國土資源執(zhí)法監(jiān)察的困境與突破
——以基層與國家視角

■ 宋韋劍/李 鋼

（1.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇 徐州 221008；2.中國地質(zhì)圖書館，北京 100083；3.徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221006）

國土資源執(zhí)法監(jiān)察的困境與突破
——以基層與國家視角

■ 宋韋劍1,2/李 鋼1,3

（1.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇 徐州 221008；2.中國地質(zhì)圖書館，北京 100083；3.徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221006）

基層和國家層面的國土資源執(zhí)法監(jiān)察職能是相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的，基層國土部門在政策層面需要土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法形成的強(qiáng)有力“問責(zé)”形勢，而土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法需要基層國土部門的業(yè)務(wù)支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，各個層面都有限制其職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)的“困境突破”，要依據(jù)各個層面的職能設(shè)置與“困境”，以全局的視角，利用包括地理信息、電子政務(wù)在內(nèi)的信息技術(shù)手段，結(jié)合兩個層面的互補(bǔ)關(guān)系，既需要兩個層面加強(qiáng)自身建設(shè)（包括執(zhí)法機(jī)制和技術(shù)方法），又需要兩者相互配合，統(tǒng)籌雙方的優(yōu)勢；同時，還應(yīng)加大社會監(jiān)督體系建設(shè)，形成完整的國土資源執(zhí)法監(jiān)察體系。

國土資源；執(zhí)法監(jiān)察；土地督察；基層國土資源部門；困境；突破

0 引言

國土資源執(zhí)法監(jiān)察是一項貫徹國家土地、礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)的重要執(zhí)法活動，但在踐行過程中，一直存在著許多現(xiàn)實困境[1]。在探討解決辦法時，往往聚焦于一個管理層面，或從人員、技術(shù)、設(shè)備以及法律制度建設(shè)等方面尋找突破[2]，這些辦法或回避現(xiàn)有制度問題，完全依靠技術(shù)手段創(chuàng)新；或從頂層設(shè)計入手，倡導(dǎo)修訂相關(guān)法律，改革國土資源職能機(jī)構(gòu)。然而，“高精尖”的技術(shù)手段無法突破制度的障礙，制度改革的目標(biāo)短期無法實現(xiàn)。國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是一項全局性的系統(tǒng)工程，地方和國家面臨的“困境”不同，但又相互關(guān)聯(lián)，能否依托現(xiàn)有制度，運用技術(shù)創(chuàng)新，統(tǒng)籌兩個層面的優(yōu)勢，實現(xiàn)國土資源執(zhí)法監(jiān)察困境的突破——本文將從“困境”入手，分析制約執(zhí)法監(jiān)察工作各層面的核心問題，給出不同的解決思路，以期實現(xiàn)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的整體突破。

1 國土資源執(zhí)法監(jiān)察的困境

1.1 基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察

國土資源執(zhí)法監(jiān)察，包括土地資源執(zhí)法監(jiān)察和礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察，業(yè)務(wù)流程都可以劃分“發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)、制止環(huán)節(jié)、查處環(huán)節(jié)”三大環(huán)節(jié)[2]?；鶎訃临Y源部門包括市、縣、鄉(xiāng)三級國土部門，作為國土資源管理序列中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的“一線陣地”。其執(zhí)法監(jiān)察活動，無論是面向土地資源，還是面向礦產(chǎn)資源都面臨著類似困境：人、財、物的短缺；法律和制度的不完善[3]；地方政府的干擾。人、財、物的短缺可以通過國土資源部門內(nèi)部機(jī)制及增強(qiáng)技術(shù)手段的方式來化解。然而，制約執(zhí)法監(jiān)察困境的核心根源還在于后兩種原因。由于不具備強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，造成基層國土資源部門在制止環(huán)節(jié)和查處環(huán)節(jié)的“進(jìn)退失據(jù)”，違法事態(tài)難以短期內(nèi)遏制，加之部分違法主體涉及地方政府，沒有完全垂直管理的國土資源部門執(zhí)法活動會受到地方政府以及地方利益集團(tuán)的嚴(yán)重干擾，對違法事件“選擇性失明”，執(zhí)法監(jiān)察職能進(jìn)一步失效。

1.2 國家層面國土資源執(zhí)法監(jiān)察

在我國現(xiàn)行體制下，地方政府可以被視為國有土地和集體土地的事實“所有者”[4]。無論是政績需要，還是實現(xiàn)權(quán)力尋租，都更多地驅(qū)使地方政府由政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)槔娌┺恼?。為了有效地對地方政府的土地管理行為實施監(jiān)督和檢查，防止執(zhí)法監(jiān)督受到地方政府的權(quán)力影響，2006年國務(wù)院授權(quán)國土資源部，由土地總督察代表國務(wù)院負(fù)責(zé)督察體系構(gòu)建和行使監(jiān)督檢察權(quán)，以省級和計劃單列市人民政府為督察目標(biāo),形成一個相對獨立、權(quán)威的執(zhí)法監(jiān)察體系。國土土地督察制度是為保障土地政策的正確執(zhí)行而設(shè)，被視為土地政策的一部分[5]，目前并不涉及礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察的內(nèi)容。國內(nèi)很多學(xué)者從遏制違法行為、促進(jìn)執(zhí)法力度、提升耕地占補(bǔ)數(shù)量平衡效果等方面對國家土地督察制度進(jìn)行了正面評價[6-8]。此外，2010年在國土資源部、人力資源和社會保障部共同制定《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的背景下，土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作進(jìn)入全面問責(zé)時代，也為地方政府督促落實國土資源執(zhí)法監(jiān)察增加了壓力。

即便如此，國家層面的執(zhí)法監(jiān)察效能仍面臨考驗：每年自國家到各省市為保障衛(wèi)片執(zhí)法定購的衛(wèi)片、航片費用數(shù)以億計，土地督察和衛(wèi)片執(zhí)法檢查與問責(zé)的對象是地方政府，但落實具體工作的是基層國土資源部門，依然繞不過地方行政權(quán)力的影響，造成監(jiān)察信息失真。地方政府已經(jīng)干擾了基層國土資源部門，土地督察部門能否擺脫“干擾”[9]。此外，土地督察機(jī)構(gòu)也存在自身建設(shè)問題，包括土地督察的職能、手段、人員等[10]。

2 國土資源執(zhí)法監(jiān)察的“突破”

2.1 基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察與土地督察的關(guān)系

國土資源的區(qū)域?qū)傩詻Q定了只有在地方政府手中才更容易優(yōu)化配置，以地方政府為主導(dǎo)的國土資源規(guī)劃管理才有其存在的必要性，但“垂而不直”的基層國土資源部門更多地“聽命”于地方政府；在基層國土資源部門沒能有效監(jiān)管土地資源利用的情況下，中央政府委托土地督察機(jī)構(gòu)，關(guān)注國家核心公共利益，保持對全國國土資源利用的宏觀調(diào)控能力也是十分必要和可行的[11]。國土資源執(zhí)法監(jiān)察的對象是國家機(jī)關(guān)工作人員和全體公民。土地督察的對象是各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府。從這個意義上講，現(xiàn)有的國土資源執(zhí)法監(jiān)察體系設(shè)置是具備理論基礎(chǔ)的，基層與土地督察部門的職能是相互獨立、相互補(bǔ)充的，基層國土資源部門在政策層面需要土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法形成的強(qiáng)有力“問責(zé)”形勢，而土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法需要基層國土資源部門的業(yè)務(wù)支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，破解兩個層面的不同“困境”，既需要兩個層面加強(qiáng)自身建設(shè)（包括執(zhí)法機(jī)制和技術(shù)方法），又需要兩者相互配合，同時，加大社會監(jiān)督體系建設(shè)，形成完整的國土資源執(zhí)法監(jiān)察體系。

2.2 基層國土資源部門執(zhí)法監(jiān)察的“突破”方案

基層國土資源部門既有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，更有“保紅線”的使命，服務(wù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)以“保紅線”為前提，服務(wù)地方應(yīng)以落實國家法律政策為基礎(chǔ)?；鶎訃临Y源部門除了在土地礦產(chǎn)衛(wèi)片的執(zhí)法檢查和土地督察機(jī)制的支持下，呼吁地方政府出臺聯(lián)合檢察院、監(jiān)察局、公安局、國土資源部門聯(lián)合執(zhí)法政策，還可以從7個方面完善自身建設(shè)，如圖1所示，左側(cè)為“突破口”，右側(cè)為對應(yīng)的具體措施。自身的廉潔建設(shè)是基層國土資源部門開展執(zhí)法監(jiān)察活動的基石，及時發(fā)現(xiàn)并通報違法行為是減少執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效果的關(guān)鍵，對所有業(yè)務(wù)信息“留痕”是銜接土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法的紐帶。落實到具體細(xì)節(jié)，就要求基層國土資源部門的執(zhí)法監(jiān)察工作做到違法監(jiān)測及時化，監(jiān)察范圍全面化，違法舉報多樣化，違法判定智能化，執(zhí)法過程透明化，違法處理快速化[12]，違法案件公開化。

舉報和巡查的相互補(bǔ)充，鄉(xiāng)所執(zhí)法和支隊巡查的多層級交叉，人工和遙感的大范圍全天候監(jiān)測，地表與地下的全方位核查，保證在第一時間發(fā)現(xiàn)國土資源違法行為[14-15]，遏制違法態(tài)勢，避免資源浪費；以高精度信息采集和遠(yuǎn)程通信為保障，以全過程的地政與礦政數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)[16]，準(zhǔn)確判定違法性質(zhì)；依托基于GIS和工作流的國土資源電子政務(wù)平臺保障權(quán)力運行過程更加透明、防范執(zhí)法人員的瀆職或腐敗問題；涉嫌違法的土地利用及勘查開采的位置、范圍、性質(zhì)信息在政府和社會等層面進(jìn)行共享發(fā)布，促進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化打擊違法用地及違法勘查開采的社會氛圍。

圖1 基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察的“突破”方案

2.3 國家土地督察的“突破”方案

國家土地督察的主要職責(zé)是監(jiān)督地方政府貫徹國家土地政策與法律，并不是取代地方政府實現(xiàn)國土資源規(guī)劃管理。所以，督察工作應(yīng)當(dāng)依托基層國土資源部門，但也要發(fā)揮督察工作獨立性。當(dāng)前，土地督察機(jī)構(gòu)大都采取發(fā)現(xiàn)、審核和糾錯為一體的工作機(jī)制[17]。

在發(fā)現(xiàn)違法案件方面，除了依靠傳統(tǒng)的群眾舉報和媒體披露，更應(yīng)該從增強(qiáng)時效性、公開性和完善反饋機(jī)制上考慮，如圖2所示，對應(yīng)第一個突破口的具體措施，構(gòu)建在線舉報平臺，同基層國土資源部門的舉報平臺實時對接或是基于同一平臺的層級延伸，對于舉報案件先由轄區(qū)基層國土資源部門負(fù)責(zé)處理并反饋，督察機(jī)構(gòu)可實時查看處理過程與反饋結(jié)果，若處理過程中出現(xiàn)違規(guī)行為或是舉報人不滿反饋結(jié)果再次舉報，督察機(jī)構(gòu)應(yīng)介入調(diào)查。

在審核手段方面，考慮到購買衛(wèi)片及處理的投入較大和現(xiàn)場核實需要的人手較多，遙感衛(wèi)片監(jiān)測和實地巡查應(yīng)該作為輔助手段。當(dāng)前，很多省市國土電子政務(wù)信息都可以實現(xiàn)全業(yè)務(wù)流程的回溯，檔案也基本實現(xiàn)數(shù)字化管理，地方督察應(yīng)該主要依靠基層國土資源部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如圖2所示即根據(jù)基層國土資源部門電子政務(wù)的業(yè)務(wù)流程和業(yè)務(wù)檔案，審查業(yè)務(wù)的合法性，并輔助手段進(jìn)行抽查驗證。

在案件處理與通報方面，建立督察案件的電子政務(wù)平臺,建立內(nèi)部督察機(jī)制，實現(xiàn)政務(wù)公開，及時面向社會通報違法案件辦理過程和處理結(jié)果，增強(qiáng)國土資源保護(hù)宣傳，營造全社會的資源保護(hù)氛圍，提升公民權(quán)力維護(hù)意識。

2.4 建立全民參與的社會監(jiān)督體系

圖2 土地督察執(zhí)法監(jiān)察的“突破”方案

很多學(xué)者，包括基層國土資源部門和土地督察部門，都在呼吁擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)，在法律和制度層面明確自身的執(zhí)法地位，提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)威性。然而，國家法治建設(shè)和社會改革的目標(biāo)是不斷擴(kuò)大私權(quán)利，約束公權(quán)力，通過行政權(quán)力構(gòu)建國土資源執(zhí)法監(jiān)察體系固然重要，但喚醒公民資源保護(hù)意識，對違法和執(zhí)法建立社會監(jiān)督體系更是國土資源執(zhí)法監(jiān)察的發(fā)展趨勢。因此，國土資源部門和督察部門更重要的任務(wù)是明確公民的權(quán)利（包括土地產(chǎn)權(quán)和資源產(chǎn)權(quán)），加強(qiáng)國土資源法律法規(guī)的宣傳，創(chuàng)造機(jī)會，促進(jìn)公民成為國土資源執(zhí)法監(jiān)察體系的重要一員[18]。由公民構(gòu)成的社會監(jiān)督，能夠高效地打擊和防范國土資源違法行為，監(jiān)督和規(guī)范國土資源執(zhí)法行為。如圖3所示，結(jié)合違法舉報、執(zhí)法通報及法規(guī)宣傳三個主要環(huán)節(jié)，利用現(xiàn)有包括微博、網(wǎng)站、多媒體信息及政務(wù)平臺在內(nèi)的信息化手段，充分利用社會監(jiān)督力量，最大限度透明化執(zhí)法監(jiān)督流程。

3 結(jié)束語

國土資源執(zhí)法監(jiān)察是一項全局性系統(tǒng)工程，在制度及職能設(shè)計方面，都是從國家和基層兩個層面進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，而不同層面的工作重點限定了其在國土資源執(zhí)法監(jiān)察領(lǐng)域的不同職能，基層國土資源部門通過技術(shù)手段創(chuàng)新彌補(bǔ)人力不足和提高執(zhí)法工作效率；國家層面通過法律制度建設(shè)實現(xiàn)權(quán)力制約和督察落實。此外，守住“紅線”，保護(hù)資源是我國的一項基本國策，也是維護(hù)公民合法權(quán)益的重要體現(xiàn)，提升全民資源保護(hù)意識，發(fā)動全社會參與國土資源執(zhí)法監(jiān)察，是全面落實國土資源法律法規(guī)，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向。

圖3 社會監(jiān)督的方案

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On Law Enforcement and Supervision of Land Resources—Based on the Local and National Level

SONG Weijian1,2, LI Gang1,3
(1.School of Environment Science and Spatial Informatics, CUMT, Xuzhou Jiangsu 221008; 2. The National Geological Library of China, Beijing 100083; 3. Xuzhou Bureau of Land and Resources, Xuzhou Jiangsu 221006, China)

The function of local and national government on law enforcement and supervision of land resources are associated and supplemented mutually. The local departments need the strong accountability situation which is formed by land supervision and law enforcement inspection of land satellite image at the policy level. And the local land and resource departments provide service support and basic data for land supervision and law enforcement inspection of land satellite image. This means the key link is set up at all levels so as to limit their functions. In order to make a dilemma breakthrough at the key link, we should be in accordance with the function and dilemma of all levels, in an overall view, using information technology methods including geographic information a nd e-government, as well as the complementary relationship between local and national level, that is, on the one hand, the two levels should be strengthened their own construction, on the other hand, the mutual coordination is needed, so that making overall plans concerning their advantages. At the same time, we should step up ef forts on social supervision system. If we succeed in doing t hat, a complete system of land and resources law enforcement supervision will be formed.

land and resources; law enforcement and supervision; land supervision; department of land and resources at the local level; dilemma; breakthrough

DF31；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0037-05

2015-04-20；

2015-06-01

國土資源部公益專項基金資助項目(2012110011)

宋韋劍（1983-），男，江蘇省徐州市人，中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院工程師，理學(xué)碩士，主要從事國土資源信息化建設(shè)與科技統(tǒng)計分析方面研究。