法治理念下形成的社會共識，是塑立法治權威的社會基礎，也是法治社會切實有效的內在支柱。一個國家的法治建設需要倚靠廣泛多樣的社會組織去培育各個方面的公民美德。雖然，政府與市場在培養(yǎng)公民公共精神與法治理念方面也頗有建樹，但政府的官方性與市場的趨利性使其在共享共治的思想理念中具有先天的局限性，從而制約了法治秩序的建立。社會組織的平等性、志愿性與公益性等社會公共領域的內在屬性，決定了其可行之有效的調動社會力量，通過自治、自律、民主、協(xié)商等途徑，使其成員切實參與到社會公共事務中，卓有成效的進行社會服務、公益慈善與糾紛調解，形象直觀的感知國家權力、公民權利與公共利益，感受民主法治、規(guī)則秩序與公平正義，從而促進了契合基層治理內在需求的法治理念的形成，法治秩序的建立。

（二）表達社會訴求，化解社會矛盾

社會組織在基層社會治理過程中，可以充分釋放公眾熱情，解決基層糾紛，促進社會和諧?，F代社會轉型改變了原有的生產與生活方式，加劇了社會的利益與階層分化，突顯了基層的社會矛盾與糾紛。于此，以化解社會矛盾為目的，以基層社會治理為手段的法治化道路不僅需要各個立法層級的制度供給，還需要民間軟法的理性參與，更離不開社會組織搭建的橋梁紐帶。社會組織凝結整合了社會訴求與民間權利，將多元化的社會訴求合理、科學的融入公共權力的框架體系，自下而上的表達權利，協(xié)調不同群體和群體內部之間的利益，預防社會糾紛，化解社會矛盾。目前，全國共有社會組織80.68萬個，公眾對優(yōu)秀社會組織化解矛盾功能的認同度高達百分之六十，對政府化解矛盾的認同度僅有百分之二十。

（三）激發(fā)權利意識，規(guī)范權力運行

社會組織的日新月異，有力地推動了基層治理的蓬勃發(fā)展；社會組織的廣泛參與，促進了社會公眾權利意識發(fā)皇張大。一方面，公眾通過社會組織的形式進行利益表達、民主監(jiān)督、自律自治，在一定意義上激發(fā)了人民群眾的權利意識，提供了法治精神的培育土壤，使社會公眾逐步建立、強化規(guī)則意識，并在此基礎上引導社會在法律的軌道中合理有序的運行。另一方面，社會組織與國家權力的協(xié)同共治，形成了國家與社會平衡互動、協(xié)調互補、相輔互成的法治秩序，有效的規(guī)范權力運行、防止權力濫用、實現權力制約，保障社會法治建設。

二、社會組織參與基層治理制度保障窘況

（一）社會組織自身發(fā)展缺乏制度保障

社會組織的切實參與是落實基層治理法治化的關鍵環(huán)節(jié)。目前，我國取消下放了繁復嚴苛的社會組織準入制度，社會組織的成立在登記管理機關核準登記即可。但是有關部門往往不會對社會組織的掛靠登記進行主動的宣傳，造成了社會組織在其定位以及注冊、資金等方面底氣不足，缺乏相關的制度保障。再者，身處基層的社會組織通常與基層政府、村居兩委有著密不可分的聯系，其在一定程度上對政府有著較強的依賴性，故其職能的履行難免受制于其他權力主體的干預，有時與群眾的利益訴求脫節(jié)。一些政府工作人員在部分社會組織中身居高位的現象屢見不鮮，他們通過各種方式干預社會組織自身發(fā)展，使社會組織逐漸變?yōu)闄嗔C關的工具，無法切實維護群眾民主權利，喪失公益性與公信力。最后，基層社會組織在市場中難以獲取與之匹配的市場信息，造成其在與其他市場主體競爭時處于不利位置，無法切實給群眾帶來經濟利益。制度缺位使得社會組織自身的發(fā)展畏首畏尾，如履薄冰，因此完善制度供給是保護社會組織蓬勃發(fā)展的當務之急。

（二）社會組織民主決策缺乏制度支持

一方面，社會組織依然帶有行政色彩。權力機關認為民間社會組織專業(yè)性較差、自律性不強，因此在制定政策的過程中，往往會削弱社會組織的話語權，社會組織在民主決策過程中僅僅是“參與式民主”的體現而已。從以往的實踐來看，社會組織職能履行的范圍一般局限于非決策性事務，對治理、決策等公共事務的實質參與銖兩分寸。社會組織在日常的管理、決策過程中缺乏相關制度的支持，而權力機關為了使社會組織始終處于自己的掌控之下，針對社會組織制定的規(guī)章制度必然帶有強烈的行政色彩。另一方面，社會組織獨立地位枉擔虛名。一些社會組織在成立初期，對政府具有較強的依賴性，不僅在資金上要看政府的臉色，在管理、決策上也曲意逢迎、投其所好，以尋求政府的支持，政府便會乘隙要旨社會組織讓渡部分決策權以換得政府的扶持。制度缺位最終導致社會組織從經費到管理再到決策均對政府產生依賴，公共服務能力大打折扣。

（三）社會組織糾紛化解缺乏制度聲援

隨著國家“經濟權力向社會權力”轉移，社會組織在基層治理中有了更大的制度空間。但我國各地發(fā)展不平衡，地方差異性大，基層糾紛往往產生于不同領域，產生原因亦有差異，加之糾紛主體受傳統(tǒng)習俗與教育程度的影響，不同地區(qū)的人們對待一件事情有著不同的評判標準，相關法律規(guī)范在諸如公益慈善、就業(yè)服務、生態(tài)環(huán)保等問題面前時常顯得“書生氣”濃重，“接地氣”不足，同時，社會創(chuàng)新也使得既有法律規(guī)范在現實糾紛眼前捉襟見肘。多元化的利益糾紛需要與之適應的多元化糾紛解決機制，也催生了各種民事習慣、交易規(guī)則等民間規(guī)范。這些民間規(guī)范很好的吸收了當地本土的法治資源，卻可能與國家法在協(xié)調與銜接方面有所欠缺。在糾紛處理過程中，一方是彰顯著肅穆威嚴的國家法律，一方是吶喊著“取法民意”的民間規(guī)范，如何融法律于情理之中，需要制度聲援。

三、完善社會組織參與基層治理制度供給

（一）推進社會組織法律制度建設

法律制度建設是保障社會組織自身發(fā)展的重要前提，也是保證其參與基層治理的先決條件。應將圍繞社會組織出臺的相關政策用法律的形式固定下來，將基層治理的頂層設計制度化、法治化，確保社會組織參與基層治理有法可依。同時，相應的開展法規(guī)匯編與法規(guī)清理工作，在社會組織制度基本建立的基礎上①，推進社會組織法律制度體系建設，使各類社會組織規(guī)范構成和諧統(tǒng)一的整體。在國家層面，制定統(tǒng)一的《社會組織法》，既把牢政策定盤星，用一部基本法厘清社會組織與政府間的關系；又戴上法律緊箍咒，規(guī)范政府與社會組織的行為。在地方層面，積極進行執(zhí)行性立法。我國現有20多個省市都針對行業(yè)協(xié)會制定了相關的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，對某類社會組織做出了專門規(guī)范，效果卓著。在《社會組織法》的統(tǒng)帥下，各地方立法應積極作出回應，消除矛盾沖突之處，確保與上位法步調一致。

（二）健全社會組織管理決策制度

重視法律制度建設，不僅要明確社會組織的定位與設立條件、權力與執(zhí)行機構、財產來源與使用、信息披露與監(jiān)督，還要明確其主體地位，賦予其在區(qū)域治理、社區(qū)治理與鄉(xiāng)村治理中的參與、決策權。健全基層協(xié)商制度，構建信息化公共參與、決策平臺，聽取社會組織意見，使其能更好的發(fā)揮自身作用，更廣泛的與其他主體進行交流合作，代表不同利益群體與社會訴求切實參與城鄉(xiāng)治安、環(huán)境衛(wèi)生、幼教養(yǎng)老、公益慈善等社會治理過程。健全人才激勵機制，造就專業(yè)人才，促使社會組織在其各自所屬行業(yè)與領域里實現自治、自律，促進社會組織利用其自身優(yōu)勢發(fā)揮權益保障與服務引導功能，提升社會組織參與基層治理的能力和水平。此外，基層政府應健全財政扶持與監(jiān)管機制，護航社會組織的運行、管理與決策的全部過程。

（三）發(fā)揮民間規(guī)范糾紛化解作用

基層生活豐富多姿，事務繁復多樣，社會治理僅靠“剛性”的國家法律難以收獲良好的社會效果。因此，將社會治理的重心向基層下移，把可以由社會組織自己治理的事情交給社會組織自己，充分發(fā)揮行業(yè)章程、村規(guī)民約、社區(qū)公約等民間規(guī)范在糾紛化解中的作用，不僅是節(jié)約司法、行政成本，提高治理效率的直接路徑，還是國家與民間互動包容、依法治理的內在要求。法的多元化、社會化演進趨勢決定了多元參與、對話協(xié)商、共治共享的法治化格局與規(guī)則秩序，也作育了民間規(guī)范在基層治理中不可或缺的作用。國家一方面應鞭策民間力量在法治原則下擬制相關民間規(guī)范的“毛坯”，另一方面要適時將這些“毛坯”燒成磚，為基層社會治理提供更有力的制度供給，更好的化解基層社會糾紛，推進國家法治建設。

在全面依法治國和深化改革的時代背景下，保障與發(fā)展社會組織儼然已成為國家治理體系與治理能力現代化的重要支撐。法治國家建設一方面要具有完備的合社會性的法律制度，一方面依賴于法治資源現實的作用于社會運行中，即國家、政府、社會組織、公民等社會主體法有可依，遵法于行。制度的缺失成為了社會組織參與基層治理的主要障礙，因此，完善制度供給是秉要執(zhí)本的治理環(huán)節(jié)。

注釋：

①中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中指出：“到2020年，統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調配合、分級負責、依法監(jiān)管的中國特色社會組織管理體制建立健全，社會組織法規(guī)政策更加完善，綜合監(jiān)管更加有效，黨組織作用發(fā)揮更加明顯，發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化；政社分開、權責明確、依法自治的社會組織制度基本建立，結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局基本形成?！?/p>

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