基于生態(tài)文明建設(shè)的礦泉水資源管理探討

■ 韋寶璽/孫曉玲/李樹森/李 樹

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.通遼水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

基于生態(tài)文明建設(shè)的礦泉水資源管理探討

■ 韋寶璽1/孫曉玲1/李樹森2/李 樹2

（1.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.通遼水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，內(nèi)蒙古 通遼 028000）

近年來，我國礦泉水資源開發(fā)利用態(tài)勢良好，但在開發(fā)利用及管理過程中還存在以下問題：(1)相關(guān)法律法規(guī)之間存在矛盾，礦泉水資源多頭管理；(2)礦泉水資源利用與保護(hù)工作分離；(3)資源管理過分依賴行政手段，缺乏資源保護(hù)的長效機(jī)制；(4)礦泉水生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小，缺少高附加值產(chǎn)品。基于生態(tài)文明建設(shè)的礦泉水資源開發(fā)保護(hù)對策建議：(1)完善礦泉水法規(guī)，推進(jìn)統(tǒng)一管理；(2)科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)節(jié)約與保護(hù)；(3)健全生態(tài)補(bǔ)償制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；(4)加強(qiáng)礦泉水產(chǎn)業(yè)扶持；(5)加強(qiáng)宣傳，動員全社會參與礦泉水資源保護(hù)。

礦泉水；生態(tài)文明建設(shè)；管理；對策建議

飲用天然礦泉水是大自然漫長變遷過程的寶貴資源，其具有天然性、營養(yǎng)性和稀缺性的特點(diǎn)。人類通過長期的歷史實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，飲用天然礦泉水不但可以延年益壽，甚至可以治療某些疾病，如古代文獻(xiàn)酈道元《水經(jīng)注》中有“魯山皇女湯，飲之愈百病”[1]?！讹嬘锰烊坏V泉水》（GB8537-2008）國家標(biāo)準(zhǔn)中對飲用天然礦泉水的物理性質(zhì)、化學(xué)組成、限量指標(biāo)等做出了嚴(yán)格的規(guī)定[2]。生態(tài)文明建設(shè)是新形勢下黨中央關(guān)于中國特色社會主義“五位一體”格局部署的重要組成部分，貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)理念就必須“全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”[3]。加強(qiáng)飲用天然礦泉水資源的管理與保護(hù)，對于保障飲用水供水安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 生態(tài)文明建設(shè)對飲用天然礦泉水管理的新要求

2015年4月25日中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對我國的生態(tài)文明建設(shè)做出了重大決策部署，從中可以總結(jié)以下對飲用天然礦泉水管理的新要求。

(1)加強(qiáng)飲用天然礦泉水的節(jié)約利用和保護(hù)力度。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求堅(jiān)持把“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”作為基本方針[3]。飲用天然礦泉水是大自然賜予人類的寶貴資源，其形成需要特定的地質(zhì)條件、優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和漫長的歷史時間，因此必須把加強(qiáng)礦泉水資源節(jié)約和保護(hù)放在首位。

(2)提升飲用水安全保障水平。近年來，我國北方地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，地下水資源的短缺和污染嚴(yán)重制約著我國飲用水安全保障水平的提升。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出飲用水安全保障水平持續(xù)提升的要求，飲用天然礦泉水作為優(yōu)質(zhì)的地下水水源，必須加強(qiáng)管理以保障其水量、水質(zhì)的穩(wěn)定。

(3)完善礦泉水水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，科學(xué)界定水源保護(hù)者與受益者的權(quán)利與義務(wù)，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，通過資金補(bǔ)償、人才培養(yǎng)、共同投資等方式，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的橫向補(bǔ)償機(jī)制。

2 我國礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 我國礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

中國行業(yè)企業(yè)信息中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，瓶裝飲用水制造業(yè)近年來發(fā)展較為強(qiáng)勁。2004年瓶裝水總產(chǎn)量為600.9萬噸，至2014年達(dá)到3802.6萬噸，年均增長率高達(dá)20%，表現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。

作為瓶裝水的重要產(chǎn)品之一，礦泉水總產(chǎn)量也表現(xiàn)出良好的增長態(tài)勢，其產(chǎn)量由2004年的68.4萬噸增長至2014年的731.1萬噸。同時，增長率由2004年的11.38%提升至2014年的19.23%。雖然礦泉水占瓶裝水產(chǎn)量的比重有起伏，但結(jié)合礦泉水產(chǎn)量與市場消費(fèi)理念逐步提高的狀況來看，未來礦泉水產(chǎn)量占瓶裝水產(chǎn)量的比重會逐漸提升。2004-2014年全國瓶裝飲用水、礦泉水產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)如圖1、圖2所示，圖3為2004-2014年礦泉水占瓶裝飲用水的比重。

2.2 礦泉水資源開發(fā)管理存在的問題

2.2.1 相關(guān)法律法規(guī)之間存在矛盾，礦泉水資源多頭管理

圖1 2004-2014年全國瓶裝飲用水產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)

圖2 2004-2014年全國礦泉水產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)

圖3 2004-2014年礦泉水占瓶裝飲用水的比重

當(dāng)前，《礦產(chǎn)資源法》與《水法》的矛盾沖突依然存在, 礦泉水資源受國土資源部門和水資源行政主管部門的雙重管理，為此國土資源部門專門請示國務(wù)院法制辦公室關(guān)于礦泉水資源管理的職責(zé)分工問題。國法函〔2003〕197號文件做出答復(fù)，強(qiáng)調(diào)仍應(yīng)執(zhí)行中編辦發(fā)〔1998〕14號文件的規(guī)定，同時指出礦泉水資源管理今后的改革方向應(yīng)該是“發(fā)一證、收一費(fèi)”。但由于《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定礦泉水具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性，目前在實(shí)際操作過程中，為了體現(xiàn)礦泉水資源的稀缺性，仍然采用的是雙重許可和雙重收費(fèi)的管理方式，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

2.2.2 礦泉水資源利用與保護(hù)工作分離

現(xiàn)行的礦泉水資源“雙重許可和雙重收費(fèi)”的管理模式，部門多頭管理，一方面給企業(yè)造成較大負(fù)擔(dān)，另一方面部門之間各自為政，缺乏有效的溝通聯(lián)系，難以形成合力，各部門只注重自己的利益，導(dǎo)致礦泉水資源審批混亂、監(jiān)管缺失。主要表現(xiàn)在兩方面：在征收資源稅費(fèi)問題上，部門間相互爭奪；在保護(hù)資源的責(zé)任上，部門間相互推諉扯皮。由于礦泉水采礦許可證需要到省級國土資源廳審批，辦理程序比較繁瑣，手續(xù)費(fèi)用比較高。相比之下，山泉水生產(chǎn)許可證則由縣（區(qū)）水資源管理辦公室審批，手續(xù)辦理相對簡單、需要繳納的費(fèi)用較少，導(dǎo)致部分企業(yè)把寶貴的礦泉水資源當(dāng)普通水生產(chǎn)銷售，造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。例如：山東省某鎮(zhèn)有15家礦泉水生產(chǎn)企業(yè)，但擁有采礦許可證的只有2家，其余均以山泉水的名義生產(chǎn)銷售優(yōu)質(zhì)礦泉水。可見，礦泉水資源多頭管理造成了資源開發(fā)的混亂和資源保護(hù)的不利。

2.2.3 資源管理過分依賴行政手段，缺乏長效機(jī)制

現(xiàn)行的礦泉水管理體制過分依賴于行政手段，為了管而管，部分地區(qū)所謂的管理就是收費(fèi)加處罰，缺乏保護(hù)礦泉水資源的長效機(jī)制，不利于礦泉水產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是沒有落實(shí)政府、企業(yè)和個人在礦泉水資源開發(fā)與保護(hù)的具體責(zé)任；二是礦泉水資源監(jiān)測體系、預(yù)警機(jī)制不完善，礦泉水資源管理技術(shù)力量等相對薄弱；三是缺少透明的信息公開制度，公眾參與資源保護(hù)監(jiān)管的平臺不健全；四是地方政府“重開發(fā)、輕保護(hù)”的觀念依然存在，礦泉水生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入門檻過低。

2.2.4 礦泉水生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小，缺少高附加值產(chǎn)品

縱觀國外飲用水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，規(guī)?；a(chǎn)已成為一種趨勢，許多知名企業(yè)的年產(chǎn)量都在百萬噸以上，企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備先進(jìn)，管理水平高。而目前我國的礦泉水生產(chǎn)企業(yè)，在規(guī)模上與國外知名企業(yè)相差甚遠(yuǎn)。因行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，多數(shù)企業(yè)投資較少，規(guī)模普遍較小，有些地方甚至出現(xiàn)“遍地開花”的局面，難以形成規(guī)模效益，缺乏競爭力。目前我國的礦泉水生產(chǎn)企業(yè)基本上是資源依賴性的粗放的經(jīng)營模式。以低端產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈不長，產(chǎn)品附加值不高。產(chǎn)品主要以廉價的桶裝水和普通的瓶裝水為主，缺乏高附加值的高端產(chǎn)品和深度加工產(chǎn)品，缺乏營養(yǎng)、保健、醫(yī)療、美容護(hù)膚等系列產(chǎn)品，這種狀況直接影響著我國礦泉水產(chǎn)業(yè)的效益，導(dǎo)致礦泉水資源的浪費(fèi)。例如：山東省某鎮(zhèn)多數(shù)礦泉水生產(chǎn)企業(yè)投資在500萬元以下，全鎮(zhèn)平均每一個企業(yè)的年產(chǎn)量僅為7500噸左右，個別企業(yè)年產(chǎn)量甚至不足3000噸（10萬桶），而且產(chǎn)品主要以普通的桶裝水為主。

3 礦泉水資源開發(fā)保護(hù)的對策建議

3.1 完善礦泉水法規(guī)，推進(jìn)統(tǒng)一管理

目前，歐洲許多國家都有礦泉水的相關(guān)法律，這些法律都對礦泉水資源的勘探、鑒定、審批、開發(fā)、保護(hù)等做了明確規(guī)定[4]。各國政府對礦泉水勘查開發(fā)不同階段的管理有明確分工。我國由于立法的滯后，給礦泉水資源的管理帶來了嚴(yán)重的阻力，現(xiàn)階段應(yīng)加快推進(jìn)礦泉水立法，明確政府部門的職責(zé)。

為了推進(jìn)礦泉水資源的統(tǒng)一管理，建議成立專門的礦泉水管理辦公室，負(fù)責(zé)礦泉水資源的勘查、開發(fā)、保護(hù)和管理工作。礦泉水管理辦公室負(fù)責(zé)人應(yīng)由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)，能夠協(xié)調(diào)國土、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、工商等各個部門在技術(shù)、政策、規(guī)劃方面的問題，促進(jìn)礦泉水資源管理向統(tǒng)一化、簡單化、高效化方向發(fā)展。

3.2 科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)節(jié)約與保護(hù)

在開發(fā)利用礦泉水資源之前，查明礦泉水資源的分布及水質(zhì)、水量，根據(jù)其賦存狀態(tài)，科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)，避免“掠奪式”開采?？茖W(xué)劃定礦泉水源保護(hù)區(qū)，保障礦泉水資源的水質(zhì)安全。嚴(yán)格執(zhí)行水源地保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，加大水源地保護(hù)的執(zhí)法力度，嚴(yán)格查處各種環(huán)境違法行為[5]。

3.3 健全生態(tài)補(bǔ)償制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

建立完善、切實(shí)可行的水源地生態(tài)補(bǔ)償制度，要求水資源的生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者樹立水資源是有償使用物的觀念，合理利用和保護(hù)礦泉水資源。建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，形成配套聯(lián)動的政策合力，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣褪袌龌?。引?dǎo)社會各方面力量積極參與綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，提高政府資源性收費(fèi)中用于礦泉水保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?，多渠道籌集生態(tài)補(bǔ)償資金。

實(shí)行嚴(yán)格的天然礦泉水資源開發(fā)利用準(zhǔn)入制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對技術(shù)力量薄弱和保護(hù)措施不當(dāng)?shù)钠髽I(yè)，通過聯(lián)合、兼并等措施，確保礦泉水企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)效益及環(huán)保投入。

3.4 加強(qiáng)礦泉水產(chǎn)業(yè)扶持

制定礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持鼓勵政策，健全天然礦泉水開發(fā)利用和保護(hù)資金投入保障機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵不同經(jīng)濟(jì)成份的各類投資人，以獨(dú)資、合資、融資租賃、股份合作制等方式參與礦泉水資源的開發(fā)和保護(hù)。依法完善與之相配套的土地、稅收等優(yōu)惠政策和措施，在配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、土地使用權(quán)申請、專項(xiàng)政策性扶持等方面給礦泉水企業(yè)以傾斜，扶持礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極籌措資金，對重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施重點(diǎn)扶持，爭取產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面資金，加大對礦泉水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、礦泉水資源保護(hù)和礦泉水產(chǎn)品質(zhì)量檢測的投資力度[6-7]。鼓勵科技創(chuàng)新，支持新技術(shù)研發(fā)，支持企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)改造投入，提升產(chǎn)品科技含量，發(fā)展檔次高、附加值高的產(chǎn)品，逐步減少單一開采，延伸礦泉水產(chǎn)業(yè)鏈條。

3.5 加強(qiáng)宣傳，動員全社會參與礦泉水資源保護(hù)

廣泛宣傳飲用礦泉水的好處及保護(hù)礦泉水資源的重要性，提高全民保護(hù)礦泉水資源的意識和積極性。開展多層次、多形式的水源地環(huán)境保護(hù)知識宣傳教育，樹立“保護(hù)水源”意識，推廣健康文明的生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式。充分發(fā)揮礦泉水行業(yè)協(xié)會和咨詢機(jī)構(gòu)在礦泉水管理中的重要作用，由政府部門委托專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)有償對礦泉水資源進(jìn)行水位、水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測，加強(qiáng)行業(yè)自律，建設(shè)信息交流和公眾監(jiān)督平臺，促進(jìn)礦泉水資源的合理開發(fā)與保護(hù)。

[1] 百度文庫.礦泉水的營養(yǎng)與保健作用[DB/OL].（2011-06-16）[2015-04-10]. http://wenku.baidu.com/link?url=aXwVdzLfoXj9U0aY5YIkhcpu8Wt5HDEbEDgija0PrpGE7Cf5H6OCsoH0zCNSPEJ1kXpFYaAi5_lOSm-DtsA06YSu8OEN74BQ1JuEuqf3jh7.

[2] GB8537-2008,飲用天然礦泉水[S].

[3] 新華網(wǎng).中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL].（2015-05-05）[2015-05-10]. http://news.xinhuanet.com/2015-05/05/c_1115187518.htm.

[4] 張叢林,王毅,喬海娟，等.礦泉水資源管理體制現(xiàn)狀分析、存在問題及政策建議[J].人民珠江,2014(6):161-164.

[5] 李金柱,牛曉英,王正平，等.上海市礦泉水資源開發(fā)利用中的管理對策[J].上海地質(zhì),2004(4):55-59.

[6] 趙勝堂.借鑒國外經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)吉林省礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展[J].資源?產(chǎn)業(yè),2003(2):43-44.

[7] 章毅.國內(nèi)外礦泉水資源開發(fā)與保護(hù)[J].江西食品工業(yè),2005(1):55-56.

Mineral Water Resources Management Based on the Establishment of an Ecological Civilization

WEI Baoxi1, SUN Xiaoling1, LI Shusen2, LI Shu2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Tongliao Institute of Water Planning & Design, Tongliao, Inner Mongolia 028000, China)

This paper analyzes the main problems that we face in the process of development, utilization, and management of mineral water resources. These problems include the following. First,there are some contradictions betweenrelevant laws and regulations; and multi-sectoral management is occurred in the management of mineral water resources. Second, there is no moreattention to the protection of min eral water resources during utilization. Third, resource management is over-dependent on administrative means, so there is no long-term mechanism for protecting resources. Fourth, mineral water enterprises run in small production scale, lack of high value-added products. In light of this, we must develop laws and regulations to promote the uni f ed management of mineral water. At the same time, we should enhance our efforts to the conservation and protection of mineral water with scienti f c plans.We will improve the system for the provision of environmental compensation, and raise environment join-in standard. In addition, we must intensify the industrial support of mineral water; and by using propaganda techniques to mobilize the whole society to participate in the protection of mineral water resources.

mineral water; ecological civilization construction; management; countermeasures

F407.1；F062.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0027-04

2015-05-11；

2015-07-03

韋寶璽（1987-），男，山東省棲霞市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究實(shí)習(xí)員，工學(xué)碩士，主要從事國土資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。